趙子建

摘 要：公共服務(wù)供給方式的研究以公共服務(wù)的市場化、社會化和多中心供給為主要內(nèi)容，以多元供給主體之間關(guān)系為研究前沿，這些研究挖掘了各種供給方式的優(yōu)點和缺點，對公共服務(wù)供給實踐具有非常重要的指導(dǎo)作用，但也有些研究過于強調(diào)理論與實踐的普適性而忽略了各國實際，因而需要在實踐中加以慎重辨別。

關(guān)鍵詞：公共服務(wù)；供給方式；供給網(wǎng)絡(luò)；多中心供給

中圖分類號：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1008-410X（2009）01-0080-06

公共服務(wù)①（注： 有關(guān)公共服務(wù)的界定，理論上尚有爭議，一種觀點認(rèn)為公共服務(wù)等同于公共產(chǎn)品，另一種觀點認(rèn)為公共服務(wù)是公共產(chǎn)品的供給過程。本文認(rèn)同第一種觀點，認(rèn)為公共服務(wù)本質(zhì)上與公共產(chǎn)品等同，只不過因為這種產(chǎn)品的特殊性，為強調(diào)產(chǎn)品供給者的公民本位、服務(wù)態(tài)度以及與需求者之間的互動，才用公共服務(wù)這個概念來取代。）

的供給是政府職能之一。但政府以何種方式供給公共服務(wù)則工具繁多，近年來各種見仁見智的觀點與批判表明這已經(jīng)成為研究的熱點。如果對這些觀點與批判做一個總結(jié)可以看到，傳統(tǒng)的單純依靠政府供給的單一供給方式，已經(jīng)或正在被充分挖掘市場與社會力量共同參與的多元化供給方式所取代，而且多元化的供給方式在不同國家也正在朝不同的方向發(fā)展。

實踐的發(fā)展以理論的開拓為指導(dǎo)。公共服務(wù)供給理論源遠(yuǎn)流長，并且研究越來越深入，指導(dǎo)了公共服務(wù)供給實踐的不斷發(fā)展，而在對相關(guān)理論進(jìn)行疏理的基礎(chǔ)上考察供給方式的變化，是我們評述公共服務(wù)供給方式研究現(xiàn)狀的主要思路。

一、公共服務(wù)供給方式研究的主導(dǎo)理論與發(fā)展歷程

公共服務(wù)供給方式的選擇以對公共服務(wù)的性質(zhì)與政府職能之間關(guān)系的認(rèn)識為理論基礎(chǔ)，這是許多研究的出發(fā)點。

一般認(rèn)為，有關(guān)公共服務(wù)的性質(zhì)與政府職能之間關(guān)系的論述在古典主義的國家理論與經(jīng)濟理論中就已經(jīng)非常系統(tǒng)。社會契約論、經(jīng)濟自由論都主張公共服務(wù)的供給完全依附于政府職能的認(rèn)識觀，認(rèn)為公共服務(wù)只能靠政府的力量來實現(xiàn)②（注：霍布斯在《利維坦》中說：“國家的本質(zhì)，用一個定義來說，就是一大群人相互訂立盟約，每一個人都對它的行為授權(quán)，以便使它能按其有利于大家的和平與共同防衛(wèi)的方式運用全體的力量和手段的一個人格?！贝笮l(wèi)?休漠在《人性論》中說：“政府的產(chǎn)生是為了促進(jìn)共同的動機，執(zhí)行兩人以上的共同計劃和項目，這些項目的完成可能對單個人沒有什么好處，但對整個社會而言卻是有好處的。因而，只能通過政府組織的集體行動加以解決?！睂嶋H上，大衛(wèi)?休漠所謂的“兩人以上的共同計劃和項目”，就是我們所說的公共服務(wù)，而這些項目的實施則完全是政府的義務(wù)。以亞當(dāng)?斯密為代表的經(jīng)濟自由主義強調(diào)市場在資源配置中的作用，認(rèn)為一切經(jīng)濟問題的解決都應(yīng)當(dāng)以市場的功能和內(nèi)在機制為出發(fā)點，政府的職責(zé)在于國防、外交、司法與公共工程，公共工程就其性質(zhì)來說，假設(shè)由個人或少數(shù)人來辦理，所得利益決不能償其所付，所以，這種事業(yè)，不能指望個人或少數(shù)人創(chuàng)辦或維持，只能是政府的一項職能，這種職能是針對市場機制在公共服務(wù)供給方面的缺陷而作出的理性應(yīng)對。此外，約翰?穆勒、迪卡爾、沙夫勒等人也分別從政府供給公共服務(wù)的理由、天賦人權(quán)、公共需求與私人需求之間關(guān)系等方面論證公共服務(wù)的性質(zhì)與政府職能之間的關(guān)系。）這種認(rèn)識觀奠定了此后所有相關(guān)研究的基點，此后有關(guān)公共服務(wù)供給問題的立論大多以此為根據(jù)。但由于時代的局限和理論工具的缺乏，這種認(rèn)識觀并沒有對公共服務(wù)的性質(zhì)與供給方式之間的內(nèi)在邏輯進(jìn)行深入分析，而后續(xù)的許多研究卻正是在這方面找到了發(fā)揮空間。

