歐修權(quán)

立法，是指一定的國家機(jī)關(guān)依照法定職權(quán)和程序，制定、修改和廢止法律和其他規(guī)范性法律文件及認(rèn)可法律的活動(dòng)，是將一定階級的意志上升為國家意志的活動(dòng)，是對社會資源、社會利益進(jìn)行第一次分配的活動(dòng)。

依據(jù)現(xiàn)代法理學(xué)理論，立法活動(dòng)有四個(gè)方面的屬性，一是合憲性，二是程序性，三是民主性，四是科學(xué)性。2000年，全國人大常委會頒布的《立法法》對這四個(gè)方面的屬性作了規(guī)定。關(guān)于合憲性，《立法法》第三條規(guī)定，立法應(yīng)當(dāng)遵循憲法的基本原則，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，堅(jiān)持社會主義道路、堅(jiān)持人民民主專政、堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、堅(jiān)持馬克思列寧主義毛澤東思想鄧小平理論，堅(jiān)持改革開放。關(guān)于程序性，《立法法》第四條規(guī)定，立法應(yīng)當(dāng)依照法定的權(quán)限和程序，從國家整體利益出發(fā)，維護(hù)社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)。關(guān)于民主性，《立法法》第五條規(guī)定，立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚(yáng)社會主義民主，保障人民通過多種途徑參與立法活動(dòng)。關(guān)于科學(xué)性，《立法法》第六條規(guī)定，立法應(yīng)當(dāng)從實(shí)際出發(fā)，科學(xué)合理地規(guī)定公民、法人和其他組織的權(quán)利與義務(wù)、國家機(jī)關(guān)的權(quán)力與責(zé)任。

上述四個(gè)屬性中，合憲性是立法實(shí)體方面的屬性，程序性和民主性是立法程序方面的屬性。而對于科學(xué)性，嚴(yán)格來說是其他三個(gè)屬性的綜合體現(xiàn)，立法是否合憲，是否民主，是否符合程序，都是立法是否科學(xué)的具體體現(xiàn)，因此，立法的科學(xué)性是影響立法質(zhì)量的最主要因素，尤其應(yīng)當(dāng)受到重視。

一、科學(xué)立法的定義

何為科學(xué)立法？科學(xué)立法僅限于立法活動(dòng)本身，還是貫穿于整個(gè)立法體制？研究科學(xué)立法，必須首先對“科學(xué)立法”這一命題進(jìn)行“科學(xué)”的定義。

依據(jù)《立法法》的規(guī)定，科學(xué)立法是指立法應(yīng)當(dāng)從實(shí)際出發(fā)，科學(xué)合理地規(guī)定公民、法人和其他組織的權(quán)利與義務(wù)、國家機(jī)關(guān)的權(quán)力與責(zé)任。顯然，《立法法》對科學(xué)立法的定義局限于法律法規(guī)關(guān)于權(quán)力、權(quán)利、義務(wù)關(guān)系設(shè)定的合理性上。事實(shí)上，科學(xué)立法不僅僅限于利益分配的合理性上，還包括立法調(diào)整對象的選擇，立法程序的民主性，立法是否符合自然、經(jīng)濟(jì)規(guī)律等等方面。比如，有的社會關(guān)系只需道德加以調(diào)整，立法機(jī)關(guān)對此進(jìn)行立法，無論立法技術(shù)如何成熟，都不能算是科學(xué)的立法。立法沒有經(jīng)過法定的、合乎邏輯的程序進(jìn)行制定，無論最終立法質(zhì)量有多高，都不能算是科學(xué)立法，因?yàn)樗环铣绦蛘x的要求。立法所設(shè)定的權(quán)利義務(wù)以及其對利益的分配是否符合自然規(guī)律，行政機(jī)關(guān)對經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)是否符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，也是科學(xué)立法的重要內(nèi)涵之一。

