［美］娜達·科貝絲（Ｎａｄａ　Ｋｏｂｅｉｓｓｉ）　張　坤　譯

編者按：全球化金融危機進一步凸顯了銀行業(yè)監(jiān)管的重要性，本文概述了美國《社區(qū)再投資法案》（CRA），以期對中國銀行業(yè)合規(guī)監(jiān)管起到借鑒性作用。作者娜達·科貝絲（Nada Kobeissi）博士就職于紐約布魯克維爾長島大學管理系，感謝本刊特約編輯詹姆斯·巴茨（James R. Barth）博士的約稿和推薦。

銀行是一國經(jīng)濟的核心，其排他性的貨幣創(chuàng)造權賦予銀行在資源配置過程中一種特殊的影響。銀行可以保證對未來經(jīng)濟發(fā)展具有重大貢獻的項目獲得有效的信貸和資源分配。研究時常會發(fā)現(xiàn)，在金融部門的發(fā)展與收入和增長水平之間存在著正相關關系。進一步的時間序列證據(jù)表明，金融與增長之間存在因果聯(lián)系。盡管銀行經(jīng)常因其在促進經(jīng)濟發(fā)展和增長方面的作用而備受好評，但是許多研究者也相信，無力的監(jiān)管使得銀行成為限制增長的工具。目前的金融危機使得后者的觀點更為突出。這種觀點強調了監(jiān)管不當?shù)暮蠊凸苤圃诖_保銀行業(yè)承擔更多責任方面的重要性，同時強調了公司社會責任的缺乏和對更多的負責任的銀行業(yè)務的需求。

鑒于上述發(fā)展，本文將向讀者概述一個相關的美國銀行業(yè)監(jiān)管，即《社區(qū)再投資法案》（CRA）。CRA的目的是增強銀行業(yè)的問責制和鼓勵銀行業(yè)承擔更多社會責任。本文討論CRA對銀行表現(xiàn)的影響，以及CRA在促進低收入社區(qū)經(jīng)濟增長和發(fā)展方面的潛力。與通過對公司施加成本或懲罰以迫使其將資源投入社會活動的古典經(jīng)濟理念不同，本文認為由于一種開明的商業(yè)觀點，對于一家公司而言，在做有益于社會的事的同時探求做好財務的方法是可能的。

《社區(qū)再投資法案》的演化與概述

在美國，對確保更多富有社會責任的銀行活動方面的監(jiān)管需要的討論在30多年前就已經(jīng)出現(xiàn)了。那時，各種各樣的研究和擁護集團揭發(fā)了銀行業(yè)內部明顯的偏見和歧視性的貸款行為。這種歧視性行為在貧窮社區(qū)和少數(shù)借款者之間更為明顯。甚至在調整教育、收入和其他相關因素之后，它們依然存在。這使得許多社區(qū)擁護者、教授和學者指責銀行非法的劃紅線拒貸行為——即在不利的社區(qū)附近劃紅線以標明這些社區(qū)將被拒絕貸款和投資，而不管這些社區(qū)的個人貸款申請人的資信如何。他們指責說，銀行愿意接受這些被劃紅線社區(qū)的存款，而不愿向同樣的即使存在良好信用的消費者的社區(qū)貸款和投資。他們進一步認為，劃紅線拒貸行為和投資不足要為許多城市貧困社區(qū)的經(jīng)濟衰落和社會頹廢負部分責任，并呼吁政府制定反劃紅線拒貸行為的規(guī)則以促使這些社區(qū)恢復生機和促進更多的銀行活動。

出于維護公益的考慮以及對銀行在城市貧困社區(qū)投資不足的感知，政府在1977年通過了《社區(qū)再投資法案》（CRA）。該法案因反劃紅線拒貸行為而著稱。雖然其他的禁止以種族、膚色、宗教、國籍、婚姻狀況和年齡為基礎進行歧視的反借貸歧視管制已經(jīng)存在，例如《公平住房法案》（1968）和《平等信貸機會法案》（1974），但是這些法案并未涉及到地理位置因素。因此，CRA得以被制定，其目的就是禁止對貧困地區(qū)的借貸歧視。該法案規(guī)定，貸方在向其所在地社區(qū)提供貸款方面有確定的義務，包括低收入社區(qū)和中等收入社區(qū)。CRA引入了與銀行借貸行為相關的社區(qū)責任概念，并且建立了一套監(jiān)督對這些社區(qū)和借款人的貸款量、投資和服務的管制制度。貸款機構傳統(tǒng)上認為，這些社區(qū)和借款人不應該得到貸款和服務。