現(xiàn)代微觀經(jīng)濟學(xué)誕生之后，經(jīng)濟學(xué)的分析方法開始應(yīng)用于分析公共服務(wù)的供給問題，公共服務(wù)的供給開始擺脫對政府職能的依附，成為經(jīng)濟學(xué)分析的內(nèi)容之一(現(xiàn)代微觀經(jīng)濟學(xué)把效用價值論與邊際分析等一整套建立在微觀個體理性人選擇基礎(chǔ)上的經(jīng)濟學(xué)分析方法大量應(yīng)用于分析微觀經(jīng)濟問題，并應(yīng)用于財政理論的研究，從而進(jìn)入到公共服務(wù)供給的研究之中。)。早期的微觀經(jīng)濟學(xué)用效用價值論和邊際分析來研究公共服務(wù)的供給，把公共服務(wù)看成是具有價值的稀缺產(chǎn)品，消費的目的是為了滿足私人效用，而供給及其改進(jìn)效率的依據(jù)就是消費的私人效用與成本之比。這種分析方法在公共服務(wù)供給領(lǐng)域的運用，其意義在于將私人經(jīng)濟的交換原則應(yīng)用于分析公共服務(wù)的供給，從而使公共服務(wù)的供給能用市場經(jīng)濟的基本原理加以解釋。但這種研究忽視了公共服務(wù)的特殊性，試圖在公共服務(wù)供給領(lǐng)域完全貫徹私人經(jīng)濟的效率原則，這顯然是不切實際的。

微觀經(jīng)濟學(xué)在經(jīng)過馬歇爾的綜合之后，形成了一套完整的一般分析方法(馬歇爾用邊際效用函數(shù)、無差異曲線、需求曲線、供給曲線等分析工具，分析了自由競爭市場的均衡求解過程，形成了微觀經(jīng)濟體系的一般分析方法，并用此來分析公共產(chǎn)品。)，這種分析方法用需求曲線與效用曲線來分析公共服務(wù)的供給，其結(jié)論是市場無法提供公共服務(wù)，而只能政府供給。這種結(jié)論相比古典主義國家理論下的公共服務(wù)供給，其進(jìn)步在于把政府供給公共服務(wù)的職能具體為公民個人對公共服務(wù)的需求并找到了分析個人需求的工具，實現(xiàn)了公共服務(wù)供給的研究從宏觀推理到微觀分析的轉(zhuǎn)變。以此為基礎(chǔ)，福利經(jīng)濟學(xué)用資源最優(yōu)配置標(biāo)準(zhǔn)、社會福利最大化標(biāo)準(zhǔn)以及外部性理論來判定公共服務(wù)的性質(zhì)，認(rèn)為那些在消費中會產(chǎn)生外部性、會對公共福利產(chǎn)生影響的服務(wù)就具有某種程度的公共性，這種服務(wù)在供給過程會產(chǎn)生一種矛盾，即私人需求與社會供給的矛盾，這種矛盾會導(dǎo)致不符合福利標(biāo)準(zhǔn)的“錯誤均衡”，而解決矛盾的關(guān)鍵就是解決私人需求的顯示問題。為此，福利經(jīng)濟學(xué)提出了許多解決辦法(威克塞爾用“近似一致”的公共部門決策，即政治性的集中決策來解決偏好顯示的真實性問題，林達(dá)爾用局部均衡分析試圖通過各種預(yù)算支出規(guī)模及稅收份額的“報價”“拍賣”過程，促使個人顯示偏好，布坎南則提出用民主社會的投票機制來解決。)，甚至探討用政治決策的辦法來解決。在福利經(jīng)濟學(xué)看來，政府與公共服務(wù)的供給，實際上存在著對應(yīng)關(guān)系，公共服務(wù)只能由政府供給。而沿著這種對應(yīng)關(guān)系去尋找確定需求的辦法，則不可避免地會走到政治決策的思路上來。