基于此，我們給科學(xué)立法所下的定義是：科學(xué)立法，是指在符合自然規(guī)律的前提下，立法機(jī)關(guān)對必須由法律進(jìn)行調(diào)整的社會關(guān)系進(jìn)行合理的利益分配并形成法律規(guī)范的活動(dòng)。

二、科學(xué)立法的必要性

科學(xué)立法是立法機(jī)關(guān)追求的永恒目標(biāo)，是提高立法質(zhì)量的必然要求，也是建設(shè)有中國特色社會主義法律體系的重要保障。黨的十七大報(bào)告指出，要科學(xué)立法，民主立法，建設(shè)有中國特色社會主義法律體系?？茖W(xué)立法的必要性可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行分析：

（一）科學(xué)立法是踐行科學(xué)發(fā)展觀的必然要求

胡錦濤同志在十七大報(bào)告中提出，在新的發(fā)展階段繼續(xù)全面建設(shè)小康社會、發(fā)展中國特色社會主義，必須堅(jiān)持以鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀。要堅(jiān)持以人為本，樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會和人的全面發(fā)展?？茖W(xué)發(fā)展觀是中國共產(chǎn)黨對馬列主義、毛澤東思想、鄧小平理論的繼承和發(fā)展，是在中國的發(fā)展進(jìn)入新的歷史階段提出的重大戰(zhàn)略決策。那么，科學(xué)發(fā)展的前提是什么？就是科學(xué)決策，沒有科學(xué)的決策，就談不上科學(xué)的發(fā)展。決策錯(cuò)了，發(fā)展就要走彎路。而立法活動(dòng)從本質(zhì)上講，就是對重大利益關(guān)系進(jìn)行的重大決策，是至關(guān)重要的決策。因此，要實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展，就必須做到科學(xué)立法，使我們的立法活動(dòng)符合科學(xué)發(fā)展觀的要求。通過科學(xué)立法，制定高質(zhì)量的、符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的法律、法規(guī)，才能保障和促進(jìn)我們的發(fā)展。

（二）科學(xué)立法是構(gòu)建社會主義和諧社會的必然要求

和諧社會是人類孜孜以求的一種美好社會，也是馬克思主義政黨不懈追求的一種社會理想。十六大報(bào)告將“社會更加和諧”作為重要目標(biāo)提出。我們所要建設(shè)的社會主義和諧社會，是民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會。和諧社會的核心就是人與人之間的和諧，人與自然之間的和諧。在現(xiàn)代法治社會，規(guī)范人與人之間的關(guān)系、人與自然的關(guān)系，都離不開法律的調(diào)整。立法活動(dòng)就是對人與人之間的關(guān)系、人與自然之間的關(guān)系進(jìn)行的權(quán)利、義務(wù)的劃定。這種劃定是否科學(xué)合理，是否符合自然規(guī)律，就要看我們的立法活動(dòng)是否是科學(xué)的。只有科學(xué)立法，才能使我們出臺的法律法規(guī)符合和諧社會建設(shè)的需要，才能保障和促進(jìn)人與人之間、人與自然之間和諧相處。因此，科學(xué)立法對于構(gòu)建社會主義和諧社會至關(guān)重要。

（三）科學(xué)立法是法律本身屬性的必然要求

法律是一門科學(xué)，是人類對自身所處社會關(guān)系的一種高度自覺的認(rèn)識。法律是主觀意識，但它屬于客觀世界。法律雖然是調(diào)整社會關(guān)系的手段，是人類通過主觀活動(dòng)創(chuàng)造的成果，但是法律歸根結(jié)底是客觀的，是人類對客觀世界的認(rèn)識在主觀上的反應(yīng)。法律的客觀性要求法律必須正確地利用和反應(yīng)客觀規(guī)律。不能正確反應(yīng)客觀規(guī)律的法律就不能算是法律，或者只能稱其為惡法。要使法律能夠正確地反映客觀規(guī)律，就必須實(shí)現(xiàn)立法的科學(xué)性，通過科學(xué)認(rèn)真的態(tài)度，深入實(shí)際，調(diào)查研究，找準(zhǔn)自然規(guī)律、經(jīng)濟(jì)規(guī)律，科學(xué)地反映社會各個(gè)階層的訴求，才能使法律成為真正的“良法”。沒有科學(xué)的態(tài)度，一切從“本本”出發(fā)，閉門造車，主觀臆斷，只能是緣木求魚，是制定不出高質(zhì)量的法律、法規(guī)的。