目標機構

CRA適用于接受聯(lián)邦保險的機構。例外情況包括抵押公司、財務公司和信貸互助會。負責CRA執(zhí)行的聯(lián)邦金融監(jiān)管機構有：聯(lián)儲理事會（FRB）——負責監(jiān)管屬于聯(lián)儲系統(tǒng)會員的州立銀行、聯(lián)邦存款保險公司（FDIC）——負責監(jiān)管非會員州立銀行、貨幣監(jiān)理署（OCC）——負責監(jiān)管國民銀行、儲蓄機構監(jiān)理局（OTS）即從前的聯(lián)邦住房貸款銀行委員會（FHLBB）——負責監(jiān)管在聯(lián)邦和州注冊的儲蓄協(xié)會以及在聯(lián)邦注冊的儲蓄銀行。

遵守與修正

CRA要求銀行在一定程度上并且在與安全和穩(wěn)健考慮保持一致的情況下，盡力尋找向包括低收入社區(qū)和中等收入地區(qū)在內的地方社區(qū)以及低收入和中等收入借款人提供貸款的機會。在該法案下，銀行還需要保持其財務表現(xiàn)和社區(qū)表現(xiàn)的記錄。然后，這些記錄被聯(lián)邦政府的銀行審查員用于評估哪家銀行符合這些社區(qū)內的個人需要，哪家銀行了解決定公眾信貸可得性感知的當?shù)匦刨J需求。

為了激勵金融機構遵從CRA，該法案賦予監(jiān)管當局以延遲甚至限制金融機構的重大商業(yè)行為變化的申請的權力，例如分支機構的搬遷、擴張、合并、收購或存款保險。該法案也允許相關利益團體，例如社區(qū)集團或者競爭性的金融機構，提起抗議以鼓勵當局采取措施，或者以在滿足社區(qū)需要方面的不良記錄為由對金融機構的申請?zhí)岢鲑|疑。

CRA得到過多次修正。具有重要意義的修正之一是，要求向公眾披露每家金融機構的CRA評級。在此次修正之前，這些評級是保密的。這些新的要求適用于始于1990年7月1日以及之后的守法情況調查。在經(jīng)歷了對過度的紙質文件和高成本文件處理的不斷增長的批評之后，政府于1995年引入了另外一項修正，以降低由于遵守該法案而帶來的負擔，增加調查方面的一致性，突出強調在滿足CRA條件方面的表現(xiàn)。

表現(xiàn)評估與評級

CRA為銀行建立了各式各樣的以其規(guī)模為基礎的表現(xiàn)評估測試，即大銀行（資產(chǎn)規(guī)模超過16.1億美元）、中小銀行（資產(chǎn)在2.65億美元與10.61億美元之間）和小銀行（資產(chǎn)低于2.65億美元）。大銀行適用最為嚴格的評估調查，包括3種不同測試：貸款、投資和服務。中小銀行適用貸款測試和另外一個與社區(qū)發(fā)展相關的測試。小銀行則適用一個較為簡單的主要關注銀行貸款表現(xiàn)的評估調查。

一般來說，貸款測試評估銀行在滿足低收入、中等收入社區(qū)和個人需要方面的記錄。這種測試主要考察在住房抵押、小企業(yè)、小農場和社區(qū)發(fā)展方面的貸款表現(xiàn)。投資測試評估，在多大程度上銀行以建造經(jīng)濟適用房和刺激經(jīng)濟發(fā)展為目的，在其所在社區(qū)內創(chuàng)造了合格貸款。服務測試則評估銀行在滿足地方社區(qū)的信貸需求的記錄。該測試需要分析銀行零售服務的有效性，例如銀行分支機構的可及性，以及銀行在多大程度上為社區(qū)發(fā)展提供了服務，例如對小企業(yè)的信貸咨詢或技術援助。