從政府依附論到各種經(jīng)濟學(xué)分析工具的運用，公共服務(wù)供給的分析始終圍繞政府職能展開。盡管經(jīng)濟學(xué)和政治學(xué)各流派對政府職能的認(rèn)識也有分歧，但供給方式的選擇始終局限于政府，對政府之外的工具沒有考慮，所提出的種種需求顯示方法也僅從政府自身去做種種努力，沒有考慮不同的社會力量在需求偏好顯示中的作用，更沒有考慮在不同規(guī)模和類型的社會群體中，私人需求偏好顯示的激勵與約束是不同的，因而沒有更深層次的研究。而在這方面實現(xiàn)突破性進(jìn)展則歸功于二十世紀(jì)七十年代后期興起的新公共管理運動。新公共管理運動以現(xiàn)代微觀經(jīng)濟學(xué)對公共服務(wù)的性質(zhì)的判斷為基礎(chǔ)，根據(jù)公共服務(wù)的非競爭與非排它特性把公共服務(wù)的類型進(jìn)行了細(xì)分，并把市場機制引入到部分公共服務(wù)的供給當(dāng)中，公共服務(wù)的供給初步形成了政府、市場、俱樂部和地方四種基本的供給方式(這基于以下研究：如布坎南的“非排它性與非對稱性”俱樂部產(chǎn)品研究，蒂博特的地方公共服務(wù)研究等)。

二、公共服務(wù)供給的市場化、社會化與多元供給主體之間關(guān)系

新公共管理運動之后，公共服務(wù)供給方式的研究肯定了市場與社會力量在顯示個人需求方面的有效性，并以此為基礎(chǔ)，開發(fā)了許多可操作性的市場化與社會化的供給方式，這些方式在實踐上表現(xiàn)出了很強的有效性，并在世界范圍內(nèi)產(chǎn)生了示范效應(yīng)，成為當(dāng)前公共服務(wù)供給方式研究的主要內(nèi)容。近年來，隨著社會力量的增強以及受系統(tǒng)論與協(xié)同論思想的影響，理論與實踐又開始了對供給主體之間多元協(xié)同與合作網(wǎng)絡(luò)的研究。(參見郭洪《公共服務(wù)供給主體多元化的現(xiàn)論前景與現(xiàn)實路徑》，《美中公共管理》2004年第11期；田永貴《公共服務(wù)供給的組織間合作網(wǎng)絡(luò)》，《東南學(xué)術(shù)》2008年第1期。)（一）公共服務(wù)的市場化與社會化

一般認(rèn)為，公共服務(wù)的市場化與社會化基本內(nèi)涵相同，都是更多依靠社會力量更少依靠政府來解決公共服務(wù)的供給問題^［1］。所以，在一般性的討論中，社會化通常包含市場化，但也有學(xué)者為強調(diào)市場以外社會力量的作用，將政府以外的部分劃分為市場和社會兩個層面加以討論^［2］。

性質(zhì)決定論、供給與生產(chǎn)分開以及比較優(yōu)勢是公共服務(wù)市場化論的基本觀點。市場化論認(rèn)為，公共服務(wù)的性質(zhì)決定了市場供給存在天然缺陷，但政府供給也很難滿足“薩謬爾森條件”，兩難的出路在于在兩種道路之間取長補短。所以，公共服務(wù)市場化實際上是對政府與市場之間比較優(yōu)勢的選擇^［3］。針對政府與市場各自的比較優(yōu)勢，市場化論認(rèn)為，首先要分開政府與市場的責(zé)任，政府是供給者，但不一定是生產(chǎn)者，可以在發(fā)揮“掌舵”的前提下，利用市場機制組織生產(chǎn)；其次要分清適合市場化的范圍；第三要選擇具體的市場化方式(常見方式有協(xié)議、合同承包、特許經(jīng)營、補助和憑單等，從更具體的方式上看，目前國內(nèi)討論較多的有BOT(built-operate-transfer)模式和PFI(private finance investment)模式。)。

