周建國

建立農(nóng)村社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、維護(hù)社會(huì)和諧和國家長(zhǎng)治久安的重要舉措。近年來，我市以加快建設(shè)美好新泰興為目標(biāo)，于2007年4月出臺(tái)了《泰興市農(nóng)村社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)施細(xì)則》，前年起在全市進(jìn)行了新農(nóng)保試點(diǎn)，取得了可喜的成績(jī)?，F(xiàn)根據(jù)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障發(fā)展趨勢(shì)及新農(nóng)村建設(shè)要求，結(jié)合我市試點(diǎn)情況，對(duì)我市養(yǎng)老保障現(xiàn)狀及前景試作探討。

一、新型農(nóng)保制度體現(xiàn)了以民為本，體現(xiàn)了科學(xué)發(fā)展觀

我市推行新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)是一項(xiàng)親民、愛民政策，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民群眾“老有所養(yǎng)”的重要保障。具體體現(xiàn)在：

首先，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)列入了全市新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃。

為推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化化社會(huì)保障建設(shè), 泰興市政府早在2006年將擴(kuò)大農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面列入新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃：南殷、商井等34個(gè)新農(nóng)村建設(shè)試點(diǎn)村，5年內(nèi)應(yīng)參保率達(dá)70%以上；其余非試點(diǎn)村在5年內(nèi)應(yīng)參保率達(dá)30%以上。

其次，新型農(nóng)保與老農(nóng)保相比，優(yōu)勢(shì)明顯。新型農(nóng)保制度的設(shè)計(jì)體現(xiàn)了“?；?、廣覆蓋、能轉(zhuǎn)移”的原則，優(yōu)勢(shì)體現(xiàn)在：

1.對(duì)繳費(fèi)額有明確要求。繳費(fèi)以最低生活保障線為基數(shù)，年繳費(fèi)比例為60%至300%，避免了老農(nóng)保制度中出現(xiàn)的繳費(fèi)額較低、領(lǐng)取養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)過低的窘境。

2.突破參保年齡的限制。新農(nóng)保規(guī)定，我市16周歲以上農(nóng)村居民均可參保，其中包括已超過法定退休年齡的，他們也可以一次性補(bǔ)繳，同樣享受財(cái)政補(bǔ)貼。

3.實(shí)行社會(huì)化繳費(fèi)、發(fā)放。改變過去老農(nóng)保由市經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）勞動(dòng)保障服務(wù)所包辦一切業(yè)務(wù)的做法，新農(nóng)保繳費(fèi)、發(fā)放養(yǎng)老金是參保人直接到各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村信用社網(wǎng)點(diǎn)繳納保費(fèi)或領(lǐng)取養(yǎng)老金，大大方便了參保人，提高了基金運(yùn)轉(zhuǎn)的透明、高效。

4.實(shí)行個(gè)人賬戶全積累模式。個(gè)人繳納的費(fèi)用、村補(bǔ)貼、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財(cái)政補(bǔ)貼、市財(cái)政補(bǔ)貼全部進(jìn)入個(gè)人賬戶，待遇水平與個(gè)人賬戶掛鉤。

5.實(shí)行高齡補(bǔ)貼制度。年滿70周歲的農(nóng)村居民，只要其直系親屬成員參加了政府主辦的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，就可領(lǐng)取政府發(fā)放的高齡養(yǎng)老補(bǔ)貼。

6.財(cái)政支持和兜底制度。老農(nóng)保雖然也是個(gè)人賬戶模式，但國家僅是給予政策上的支持；新型農(nóng)保的最大特點(diǎn)是政府對(duì)農(nóng)民參保予以補(bǔ)貼，財(cái)政給予每個(gè)參保人補(bǔ)助當(dāng)年基數(shù)的10%，養(yǎng)老基金出現(xiàn)不足時(shí)，全額由財(cái)政兜底。

7.可轉(zhuǎn)移制度。參加新農(nóng)保以后，若因工作變動(dòng)或其它原因參加企業(yè)職工或機(jī)關(guān)事業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)，可將新農(nóng)保繳費(fèi)本息轉(zhuǎn)出或退保。