將各項測試的分數(shù)加總得到一個總體性評級：杰出、令人滿意、有待提高或者基本上沒有遵守。調查的頻率取決于金融機構的規(guī)模及其之前的評級，從對資產(chǎn)規(guī)模超過2.5億美元且前次評級低于適度標準的銀行進行一年一次調查，對資產(chǎn)規(guī)模不足2.5億美元且前次評級為達到標準或杰出的銀行調查的頻率為4年或5年一次不等。

值得注意的是，調查人員在評估銀行記錄的時候需要考慮貸款人在其中從事經(jīng)營活動的“表現(xiàn)背景”。這種表現(xiàn)背景取決于銀行的規(guī)模，包括一系列影響銀行發(fā)放貸款的機會的外部和內部因素。調查人員評估的其他因素包括，與收入水平和家庭財產(chǎn)相關的人口統(tǒng)計數(shù)據(jù)、銀行產(chǎn)品和商業(yè)戰(zhàn)略、制度性的自由與約束——包括金融機構的規(guī)模和財務狀況、經(jīng)濟環(huán)境、安全和穩(wěn)健限制以及金融機構過去的表現(xiàn)。調查人員還評估與銀行對等機構相關的銀行表現(xiàn)。

對CRA與銀行社區(qū)責任的爭論

CRA自從1977年頒布以來一直備受爭議。一方面，它曾被描述為美國最大的城市發(fā)展計劃。另一方面，它也曾被認為是銀行業(yè)最令人厭惡的法律和在資本之后對經(jīng)濟增長造成重大限制的因素。多年來，有很多關于該法案的制訂意圖以及執(zhí)行成本和收益的討論。支持者和社區(qū)擁護者認為，城市貧民區(qū)的資本短缺是投資的主要絆腳石，并以此為該法案辯護。他們將CRA視為一種必要的管制，以克服劃紅線拒貸行為并促使銀行在城市衰落社區(qū)的貸款、服務和投資。他們認為，銀行享受了各種各樣的管制收益和安全網(wǎng)，獲得低價的存款保險，使用美聯(lián)儲貼現(xiàn)窗口和進入壁壘。因此，他們強調特權產(chǎn)生責任，其中之一便是向地方社區(qū)提供服務。

然而，銀行家和其他批評家則指責CRA。他們認為，社區(qū)投資要求是一項負擔和成本，這對其業(yè)務活動不利。他們爭論說，這種管制依據(jù)的是一種過時的社區(qū)再投資思想，這種思想迫使銀行從事危險且無利可圖的投資，以便獲得有利的評級。他們?yōu)閯澕t線拒貸行為和歧視性貸款行為辯護，并且聲稱對某些社區(qū)或借款人的貸款限制是建立在與較高的放貸成本相關的理性的商業(yè)決定基礎上的。他們相信，CRA正在試圖解決一個并不存在的問題，而且其效果即使存在的話也是非常小，因此CRA應該被終止。

做得好——CRA的成本

多年來，許多經(jīng)驗研究對遵從CRA的金融后果進行了考察。多數(shù)研究發(fā)現(xiàn)，CRA管制并沒有在銀行的財務表現(xiàn)方面產(chǎn)生不利的效果。例如在1997年，一項研究分析了低收入貸款和少數(shù)貸款的表現(xiàn)，并且發(fā)現(xiàn)雖然低收入貸款成本更高，但是貸款人通過高收益獲得補償，使得低收入貸款和高收入貸款的收益基本相同。同一年的另外一項研究分析了專門向低收入社區(qū)和低收入借款人提供抵押貸款的商業(yè)銀行的相對盈利能力。作者并未發(fā)現(xiàn)令人信服的證據(jù)表明這些銀行具有較低的盈利能力。最后，美聯(lián)儲的一項調查報告表明，大多數(shù)金融機構回答是CRA貸款并不是風險過高的，而是有利可圖的或邊際上有利的。