公共服務(wù)市場化論開創(chuàng)了公共服務(wù)供給的新模式，但僅依靠市場化顯然不能解決所有問題，而且市場化本身也存在問題。市場的逐利動機無法解決供給的公平問題，誘致了官員的尋租行為，也無從滿足公眾對公共服務(wù)的多樣化需求。因此，對市場化論的超越已經(jīng)開始。

公共服務(wù)社會化是依靠除政府與市場之外的力量，如非營利組織、社會群體和個人提供公共服務(wù)，沒有政府的強制和盈利壓力，僅是出于責(zé)任感、公德和維護公共利益的目的。社會化與市場化的區(qū)別在于，市場化論試圖為供給者、生產(chǎn)者和消費者提供各種選擇機會，以競爭來提高效率，而社會化則強調(diào)利用各種手段創(chuàng)造各種條件促進(jìn)供給者、生產(chǎn)者和消費者之間的合作，試圖通過協(xié)商合作減少成本，提高公共服務(wù)供給的效率和滿意度。

社會化供給論早期對慈善行為和非營利組織供給公共服務(wù)的研究比較多，其主要方式有無償捐助、志愿服務(wù)和不以盈利為目的的收費服務(wù)等^［4］，但這些方式一直為生存壓力、權(quán)力制衡、市場沖擊所困擾。當(dāng)前最前沿的社會化供給方式是以有清晰產(chǎn)權(quán)邊界的社區(qū)為主體的自主型供給方式，這種方式的研究以美國制度學(xué)派的埃利諾?奧斯特羅姆為代表，強調(diào)社區(qū)對自身公共服務(wù)的自主治理和自我服務(wù)的制度安排。這種方式以穩(wěn)定成熟的社會分層和發(fā)達(dá)的公民社會為基礎(chǔ)，是一種更追求本地適應(yīng)性的供給方式。

總體來看，市場化論和社會化論的供給思路是提倡社會分權(quán)與資源整合，社會分權(quán)倡導(dǎo)供給主體的多元化，試圖建立一個交疊的管理體制為公眾的選擇提供更多的機會，資源整合則代表了研究者試圖挖掘并有效利用各種社會資源的良好期望。

（二）公共服務(wù)供給主體的多元化與多元供給主體之間關(guān)系

公共服務(wù)供給的市場化與社會化實際上都隱含著供給主體的多元化，幾乎沒有觀點認(rèn)為單一供給主體能解決所有問題。對于供給主體多元化的研究，當(dāng)前的重點在于多元供給主體之間分工與合作關(guān)系。

對多元供給主體之間分工的研究，一種觀點以對政府責(zé)任邊界的界定為前提，將那些用以糾正市場失靈、維護社會公平為目標(biāo)的公共服務(wù)明確界定為政府責(zé)任，認(rèn)為這是一種主體責(zé)任，在公共服務(wù)的供給中具有不可替代性。但政府可以在組織、監(jiān)管、協(xié)調(diào)的前提下吸引、利用其他供給主體共同參與公共服務(wù)的供給，比如可以利用命令、企業(yè)化、社會化、市場化等方式，以政府為主以其他供給主體為輔來共同供給公共服務(wù)^［5］。另一種觀點以對供給主體性質(zhì)與公共服務(wù)性質(zhì)的分析為基礎(chǔ)，試圖在不同供給主體與不同性質(zhì)的公共服務(wù)之間建立一種對應(yīng)關(guān)系，以保證特定性質(zhì)的公共服務(wù)與特定供給機制相匹配，從而實現(xiàn)公共服務(wù)供給效率達(dá)到最優(yōu)。在這種觀點指導(dǎo)下，政府可以提供普遍義務(wù)性服務(wù)，市場可以提供差異性服務(wù)，而社會力量則可以提供公益性與志愿性服務(wù)^［6］。