二、參保狀況分析

1.參?，F(xiàn)狀

2008年，我們組織了對(duì)全市農(nóng)村居民基本情況綜合調(diào)查。到目前為止，我市農(nóng)村適齡參保人數(shù)約45萬人，已完成新農(nóng)保基礎(chǔ)信息登記有8.3萬多人，已實(shí)際繳納保費(fèi)約4.9萬人。全市新農(nóng)保基金征繳12000多萬元，領(lǐng)取新農(nóng)保養(yǎng)老金5900多人，116人領(lǐng)取了高齡補(bǔ)貼。

從年齡結(jié)構(gòu)統(tǒng)計(jì)已繳納保費(fèi)的人員：40歲以下占 19.6%；40至50歲占24.4%；50至法定領(lǐng)取年齡（女55、男60周歲）的占 37.1%；法定領(lǐng)取年齡以上的占18.9%。

2.參保意愿分析

新型農(nóng)保的參保主要對(duì)象是純農(nóng)民，按現(xiàn)行新型農(nóng)保制度安排,自愿參加仍然是主基調(diào)，因而農(nóng)民的參與意愿不僅是衡量該項(xiàng)制度的政策效果標(biāo)準(zhǔn),也是觀察農(nóng)民養(yǎng)老觀念及承擔(dān)繳費(fèi)能力的一個(gè)重要指標(biāo)。

新型農(nóng)村社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)是一項(xiàng)新生事物，在一年多時(shí)間里，我市進(jìn)行了全方位、多形式的政策宣傳，營造了濃烈的氛圍。一方面，與老農(nóng)保相比農(nóng)民的參保積極性大為提高，無論是參保人數(shù)還是繳費(fèi)總額，同比年增長(zhǎng)3倍以上，這說明新型農(nóng)保的正面效應(yīng)逐步顯現(xiàn)；另一方面，實(shí)際繳費(fèi)人數(shù)占應(yīng)參保人數(shù)的比例仍不到20%，且已繳費(fèi)人員中，足額繳費(fèi)的大多是年齡在50至65歲之間居多。

在已繳費(fèi)人員中，中老年人參保率明顯高于年輕人，是由于中老年人的養(yǎng)老觀念正悄然轉(zhuǎn)變，并不愿把自己老年風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避完全指望在傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老、土地養(yǎng)老，逐步增強(qiáng)了自我保障、融入社會(huì)保險(xiǎn)意識(shí)，也由于年輕人讓家庭的長(zhǎng)輩優(yōu)先、且今后自身有獲得就業(yè)、以致參保企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的機(jī)會(huì)；從性別比統(tǒng)計(jì)，女性與男性人數(shù)之比是54: 46，但女性的人均繳費(fèi)額低于男性23%，這說明女性的參保積極性略高于男性，但女性的經(jīng)濟(jì)支配能力稍遜；從繳費(fèi)人員的地區(qū)分布來看，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的東部鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）參保率明顯高于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相對(duì)較好的西部鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），這可解釋為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱的人群對(duì)養(yǎng)老保障的愿望更為迫切，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相對(duì)較好的人群對(duì)現(xiàn)行制度的滿意度不高；另外選擇繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的高低與受教育程度、所在集體經(jīng)濟(jì)組織的補(bǔ)貼比例、家庭人均收入及人均土地呈弱正相關(guān)，與所在家庭的成員數(shù)呈弱負(fù)相關(guān)。

根據(jù)對(duì)未參?；蛞艳k理登記、未實(shí)際繳費(fèi)人員的調(diào)查，主要有幾方面情況：一是對(duì)新農(nóng)保政策仍存疑慮、持觀望態(tài)度；二是年輕人的參保積極性明顯不高；三是個(gè)別家庭中子女與老人關(guān)系不融合，難以下定參保的決心；四是確有相當(dāng)一部分人員由于經(jīng)濟(jì)實(shí)力不足，暫無能力繳納；五是新農(nóng)保制度本身的原因，如繳費(fèi)的上限導(dǎo)致養(yǎng)老標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)來說是偏低的，束縛了部分人的參保意愿，進(jìn)而尋求其它保險(xiǎn)途徑。

三、不足之處及可持續(xù)性分析

首先，從實(shí)施情況看，我市新農(nóng)保還存在一些不容忽視的問題，主要體現(xiàn)在：

1.保障水平偏低。繳費(fèi)基數(shù)低、繳費(fèi)比例有上限，導(dǎo)致養(yǎng)老金水平整體偏低，已辦理領(lǐng)取養(yǎng)老金人均98元/月，難以達(dá)到保障基本生活的要求。