除了早期的研究之外，2002年和2006年出現(xiàn)的兩篇較新的論文通過研究銀行因其CRA表現(xiàn)而獲得一個杰出評級而伴隨的成本，考察了承擔社會責任的銀行的成本。在第一份研究中，作者指出在銀行CRA活動和公司表現(xiàn)之間存在顯著的正相關關系。他們發(fā)現(xiàn)，杰出的CRA評級對銀行的資產(chǎn)收益具有正效應，對貸款損失具有負效應。在第二份研究中，作者發(fā)現(xiàn)，杰出的CRA評級每年花費銀行1.2%的額外開支。然而，需要指出的是，這項研究是建立在年度數(shù)據(jù)基礎之上的，且論證了儲蓄與貸款機構的經(jīng)驗，而儲蓄與貸款機構僅只代表整個美國銀行業(yè)很小一部分。

最后，在一個相關的研究中，我運用了一種寬泛的分析來考察以銀行CRA總體性評級為特征的社區(qū)責任是否對銀行表現(xiàn)具有不利效應。除了在前兩篇論文中運用的傳統(tǒng)會計計量外，我的研究采用了體現(xiàn)市場和長期表現(xiàn)的財務計量方法，并且分析了評級對債券收益率和股票成本的影響。這份研究利用了一個較長的時間跨度，一個更具代表性的銀行業(yè)樣本和CRA表現(xiàn)評級計量方法。結果表明，在銀行的社區(qū)責任和不同的財務表現(xiàn)計量之間存在顯著的正相關關系。

總體上看，相對于短期表現(xiàn)計量而言，CRA評級在影響長期表現(xiàn)計量方面更加重要和健全。上述結論的意義并沒有被具有“杰出”CRA評級的銀行所主導和影響。就資本成本而言，這些結論揭示了具有良好的CRA表現(xiàn)記錄（換言之，擁有令人滿意和杰出評級）的銀行實際上具有較低的利差，而且并沒有因為從事社會活動而遭受損失。因此，這些結論以及前述研究的大多數(shù)發(fā)現(xiàn)表明，銀行總體并沒有因CRA而發(fā)生與社區(qū)責任相關的長期成本。事實上，按照我的研究，銀行更可能因較低的資本成本而獲利。

做好事——CRA的收益

與關注CRA的金融含義的眾多經(jīng)驗研究相比，只有很少的經(jīng)驗研究曾就CRA對地方社區(qū)的作用進行過評估。部分是因為很難認識在不存在CRA的情況下將會發(fā)生什么，以及將CRA的潛在作用與其他因素的作用混淆的可能性，例如不斷變化的管制環(huán)境和經(jīng)濟環(huán)境。然而，一項以肯塔基州為目標地區(qū)的研究調查了CRA是否有助于通過增加對貧困地區(qū)的貸款而增加貨幣供給。作者發(fā)現(xiàn)，CRA要求看起來增加了貸款從而增加了農村地區(qū)的貨幣供給。然而，這項研究并沒有在經(jīng)濟貧困的郡發(fā)現(xiàn)顯著地增加地方貸款的證據(jù)。

另外一項研究以馬薩諸塞州為目標地區(qū)，利用收入和種族作為因素，試圖確定CRA是否在改進地方社區(qū)的銀行服務方面發(fā)揮了作用。作者發(fā)現(xiàn)，銀行業(yè)總體資產(chǎn)和辦事處的數(shù)目隨著中間家庭收入的日益增長而增加，而隨著少數(shù)人口百分比的增加而減少。這表明，低收入社區(qū)和擁有較高少數(shù)人口的社區(qū)仍然沒有得到應有的關注。然而，作者補充說，對于少數(shù)申請人而言，以及在低收入社區(qū)和中等收入社區(qū)內，今天有更多的信貸產(chǎn)品和銀行便利，這是毋庸置疑的。

在近來的一份研究中，我分析了CRA貸款與新創(chuàng)商業(yè)企業(yè)和經(jīng)濟增長之間的潛在關聯(lián)。需要指出的是，雖然CRA是對銀行貸款歧視行為的回應，但是在通過該法案的時候，國會同樣考慮了徹底反轉或者至少縮減對城市貧困社區(qū)的投資。達到該目標一個主要的方法是利用小企業(yè)貸款條款，銀行的貸款活動為新創(chuàng)企業(yè)的發(fā)展提供所需的信貸。研究也曾論證新企業(yè)與新就業(yè)之間的聯(lián)系，從而這表明了對經(jīng)濟增長具有積極的作用。許多作者都曾說明，新企業(yè)創(chuàng)立能夠促進就業(yè)機會的增加和隨之而來的經(jīng)濟增長。最近的分析注意到，CRA報告的金融機構在2006年提供了總額為1162億美元的1110萬筆小額貸款和總額2898億美元的1160萬筆的小企業(yè)貸款（100萬美元以下）。