對多元供給主體之間合作關(guān)系的認(rèn)識，以合作網(wǎng)絡(luò)最有影響。網(wǎng)絡(luò)一向被視為高效的組織運行形式。行政學(xué)上的網(wǎng)絡(luò)理論主要用于描述政府部門、營利部門、非營利部門以及公民個人之間正式與非正式關(guān)系，代表了上世紀(jì)末以來行政學(xué)最新研究成果。網(wǎng)絡(luò)理論在公共服務(wù)供給問題上的應(yīng)用主要試圖通過對供給主體之間合作秩序與合作效率的研究，探索公共服務(wù)供給的合作治理之道。目前，對公共服務(wù)供給主體之間合作網(wǎng)絡(luò)的研究集中在以下兩方面：一是對合作網(wǎng)絡(luò)重要性的認(rèn)識，認(rèn)為供給主體之間的合作網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)成為公共服務(wù)傳遞的普遍機制，公共行政學(xué)研究必須將其作為基本的考察領(lǐng)域放在前沿(參見Keithg proovan,H brioon milnardDo network really work?A franework for evaluation pubuc-sector organizational networks,Public administration review.2006,61;Robert ageanoff,Micheal mcguineBig questions in public network management research，Journal of public adminis tration restarch and theory.2002,12.)。二是對公共服務(wù)供給網(wǎng)絡(luò)化特征的分析以及對供給網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建與治理的探討，基本認(rèn)同供給網(wǎng)絡(luò)是主體之間基于合作、交易與互惠的目的而建立起來的長期的合作關(guān)系，這種關(guān)系在各主體之間的互動中不斷演變。主體之間關(guān)系之所以會走向網(wǎng)絡(luò)化是因為公共服務(wù)本身就具有連續(xù)性、動態(tài)性、多元化等網(wǎng)絡(luò)化特征。至于合作網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建，有人認(rèn)為，政府在公共服務(wù)中壟斷了權(quán)威與資源配置權(quán)，可以利用自上而下的命令與自下而上的互動形成網(wǎng)絡(luò)。這種網(wǎng)絡(luò)的治理，一是靠權(quán)威，二是靠協(xié)商合作實現(xiàn)共同治理^［7］。

從本質(zhì)上講，對公共服務(wù)供給主體之間分工與合作關(guān)系的研究并不是在探索一種新的供給模式，而是在尋找多元供給主體之間新型的互動秩序。公共服務(wù)供給方式的研究對這種互動秩序的關(guān)注表明：其一，各供給主體之間的權(quán)力分享和依賴關(guān)系的變化反映了主體之間權(quán)力的分立與界限的改變，權(quán)力的分立重新調(diào)整了主體的權(quán)屬關(guān)系，使傳統(tǒng)意義上的公共服務(wù)供給主體之間的界限發(fā)生了變化。其二，各主體之間的互動反映了協(xié)商、溝通與建立伙伴關(guān)系的重要。網(wǎng)絡(luò)的形成與維持依賴于資源的共有、共享與共治，在此基礎(chǔ)上的主體的頻繁互動將使合作關(guān)系更為緊密。其三，分工與合作使社會與組織逐漸走上自我治理的道路，政府雖然對它們?nèi)杂锌刂屏Γ灾我呀?jīng)成為一種趨勢，尤其是在一個小群體范圍內(nèi)，這種趨勢更為明顯。

三、公共服務(wù)的多中心供給

毫無疑問，以多元分權(quán)、合作網(wǎng)絡(luò)為方向的公共服務(wù)供給方式的變化是社會變革的產(chǎn)物，是產(chǎn)權(quán)制度完善與公民民主意識、權(quán)益意識增強的結(jié)果。社會在這些方面越發(fā)展進(jìn)步，多元化程度就越高，政府對社會主導(dǎo)的色彩就越淡化，社會的自主性就越強，而發(fā)展的最終結(jié)果將可能是以各種供給主體為權(quán)力中心的多中心供給體制的形成，因而公共服務(wù)的多中心供給也是當(dāng)前公共服務(wù)供給方式研究的一個熱點。

多中心供給被認(rèn)為是這樣一種供給體制：各種供給主體之間相互獨立，可以自主決定提供何種以及如何提供公共服務(wù)，但彼此能夠相互調(diào)適，可以在某種特定的規(guī)則體制中歸置相互關(guān)系，從而保證多個供給中心之間不會發(fā)生沖突。因而，從根本上說，多中心供給與傳統(tǒng)的多元化供給的內(nèi)涵還是有差別的，供給的多元化并不一定要求或能夠?qū)崿F(xiàn)供給的多中心，而多中心供給體制內(nèi)卻包含有多元化供給的因素，換句話說，公共服務(wù)供給的多中心體制實際上并不是供給體制發(fā)展的必經(jīng)階段，即使公共服務(wù)的供給體制能夠在各種因素的作用下，由多元化向著多中心的方向發(fā)展，但這種發(fā)展也是一個自發(fā)的、漫長的過程。這種自發(fā)與漫長意味著多中心供給體制內(nèi)的組織模式在各主體有動機創(chuàng)造或者建立適當(dāng)?shù)挠行蜿P(guān)系的意義上將不斷產(chǎn)生和組織起來。當(dāng)然，這個過程還需要許多其他嚴(yán)格的先決條件，“在公共服務(wù)的供給中，這種先決條件表現(xiàn)在資源供給制度、憲政、政治聯(lián)盟等基本的社會制度安排上。市場安排、法律社群、憲政、政治聯(lián)盟等組織中的多中心，每一個都是公共服務(wù)經(jīng)濟中存在多中心的必要前提條件?！?sup>［8］（P90）