（四）科學(xué)立法是提高立法質(zhì)量的必然要求。

改革開放30年來，中國不斷加強(qiáng)立法工作，法制建設(shè)取得了長足進(jìn)步，全國人大及其常委會，國務(wù)院，地方各級有立法權(quán)的人大及其常委會先后出臺了大量的法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)，再加上部門規(guī)章、地方政府規(guī)章，中國已經(jīng)形成了較為完善的社會主義法律體系，國家政治、經(jīng)濟(jì)和社會生活的各個(gè)方面都基本做到了有法可依。因此，現(xiàn)階段立法工作的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是更加注重提高質(zhì)量。提高立法質(zhì)量，是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要從各個(gè)方面努力。但毋庸置疑的是，科學(xué)立法是最重要的舉措之一。通過科學(xué)劃定立法權(quán)限、科學(xué)選定立法調(diào)整對象、科學(xué)地進(jìn)行立法調(diào)研工作、科學(xué)合理地劃分各階層權(quán)利義務(wù)關(guān)系等手段，進(jìn)一步提高立法的質(zhì)量，才能確保我們的立法符合社會發(fā)展規(guī)律。

三、科學(xué)立法的實(shí)現(xiàn)途徑

科學(xué)立法的重要性毋庸置疑，那么，如何實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法，或者說，立法活動(dòng)科學(xué)化的途徑在哪里？我們認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面進(jìn)行考慮。

（一）構(gòu)建科學(xué)的立法體制

立法體制是關(guān)于立法權(quán)、立法權(quán)運(yùn)行和立法權(quán)載體諸方面的體系和制度所構(gòu)成的有機(jī)整體。2000年，全國人大常委會頒布了《立法法》，在憲法的基礎(chǔ)上，對我國的立法體制做了進(jìn)一步明確，使我國建立起了以全國人民代表大會及其常務(wù)委員會為主體的立法體制。立法體制包含很多內(nèi)容，但立法權(quán)的分配是立法體制中最具有實(shí)質(zhì)意義的部分。我國雖然設(shè)計(jì)了較為完善的立法體制，但在這個(gè)體制中最要緊的立法權(quán)分配卻存在一些缺陷，例如，地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章之間的界限不明確，導(dǎo)致在地方立法中地方人大與地方政府立法權(quán)分配不清楚。體制問題不清，就很難實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法。再比如，中央和地方立法權(quán)限的劃分也不是很清楚。雖然《立法法》對此作了規(guī)定，但是條款都比較原則，語義不清楚，各方對此理解不一，需要對其具體含義進(jìn)行明確，以便劃清中央和地方的立法權(quán)限。要實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法，就必須在《立法法》規(guī)定的基礎(chǔ)上，科學(xué)合理劃分各級人大及其常委會、行政機(jī)關(guān)的立法權(quán)限分配，進(jìn)一步完善我國的立法體制。

