趙建都　褚建華

我國《代表法》第三十條明確規(guī)定：縣級以上的各級人民代表大會代表，非經(jīng)本級人民代表大會主席團(tuán)許可，在本級人民代表大會閉會期間，非經(jīng)本級人民代表大會常務(wù)委員會許可不受逮捕或者刑事審判。由于我國現(xiàn)行法律對人大作出是否許可決定的依據(jù)、許可期限等許多操作性問題均未涉及，尤其是不予許可后的救濟(jì)機(jī)制的空缺，給實(shí)踐操作帶來極大的隨意性和混亂。

2006年12月，偵查機(jī)關(guān)以身為縣人大代表的張某涉嫌犯罪提請本級人大常委會許可對其刑事拘留，人大常委會要求偵查機(jī)關(guān)提供本案所有案卷材料，以便審查證據(jù)是否充分，從而決定是否許可。由于對審查范圍認(rèn)識不同，該案曾一度陷入僵局。無獨(dú)有偶，2008年3月，該縣公安機(jī)關(guān)以人大代表劉某涉嫌串通投標(biāo)罪提請縣人大常委會許可對其刑事拘留，因人大常委會成員同意許可未達(dá)半數(shù)以上而未予許可。

人大代表犯罪案件時有出現(xiàn)，而我國法律對人大許可制度的設(shè)定很不完善，如對審查內(nèi)容、審查期限、救濟(jì)程序等操作性問題均作了回避，給實(shí)踐帶來極大的隨意性和混亂，導(dǎo)致前述案例中的許多程序?qū)擂魏屠Щ?。?jù)統(tǒng)計，人大常委會不予許可還是有一定比例的。不久前，網(wǎng)絡(luò)上、報紙上爭吵得沸沸揚(yáng)揚(yáng)的“梁廣鎮(zhèn)案”為我們再次敲響了完善立法的警鐘。身兼廣東省云浮市和廣西壯族自治區(qū)百色市兩地人大代表的富翁梁廣鎮(zhèn)涉嫌犯罪，在是否許可檢察機(jī)關(guān)對其采取強(qiáng)制措施并移送法院進(jìn)行刑事審判時，兩地人大常委會意見相左，百色市人大常委會認(rèn)為，梁廣鎮(zhèn)雖然犯罪事實(shí)清楚，但情節(jié)輕微且時間過久，可以既往不咎，而云浮市人大常委會認(rèn)為，梁廣鎮(zhèn)犯罪事實(shí)清楚，且較為嚴(yán)重，須立即采取強(qiáng)制措施，結(jié)果檢察機(jī)關(guān)左右為難。

仔細(xì)分析后，我們不難發(fā)現(xiàn)，涉嫌犯罪問題、救濟(jì)措施問題是以上三個案例的癥結(jié)所在。

一、人大應(yīng)堅持程序性審查原則

張某一案在司法機(jī)關(guān)提請許可時，人大常委會曾要求偵查機(jī)關(guān)提供本案所有案卷材料，以便審查證據(jù)是否充分。雖然之后經(jīng)雙方溝通協(xié)商，縣人大常委會最終予以許可，但是關(guān)于許可案件具體應(yīng)當(dāng)審查什么內(nèi)容，則成為不可忽視的難題。

關(guān)于人大常委會許可采取強(qiáng)制措施、審判，主要審查什么內(nèi)容，學(xué)術(shù)界有不同的觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為人大應(yīng)進(jìn)行程序性審查?！叭舜髮τ谔嵴埓度舜蟠戆讣膶彶橹荒苁切问缴系膶彶椋磳彶樗痉C(jī)關(guān)提請逮捕的理由是否符合法律，訴訟程序是否合法，而不能從實(shí)質(zhì)上審查該代表是否構(gòu)成犯罪”[1]。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為人大應(yīng)進(jìn)行實(shí)體性審查。理由是“如果人大不審查實(shí)體性內(nèi)容，對司法機(jī)關(guān)提請的實(shí)體上不符合條件的案件也予許可，甚至造成錯案，也是一種明顯的失職”、“不審查實(shí)體性內(nèi)容，只能聽命于它的監(jiān)督對象，那么就達(dá)不到有效保障人大代表執(zhí)行職務(wù)的目的”[2]。第三種觀點(diǎn)認(rèn)為人大應(yīng)當(dāng)堅持“以程序性審查為主，以實(shí)體性審查為輔”的原則。如果人大僅進(jìn)行程序性審查，就無法徹底避免司法機(jī)關(guān)及其工作人員利用訴訟程序?qū)θ舜蟠磉M(jìn)行打擊報復(fù)。因此，人大審查時應(yīng)當(dāng)從許可權(quán)的立法本意出發(fā)， 審查以下三個方面的內(nèi)容：一是程序是否合法、手續(xù)是否完備；二是是否具有證明該代表犯罪的初步證據(jù)；三是司法機(jī)關(guān)是否存在打擊報復(fù)的可能。如果司法機(jī)關(guān)不存在不正當(dāng)干涉代表履行職務(wù)、打擊報復(fù)等情形，則應(yīng)當(dāng)作出許可決定。如果有證據(jù)表明司法機(jī)關(guān)有打擊報復(fù)人大代表的情形的，則有必要進(jìn)行實(shí)體性審查。