因此，我的研究利用就業(yè)增長考察了新企業(yè)對地方社區(qū)經(jīng)濟增長的一個可能的溢出效應。該研究的樣本由覆蓋整個美國的394個地方市場的新創(chuàng)企業(yè)組成。在調整了其他幾個可能會影響新企業(yè)和社區(qū)發(fā)展的變量之后，我的研究發(fā)現(xiàn)，CRA貸款對新企業(yè)創(chuàng)立，從而對就業(yè)和經(jīng)濟增長具有較強的積極作用。通過利用其他的變量、估計和模型進行的大量可靠的檢驗，這些結論得到進一步的論證。

一位作者估計，CRA激勵了超過1.5萬億美元的私人資金流向遍布美國的未受足夠關注的社區(qū)。另外一位作者的結論是，受CRA管制影響的銀行的小企業(yè)貸款增加了12%～15%。美聯(lián)儲工作人員的研究發(fā)現(xiàn)，貸款收益對地方社區(qū)具有一個明顯的有利效應。該研究還發(fā)現(xiàn)，對于被CRA定義為低收入的社區(qū)而言，1990～2000年其在住房自有率方面的收益高于類似的未被視為屬于低收入的社區(qū)。美聯(lián)儲進一步的研究指出，CRA所涉及到的金融機構能夠有利地提供此類貸款，而且此類貸款的表現(xiàn)與其他抵押貸款的表現(xiàn)幾乎一樣。

上述發(fā)現(xiàn)表明，CRA貸款與小企業(yè)和企業(yè)家精神的發(fā)展之間存在潛在的正相關關系。為新創(chuàng)業(yè)項目融資的信貸供給通常被認為是經(jīng)濟增長的引擎和促進貧困社區(qū)經(jīng)濟福利的關鍵一步。最近的一份研究發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)創(chuàng)業(yè)區(qū)域——與最差的相比——具有較好的地方經(jīng)濟和較高的就業(yè)增長、工資增長以及生產(chǎn)力。另外一項研究分析了小企業(yè)的經(jīng)濟作用，發(fā)現(xiàn)對于公司和整個地方經(jīng)濟而言，小企業(yè)在城市經(jīng)濟發(fā)展方面是引致經(jīng)濟增長的關鍵因素。該研究強調了新企業(yè)在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展方面的積極作用。

因此，根據(jù)成本收益分析，在CRA管制下，銀行有能力在不對其財務表現(xiàn)造成不利影響的情況下履行社會活動。這個結論是合理的。

CRA—一個開明的觀點

除了上述收益，許多作者還提供了銀行CRA遵從所帶來的潛在的間接收益的線索。

例如，CRA貸款要求能夠提高那些擁有較少貸款申請的社區(qū)的效率。貸款人在一個社區(qū)內辦理的申請越多，對那個社區(qū)而言拒貸率就越低。隨著貸款人與其社區(qū)越來越熟悉，在如何甄別和監(jiān)督借款人方面獲得更多的經(jīng)驗，并且積極地與非正式的貸款組織進行競爭，他們將能夠獲得諸如較低的利率費用和違約率以及較高的收入等收益。

CRA遵從也能夠憑借收集信息的激勵而產(chǎn)生收益。當然并非所有的低收入貸款都是有利可圖的。然而，部分低收入貸款之所以帶來損失可能是因為在這些低收入社區(qū)的低收入貸款總量太低。由于不完全信息影響了銀行的放貸模式——因為感知風險、高成本和低收益，銀行不愿在這些社區(qū)放貸——CRA對搜集更多信息的激勵能夠誘導銀行去發(fā)現(xiàn)高質量貸款，并因此而增加貸款總量。貸款總量較高的銀行能夠利用規(guī)模經(jīng)濟來增加其利潤。