同時(shí)，黨委、政府的政策和領(lǐng)導(dǎo)人的意志對法律法規(guī)的影響仍然在一定范圍內(nèi)存在。應(yīng)該說，立法調(diào)整社會關(guān)系的方式與政策調(diào)整社會關(guān)系的方式是完全不同的。立法是調(diào)整社會關(guān)系的一種長效機(jī)制，政策則是調(diào)整社會關(guān)系的一種短期行為。領(lǐng)導(dǎo)人的個(gè)人意志也只能作為我們立法是否啟動(dòng)的參考。但目前立法運(yùn)作中仍然存在這樣的狀況，即當(dāng)某一問題受到政策的關(guān)注或者受到某個(gè)領(lǐng)導(dǎo)人關(guān)注時(shí)，它上升為法律、法規(guī)的可能性就會大增。反之，當(dāng)某一問題本該得到法律規(guī)范的調(diào)整，但由于尚未引起政策或某個(gè)領(lǐng)導(dǎo)人的關(guān)注，那么，相應(yīng)的法律規(guī)范便難以及時(shí)制定出來。這反映了我們的立法體制還不是十分成熟，需要通過進(jìn)一步完善立法體制來從根本上加以解決。

（二）設(shè)定科學(xué)的立法程序

立法程序是指具有立法權(quán)限的國家機(jī)關(guān)創(chuàng)制規(guī)范性法律文件所遵循的制度化的正當(dāng)過程，是限制立法者恣意妄為，從而使立法活動(dòng)彰顯和實(shí)現(xiàn)程序正義的制度設(shè)置，也是國家通過立法手段協(xié)調(diào)利益沖突、規(guī)制社會秩序及配置社會資源的合法路徑和正當(dāng)法律程序。立法實(shí)踐證明，良法的產(chǎn)生有賴于科學(xué)的立法程序。科學(xué)的立法程序包括兩個(gè)方面的內(nèi)容，一是立法程序的民主化，二是立法程序的公開化。

立法程序的民主化是指立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，充分發(fā)揚(yáng)社會主義民主，保障人民通過多種途徑參與立法活動(dòng)。立法程序上不講民主，法律、法規(guī)就可能蛻變?yōu)榉?wù)于少數(shù)利益集團(tuán)的“私人產(chǎn)品”。立法程序上講民主，才能使法律、法規(guī)這個(gè)公共產(chǎn)品符合大多數(shù)人的訴求。立法程序的民主化要求我們的立法活動(dòng)必須是民主基礎(chǔ)上的集中，是多數(shù)人的意志，能夠代表最廣大人民群眾的根本利益。當(dāng)然，立法的民主化也有一定的缺陷。立法民主化通過多數(shù)人表決來實(shí)現(xiàn)對社會利益的調(diào)整，但這種“多數(shù)人決定”的方式顯然會忽視少數(shù)人的利益。為彌補(bǔ)這種缺陷，我們在關(guān)注多數(shù)人利益的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)盡可能關(guān)注少數(shù)人的正當(dāng)利益，要多聽不同意見，尊重少數(shù)特殊利益團(tuán)體的正當(dāng)訴求，防止立法成為“多數(shù)人的暴政”。

立法程序的公開化是指法律、法規(guī)議案的提起、討論、審議和表決等過程都應(yīng)當(dāng)通過合理途徑讓公眾知曉，并盡可能通過新聞媒體對外傳播。除因保密需要外，立法活動(dòng)應(yīng)當(dāng)公開舉行。立法活動(dòng)所形成的文件及所產(chǎn)生的各種記錄都應(yīng)當(dāng)公開，并允許公民通過合理途徑免費(fèi)查閱。從這個(gè)意義上講，現(xiàn)階段我們的立法活動(dòng)公開化還做得很不夠，公眾對立法過程還十分陌生，很多立法文件也沒有及時(shí)公開。立法程序的公開化是公民行使知情權(quán)的必然要求，是現(xiàn)代法治國家普遍遵循的原則之一，要做到科學(xué)立法，就必須讓廣大公民參與到立法活動(dòng)中來，讓他們知曉立法的過程，并對立法活動(dòng)產(chǎn)生應(yīng)有的影響。

（三） 科學(xué)地選擇立法調(diào)整對象

法不是萬能的，不是所有的社會關(guān)系都需要法律來調(diào)整。只有那些需要法律調(diào)整的社會關(guān)系，并且我們已經(jīng)對其有了比較深刻認(rèn)識的事項(xiàng)才需要立法。因此，科學(xué)地選擇立法調(diào)整對象至關(guān)重要。