多中心供給在美國當(dāng)前的公共服務(wù)的供給實踐中有著非常顯赫的地位，它成功的原因有很多解釋，有人認(rèn)為，“它歸功于美國以限權(quán)憲法為代表的政治理論，多中心的概念源于對美國政治體制的深入理解，在美國憲法原始設(shè)計背后，尤其是《聯(lián)邦黨人文集》對該憲法的辯護中存在著一種政治理論。多中心體制與這種政治理論密切相關(guān)?！?sup>［8］（P11）托克維爾在19世紀(jì)早期旅行美國時看到了資源社團所實施的大量自主治理的例子，并用這些例子具體說明了限權(quán)憲法在美國自主治理形成中的作用。文森特?奧斯特羅姆也認(rèn)為多中心供給起源于“心靈的習(xí)性”所培育出來的美國式的民主。此外，也有人認(rèn)為結(jié)社的習(xí)性與藝術(shù)在多中心供給的形成中也非常關(guān)鍵。

多中心供給源于西方公共行政的理論與實踐，近幾年才逐漸東漸并被作為一個新的維度應(yīng)用于公共服務(wù)供給的研究，這種思想被引入中國以后，被一些人奉為“真經(jīng)”并認(rèn)為可以作為公共服務(wù)供給改革的目標(biāo)，但正如前文所述，多中心供給體制的形成有著嚴(yán)格的先決條件，是在非常特殊的政治經(jīng)濟條件下才會出現(xiàn)的事情，而且它形成的關(guān)鍵在于自發(fā)性，并不是人為制度設(shè)計或強制性制度變遷的結(jié)果。因而，把多中心供給體制作為未來中國公共服務(wù)供給體制發(fā)展的最終目標(biāo)，并要求政府為此目標(biāo)而在制度上作出根本性的變革，顯然是不切實際的。

四、公共服務(wù)供給方式與服務(wù)型政府建設(shè)

公共服務(wù)供給方式的研究與政府改造密切相關(guān)，尤其是在中國，經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)型使政府職能不得不隨之進(jìn)行深刻轉(zhuǎn)變，所以，當(dāng)前中國公共服務(wù)供給方式的研究有相當(dāng)部分是圍繞服務(wù)型政府的建設(shè)而展開。一般認(rèn)為，建設(shè)服務(wù)型政府的主要目的就是使政府能夠以公民和社會本位為理念，通過有效的制度安排，引進(jìn)各種市場與社會力量，向社會提供公正、透明、高效的公共服務(wù)(參見劉熙瑞《服務(wù)型政府三種觀點的澄清》，《人民論壇》2006年第5期；張康之《把握服務(wù)型政府研究的理論方向》，《人民論壇》2006年第3期；余暉《建立服務(wù)型政府的必要條件》，《發(fā)展論壇》2005年第1期。)。所以，服務(wù)型政府建設(shè)必須與公共服務(wù)供給方式的改善相結(jié)合，而這種結(jié)合，又必然涉及政府公共服務(wù)供給理念、公共服務(wù)供給方式的制度設(shè)計、公共服務(wù)供給方式的績效評價等具體內(nèi)容。