人大的審查究竟是程序性審查還是實(shí)體性審查，主要是追溯《代表法》的立法本意是什么?！洞矸ā分詫θ舜蟠淼娜松碜杂山o予特別保護(hù)，主要是為了保障人大代表執(zhí)行職務(wù)不受阻撓，避免其因履行代表職務(wù)而遭受打擊報復(fù)，并非人大代表享有超越法律的特權(quán)。這從《代表法》第一條“為保證全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表依法行使代表的職權(quán)，履行代表的義務(wù)，發(fā)揮代表作用，根據(jù)憲法，制定本法”就可看出。因此，筆者贊同第一種觀點(diǎn)，即人大應(yīng)堅持程序性審查原則。理由有幾點(diǎn)：第一，從我國現(xiàn)行國家體制和國家機(jī)關(guān)權(quán)限劃分來看，審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)由人民代表大會產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。人大及其常委會作為權(quán)力機(jī)關(guān)，不得代行審判權(quán)和檢查權(quán)，不直接辦案。人民法院、人民檢察院依法獨(dú)立行使司法權(quán)。人大常委會在行使許可權(quán)時，如果進(jìn)行實(shí)體性審查，無疑與我國司法獨(dú)立原則相悖逆，有越權(quán)之嫌。第二，認(rèn)定代表是否構(gòu)成犯罪，必須遵循嚴(yán)格的訴訟程序，由具備法律專業(yè)知識的法官通過嚴(yán)肅的庭審程序作出決定。人大常委會成員并不具備這種法律專業(yè)素質(zhì)和經(jīng)驗(yàn)，由他們決定人大代表是否構(gòu)成罪，有點(diǎn)強(qiáng)人所難。第三，“法律面前人人平等”，實(shí)體性審查容易導(dǎo)致許可權(quán)成為人大代表的保護(hù)傘和擋箭牌。不少人大代表也是常委會成員，由該組織對其成員作實(shí)體性審查，避免不了受個人主觀意圖的影響，從而使人大代表身份成為減輕或逃避處罰的砝碼。實(shí)踐中以人大代表身份請求“網(wǎng)開一面”的情形，實(shí)際上混淆了職務(wù)行為和非職務(wù)行為的界限。

“程序性審查”具體審查哪些問題？由于人大不具備司法功能，當(dāng)司法機(jī)關(guān)就某一案件提請人大作出許可決定時，人大實(shí)際上很難對案件的真實(shí)性、適用法律的準(zhǔn)確性作出正確的判斷。審查內(nèi)容過寬，勢必使人大介入太深，從而代行司法權(quán)，處理個案。如果不加審查，只是走過場，則導(dǎo)致人大許可權(quán)形同虛設(shè)，變得毫無意義。因此，審查內(nèi)容應(yīng)當(dāng)明確，在實(shí)踐操作中嚴(yán)格把好這道關(guān)。筆者認(rèn)為，人大應(yīng)當(dāng)審查兩項(xiàng)內(nèi)容：一是代表身份。這是代表享有人身特別保護(hù)權(quán)的前提。二是案件背景。即案件是否涉及人大代表依法履行代表職權(quán)，是否存在打擊報復(fù)、政治陷害等情形。對于與代表履行職權(quán)無關(guān)的、司法機(jī)關(guān)認(rèn)為有必要采取強(qiáng)制措施的違法犯罪行為，人大常委會即當(dāng)許可，至于犯罪實(shí)施、犯罪證據(jù)，則無需進(jìn)行實(shí)體性審查。

二、對人大常委會不許可，救濟(jì)措施需規(guī)范

“梁廣鎮(zhèn)案”讓檢察機(jī)關(guān)左右為難的原因是百色市人大常委會對其作出不許可決定。劉某串通投標(biāo)一案，人大常委會也作出不予許可決定。由此引發(fā)學(xué)界的另一個思考：如果人大不許可司法機(jī)關(guān)對證據(jù)確鑿的涉罪代表采取強(qiáng)制措施，該怎么辦？