黨的十五大提出，要建設(shè)社會主義法治國家。建設(shè)社會主義法治國家當(dāng)然需要有法可依，因此社會對法律的期待和依賴可以理解。但是如今“法律萬能論”呈蔓延之勢，各種法律、規(guī)范性文件層出不窮，法律和各種準(zhǔn)法律文本滲透到社會生活的各個(gè)角落。比如，有的部門把立法看成是確定部門利益的重要手段，紛紛就自己所管轄領(lǐng)域進(jìn)行立法。有些屬于部門自身內(nèi)部管理工作的事項(xiàng)也想進(jìn)行立法。有的把還在探索階段的工作也進(jìn)行立法。有的把立法工作當(dāng)成部門的政績工程，該立的不該的都來立法。要實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法，就必須充分考慮立法的必要性，根據(jù)該事項(xiàng)本身是否需要法律調(diào)整以及人們對該事項(xiàng)與法律關(guān)系認(rèn)識的深刻程度來進(jìn)行規(guī)劃立項(xiàng)。當(dāng)某個(gè)事項(xiàng)需要法律、法規(guī)來調(diào)整時(shí)，就立法。反之，我們對某一事項(xiàng)認(rèn)識還不夠深刻時(shí)，就不應(yīng)立即制定相應(yīng)的法律、法規(guī)。

科學(xué)選擇立法對象，還要克服一個(gè)誤區(qū)，就是要分清道德和法律調(diào)整社會關(guān)系的界限，不能把屬于道德調(diào)整范圍的社會關(guān)系也用法律、法規(guī)來進(jìn)行調(diào)整。道德和法律有著天然的界限，無視這種界限，就必然掉入“法律萬能論”的深淵。例如有的地方人大把在公共汽車上讓座、上街不準(zhǔn)赤膊等等本屬于道德調(diào)整的范圍也納入立法的范疇，混淆了道德和法律的界限。實(shí)際上，法律和道德是調(diào)整社會生活的兩種不同方式，法律是剛性的，道德是柔性的；法律需要國家強(qiáng)制力來保證實(shí)施，道德主要靠自我約束；違反法律會受到法律制裁，違反道德則受到的是輿論壓力。混淆兩者的界限，就會使法律、法規(guī)侵入到公民“自治”的領(lǐng)域，削弱法律、法規(guī)的權(quán)威性。

（四）科學(xué)地處理權(quán)利與權(quán)力、權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系

法律、法規(guī)的主要內(nèi)容就是關(guān)于公民、法人和其他社會組織之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，以及它們與國家權(quán)力之間的關(guān)系。法律產(chǎn)生的目的就是兩個(gè)方面：一是確認(rèn)公民、法人和其他社會組織的權(quán)利，沒有法律對權(quán)利的規(guī)定、確認(rèn)和保障，權(quán)利就會變得毫無意義；二是授予公權(quán)力，規(guī)范公權(quán)力，限制公權(quán)力。只有法律授予的權(quán)力，公權(quán)機(jī)關(guān)才能行使，“法無規(guī)定不可為”。

地方立法活動(dòng)必須處理好權(quán)利與權(quán)力的關(guān)系。權(quán)力與權(quán)利是相互依存，對立統(tǒng)一的。權(quán)利是權(quán)力的本源，無權(quán)利便無權(quán)力。權(quán)力是權(quán)利的后盾，無權(quán)力的保障便無從享受權(quán)利?？茖W(xué)立法必須處理好這兩者的關(guān)系。首先，立法應(yīng)當(dāng)科學(xué)地設(shè)定公民、法人和其他社會組織的合法權(quán)利，不任意給它們設(shè)定義務(wù)，尤其是給公民設(shè)定普遍性的義務(wù)時(shí)，更應(yīng)當(dāng)慎之又慎。同時(shí)，制定法規(guī)時(shí)，要假定行政機(jī)關(guān)都具有濫用權(quán)力的傾向，立法的目的就是要限制它們對權(quán)力的濫用，給它們行使權(quán)力設(shè)定嚴(yán)格的程序。對濫用權(quán)力的行為，規(guī)定嚴(yán)格的法律責(zé)任。法律不對公權(quán)力進(jìn)行限制，公權(quán)力就會無限膨脹，就會成為權(quán)利的障礙。