效率與公平一直是政府供給公共服務(wù)的一對基本理念，在二者之間有所偏重或?qū)崿F(xiàn)二者的兼顧將體現(xiàn)政府公共服務(wù)供給的理念傾向。在不同國家、不同時期，政府公共服務(wù)供給理念是在不斷發(fā)生變化的，從這種理念變化的歷史過程來看，政府似乎一直認(rèn)為效率與公平無法實現(xiàn)平等均衡，只能在某一特定歷史時期以其中之一為主而盡量兼顧其他。在這種認(rèn)識的指導(dǎo)下，政府大包大攬的公共服務(wù)供給試圖解決的是公共服務(wù)的公平性問題，靠犧牲效率來換取覆蓋廣但水平低的公共服務(wù)。當(dāng)市場化的供給方式被引入到公共服務(wù)的供給的時候，其所試圖解決的主要是效率問題，但市場化的供給方式如果沒有政府的嚴(yán)格監(jiān)管和政府適當(dāng)?shù)呢斦a貼，可能會使部分公眾隔絕于公共服務(wù)之外，出現(xiàn)公共服務(wù)的不公平問題。如何實現(xiàn)效率與公平的兼顧，當(dāng)前主流認(rèn)識主張要靠多元化供給體系的形成。這種認(rèn)識以各國公共服務(wù)供給的歷史為經(jīng)驗，以民主公民權(quán)、公民社會理論為指導(dǎo)，認(rèn)為政府供給與市場化供給分別在實現(xiàn)公共服務(wù)供給的公平與效率上是有效的，可以把兩種方式結(jié)合起來，同時還要挖掘社會力量，吸引社會力量的參與，因為社會自身可以確定自己對公共服務(wù)的需求量以及需求的實現(xiàn)方式。所以，當(dāng)前理論熱點之一的公共服務(wù)的均等化，雖然反映的是政府公共服務(wù)供給理念的調(diào)整，但從公共服務(wù)供給方式的選擇來看，這種調(diào)整已經(jīng)不是政府在公平與效率之間作出簡單選擇，而是政府從社會本位出發(fā)，組織社會力量與市場力量共同參與公共服務(wù)的供給，依靠各種力量的相互補充來實現(xiàn)公共服務(wù)供給效率與公平的兼顧。

公共服務(wù)供給方式的制度設(shè)計是一個涉及服務(wù)型政府理念、流程與結(jié)構(gòu)三維變革的整體改造。服務(wù)型政府供給公共服務(wù)的理念表述有很多，“以民為本”、“有限政府”、“企業(yè)化政府”、“公私合作”、“績效政府”、“公正平等”、“責(zé)任信用”等，引證了公眾對服務(wù)型政府供給公共服務(wù)的良好期待，但理念僅是抽象的目標(biāo)導(dǎo)向，關(guān)鍵是設(shè)計實現(xiàn)理念的制度規(guī)范以及具體的衡量標(biāo)準(zhǔn)。有關(guān)制度設(shè)計的政策建議也是浩繁復(fù)雜，從市場機制、法律體系、績效考評制度、服務(wù)監(jiān)督制度到電子化服務(wù)等不一而足。但明顯的缺陷在于導(dǎo)向過于宏觀，缺少對具體供給實踐的經(jīng)驗總結(jié)，熱衷于羅列各種零星片段式的改革建議，也沒有充分合理的論證，往往僅僅是依據(jù)結(jié)構(gòu)功能的思考，想當(dāng)然地認(rèn)為可以用于指導(dǎo)實踐，所以眾多建議往往是什么都想解決，但實際上什么都沒有解決。

在理念與制度設(shè)計之外，還有一些實踐性的問題在討論，包括如何評價各種供給方式的供給質(zhì)量與效率，如何在城鄉(xiāng)之間有差別地選擇公共服務(wù)的供給方式，如何根據(jù)區(qū)域情況構(gòu)建多元化的供給體系等(參見李和中《公共服務(wù)視角下的服務(wù)型政府建設(shè)》，《鄭州大學(xué)學(xué)報》2007年第7期；王麗婭《關(guān)于公共服務(wù)供給與政府轉(zhuǎn)型的若干概念性思考》，《遼寧大學(xué)學(xué)報》2006年第6期；張文禮《論服務(wù)型政府公共服務(wù)的有效供給》，《蘭州大學(xué)學(xué)報》2007年第5期。)，而這些公共服務(wù)供給體制建設(shè)的細(xì)節(jié)具有很強的實踐性，有價值的研究成果往往需要把公共服務(wù)供給方式與公共服務(wù)的性質(zhì)、與區(qū)域政治經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r綜合起來研究才能夠得到。

服務(wù)型政府建設(shè)對于中國，其實并不僅僅是一個口號，它是政府未來的工作重心，為政府變革設(shè)置了一個關(guān)鍵性的標(biāo)桿，政府完全可以借此改進(jìn)公共服務(wù)的供給方式，實現(xiàn)“花的更少，做的更好”的目標(biāo)。

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