除了潛在的生產(chǎn)力改進之外，CRA遵從也可以帶來低成本的資金。隨著公司丑聞的增多，投資者們越來越多地將公司的社會責任視為一種長期風險管理和優(yōu)質的治理實踐。一些作者認為，社會活動與市場風險之間存在負相關關系。對社會負責的公司被認為擁有較低的市場感知風險，因為他們似乎對外部事件更加敏感，并因此能夠預見和控制不斷變化的環(huán)境。由于它們與金融業(yè)之間保持較為有利的關系，它們也被認為具有相對較低的財務風險。最新的調查報告顯示，分析家們認為，公司聲譽與公司的財務表現(xiàn)同等重要。一般而言，研究都證明了社會透明度水平與資本成本之間的負相關關系。風險的降低也意味著政府干預和訴訟案件的可能性的減少，而它們可能增加公司的成本并降低其獲得固定利率或低利率資本的能力。

CRA—當前的挑戰(zhàn)

盡管大量研究支持CRA的附加價值，而且并未提供CRA對金融機構具有長期不利效應的證據(jù)，CRA的批評者們仍然不斷進行游說以抵制管制。近幾年，許多激發(fā)銀行社會責任和促進對地方社區(qū)額外投資的激勵和威懾變得越來越弱。最近的抵制行動出現(xiàn)在2004年和2005年飽受爭議的新的修正被公開時，這項修正大大削弱了CRA的效力。低收入社區(qū)和中等收入社區(qū)在一些重要的領域都產(chǎn)生了與貸款、投資和服務相關的損失。

目前，CRA正在因當前的金融危機而備受指責。一些人認為，CRA要求迫使銀行從事風險性貸款。事實上，該管制僅適用于存款類金融機構，例如銀行和儲貸協(xié)會。它并不適用于獨立的抵押貸款公司，而正是這些公司創(chuàng)造了絕大部分構成危機基礎的不良貸款。專家估計，80%的高價次級貸款是由不受CRA要求約束的金融機構提供的。一家律師事務所的最新研究認為，對CRA貸款的監(jiān)管較對其他次級貸款的監(jiān)管更為嚴密，它們具有較其他次級貸款更低的利息率，而且更加不可能被證券化為引發(fā)此次金融危機的抵押支持證券（MBS）。

令人欣慰的是，新一屆美國政府在CRA方面將會采取一種更加開明的態(tài)度，重新加強管制并改進銀行監(jiān)管，以確保銀行繼續(xù)滿足低收入社區(qū)和少數(shù)客戶的需要。

對中國銀行的意義

中國銀行業(yè)經(jīng)歷了意義重大的改革，特別是2001年加入WTO以來所發(fā)生的變化。2006年早些時候，中國四大銀行中的三家——中國建設銀行、中國銀行和中國工商銀行——宣布部分私有化計劃并向外部少數(shù)投資者開放。這些最新的轉變很可能意味著效率的提高和一個更具競爭性的銀行業(yè)，并由此而帶來更好的服務。在中國繼續(xù)推進銀行業(yè)改革的過程中，值得注意的是，政府并未忽視不斷變化的銀行業(yè)環(huán)境，以確保銀行在一個新的更富效率和競爭性的環(huán)境下，繼續(xù)努力向所有的地區(qū)和客戶提供服務。金融中介以各地區(qū)的平衡增長為目標，而人民則享有長期的穩(wěn)定和繁榮。

世界各地的許多社區(qū)正在遭受著發(fā)展滯后、貧困和失業(yè)之苦。盡管公眾通常依靠政府來緩解社會問題，但是近幾年來，許多人開始向私人部門尋求幫助。有人擔心公司在改善他們的社會環(huán)境的作用有限。他們呼吁公司應該承擔更多社會責任?？紤]到由許多金融機構做出的拙劣判斷和決定的深遠后果，這一使命變得日益緊迫。也許，這些最新的發(fā)展揭露了看不見的手原理的一些潛在漏洞。盡管這個系統(tǒng)在很多場合表現(xiàn)良好，但是仍然存在許多情況，在這些情況下，為了使企業(yè)利益與包括整個社會在內的其他利益相關者的利益相互一致，以合規(guī)監(jiān)管為形式的有限監(jiān)管仍然是需要的。