地方立法還要處理好不同利益群體之間權(quán)利的分配問題。中國的改革，說到底就是利益分配方式的改變。我們的立法就是要因勢利導(dǎo)，科學(xué)分析不同階層對利益分配的訴求，通過法規(guī)的規(guī)定，確定利益分配原則，準(zhǔn)確設(shè)定各階層之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，體現(xiàn)不同階層的愿望，使社會各個(gè)階層都能享受到改革發(fā)展的成果，這樣才能“定紛止?fàn)帯?，使人與人之間能夠和諧相處。

權(quán)利與權(quán)力的劃分，權(quán)利與義務(wù)的設(shè)定，是立法活動(dòng)的本質(zhì)。只有科學(xué)合理地處理好權(quán)力與權(quán)利、權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系，才能有效限制國家權(quán)力的膨脹，保護(hù)公民、法人和其他社會組織的合法權(quán)益，使法律真正成為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的助推器。

（五）科學(xué)立法需要國際化的視野和專業(yè)化的立法隊(duì)伍

法律、法規(guī)總是和它產(chǎn)生地的文化有著不可分割的聯(lián)系，每個(gè)國家都有其特有的法律發(fā)展背景，都有自己本土化的因素，所以法律具有地域性的特點(diǎn)，這也是法律的基本特征之一。但法律也有其共性，比如立法技術(shù)就是沒有階級色彩、沒有感情色彩、沒有非理性色彩的共性。這些共性是可以相互借鑒、相互學(xué)習(xí)的。因此，無論是國家層面的立法，還是地方層面的立法，要做到科學(xué)性，就必須博采眾長，學(xué)習(xí)其他國家先進(jìn)的立法經(jīng)驗(yàn)和立法技術(shù)，為我所用。同時(shí)，我們的立法活動(dòng)不能僅考慮自己的“一畝三分地”，還要把立法活動(dòng)放在國際大背景下進(jìn)行審視，考慮我們的立法活動(dòng)是否符合WTO規(guī)則，是否符合國際形勢的發(fā)展。只有把立法活動(dòng)置于國際大背景之下，才能保證立法的科學(xué)性。

立法是一門科學(xué)。既然是科學(xué)，就應(yīng)當(dāng)由懂得這門科學(xué)的人來進(jìn)行。因此，科學(xué)立法必須有專業(yè)化的立法隊(duì)伍作為保障。在現(xiàn)代法律規(guī)范的構(gòu)成中，技術(shù)規(guī)則所占的比重越來越大，一些行為規(guī)則起初是純粹的技術(shù)規(guī)則，僅僅在技術(shù)層面上起作用。但是，后來這種規(guī)則的普遍化，使得這些技術(shù)規(guī)則轉(zhuǎn)變成了法律規(guī)則。立法工作者不可能在每個(gè)領(lǐng)域都是專家，必須讓相關(guān)領(lǐng)域的專門人才參與到立法活動(dòng)中來，才能使我們出臺的法律、法規(guī)符合科學(xué)管理的需要，符合社會進(jìn)步的需要。這里指的專業(yè)人才不僅指通曉法律知識的專業(yè)人才，還包括通曉專業(yè)技術(shù)知識的人才。只有把立法活動(dòng)看成是一個(gè)專業(yè)化的活動(dòng)，充分發(fā)揮專業(yè)人才的作用，才能保障我們的立法具有科學(xué)性。

（作者單位：重慶市人大常委會法制工作委員會）