有學(xué)者認(rèn)為司法機(jī)關(guān)可以中止訴訟程序，在人大代表任職期滿后再對其進(jìn)行偵查、審判[3]。該方法在實(shí)踐操作中并不多見，筆者也不贊成。本文的張某在被偵查期間尚能當(dāng)選新一屆代表，誰又能保證涉罪代表在任職期滿后不會又被選為人大代表呢？如果該人大代表連任，案件將長期擱置，無形中增加訴訟成本，并造成不良的社會效果。還有學(xué)者認(rèn)為可以在不采取強(qiáng)制措施的情況下繼續(xù)偵查、起訴。我國法律雖沒有明確禁止對未予許可的人大代表進(jìn)行偵查和起訴，但是實(shí)踐中我們卻沒有合法有效的辦法來保證未被采取強(qiáng)制措施的犯罪嫌疑人到案。況且，即使該人大代表很配合，偵查、起訴環(huán)節(jié)都能順利進(jìn)行，起訴后法院向人大常委會提請審判，人大常委會仍可能不予許可，此時，該案又回到原點(diǎn)，訴訟程序又該如何流轉(zhuǎn)？因此，筆者認(rèn)為這種辦法與《代表法》第三十條的立法本意相違背，實(shí)際操作也不具備科學(xué)性。

針對人大不許可決定，司法機(jī)關(guān)可以通過以下三個途徑進(jìn)行救濟(jì)。一是再次提請人大常委會許可。在人大常委會再次表決前，辦案機(jī)關(guān)可以向人大常委會簡要通報一下案情，闡述提請許可的理由及予以許可的必要性。如本文所舉劉某串通投標(biāo)一案，偵查機(jī)關(guān)可以與人大常委會委員們溝通協(xié)調(diào)，在協(xié)調(diào)基礎(chǔ)上再次提請，這樣容易獲準(zhǔn)許可。二是通過同級人大進(jìn)行復(fù)議。許可是司法機(jī)關(guān)基于法律特別授權(quán)的議案提請，經(jīng)人大常委會會議審議所產(chǎn)生的決定[4] ?！兜胤浇M織法》第八條規(guī)定，縣級以上地方各級人民代表大會行使下列職權(quán)：……（十）改變或者撤銷本級人民代表大會常務(wù)委員會的不適當(dāng)?shù)臎Q議。由此可知，提請機(jī)關(guān)不服不許可決定，可以通過向本級人大復(fù)議，由人大改變?nèi)舜蟪Ｎ瘯臎Q定。該辦法在理論上雖有可能，但實(shí)際操作性不強(qiáng)，因?yàn)槿舜髸h一般一年召開一次，由人大撤銷人大常委會的決議，許可期限將被拖延，這與刑事案件嚴(yán)格的辦案期限相抵觸。三是提請上一級司法機(jī)關(guān)向同級人大常委會提出糾正意見。《地方組織法》第四十四條規(guī)定，縣級以上的地方各級人大常務(wù)委員會行使下列職權(quán)：……（七）撤銷下一級人民代表大會及其常務(wù)委員會的不適當(dāng)?shù)臎Q議。因此，提請機(jī)關(guān)如不服不予許可決定的，也可以不經(jīng)過同級人大復(fù)議，而通過上級司法機(jī)關(guān)向上級人大常委會提請復(fù)核。相比于第二種救濟(jì)途徑，該辦法在實(shí)踐中操作性更強(qiáng)。因?yàn)榭h級人大常委會對人大代表涉嫌犯罪許可采取強(qiáng)制措施，一般由常委會成員以投票表決形式通過。同一轄區(qū)內(nèi)的人大常委會成員與人大代表不可避免地存在著千絲萬縷的人情關(guān)系，無形中造成不許可比例的升高。提請上級人大常委會復(fù)核可以有效減少這種不利因素的影響。如“梁廣鎮(zhèn)案”，可由百色市檢察院提請廣西壯族自治區(qū)檢察院向人大常委會申請復(fù)核，撤銷百色市人大常委會的不適當(dāng)決定。

注釋：

[1]尚愛國：《關(guān)鍵是立法上要作出詳細(xì)規(guī)定》，載《檢察日報》2005年1月3日。

[2]驛林：《實(shí)體性審查還是程序性審查》，載《檢察日報》2000年9月4日。

[3]莫紀(jì)宏：《縣級人大不許可逮捕涉嫌犯罪的代表如何處理》，載《人民檢察》2005年第4期。

[4]盛艷春：《許可不許可 操作需規(guī)范》，載《人民代表報》2007年9月18日第003版。

（作者單位：浙江省天臺人民檢察院）