2.財(cái)政支持力度不足。從政策上講，政府財(cái)政給予補(bǔ)貼、兜底，可現(xiàn)實(shí)是財(cái)政補(bǔ)貼難以及時(shí)到位。如果不及時(shí)解決“空帳運(yùn)行”的問題，就會(huì)降低農(nóng)民對(duì)新農(nóng)保的信任度。

3.尚不能與其它農(nóng)村保障政策配套。農(nóng)村醫(yī)保、低保、獨(dú)生子女戶養(yǎng)老補(bǔ)貼、五保戶互濟(jì)等政策是政出多門，相互間并無關(guān)聯(lián)，降低了各項(xiàng)農(nóng)村保障政策運(yùn)作的綜合效率。

4.對(duì)特殊群體參保的傾斜政策缺位。農(nóng)村低保戶、五保戶、殘疾人、特困人員、軍烈屬等是弱勢(shì)群體，僅靠自身的力量，現(xiàn)有制度難以讓他們有效參與。

其次，我們對(duì)現(xiàn)有政策的可持續(xù)發(fā)展作簡(jiǎn)要分析。

養(yǎng)老基金安全運(yùn)行質(zhì)態(tài)、待遇測(cè)算模式及增長(zhǎng)幅度、養(yǎng)老基金缺口大小等，就是現(xiàn)有政策可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵因素。

由于新農(nóng)保制度實(shí)行的是個(gè)人賬戶全積累模式，完全失去了基金運(yùn)作的互濟(jì)、統(tǒng)籌功能，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看基金的運(yùn)行完全依賴于外力的支持，當(dāng)然最主要還是政府財(cái)政的支持。當(dāng)然在短期而言，隨擴(kuò)保人數(shù)的不斷增加，參保人繳納的保費(fèi)暫可應(yīng)付養(yǎng)老金的支出，但享受后續(xù)人數(shù)增長(zhǎng)的“紅利”不會(huì)維持太久，若到達(dá)基金平衡的臨界點(diǎn)之后再注入補(bǔ)貼，那會(huì)直接影響基金的運(yùn)行質(zhì)量，給未來的財(cái)政帶來額外負(fù)擔(dān)。

養(yǎng)老待遇測(cè)算模式及以后的增長(zhǎng)幅度同樣影響著新農(nóng)保的生命力?，F(xiàn)在城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)已形成了穩(wěn)定的增長(zhǎng)機(jī)制，如果新農(nóng)保也象老農(nóng)保一樣無增長(zhǎng)機(jī)制、或是增長(zhǎng)幅度偏低，那也會(huì)不斷萎縮，農(nóng)民的養(yǎng)老權(quán)益會(huì)受到不公正對(duì)待。

基金的規(guī)范管理、安全增值對(duì)新農(nóng)保的可持續(xù)發(fā)展極為重要?；鹩韶?cái)政直接管理是以政府的信用為保證，如果出現(xiàn)管理不善、甚至挪作它用，導(dǎo)致基金流失，則會(huì)造成嚴(yán)重后果。

四、對(duì)策或建議

經(jīng)過以上對(duì)我市新農(nóng)保實(shí)施情況的調(diào)查分析，我們覺得即使在目前主要由個(gè)人繳費(fèi)的條件下，農(nóng)民對(duì)參加養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、并期望政府不斷加以完善的愿望非常迫切。在此提出粗略的建議：

1.制定農(nóng)村養(yǎng)老保障中長(zhǎng)期規(guī)劃。市政府應(yīng)制定我市農(nóng)村養(yǎng)老保障的中長(zhǎng)期指導(dǎo)意見，明確改革思路?？傮w方向是：堅(jiān)持農(nóng)村保障與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)、與農(nóng)民和政府承受能力相適應(yīng)，做到循序漸進(jìn)、不斷推進(jìn)；養(yǎng)老保障政策盡可能與其他保障措施相配套，兼顧制度的公正與效率，如調(diào)整財(cái)政支農(nóng)資金的支出結(jié)構(gòu)，將部分扶貧和補(bǔ)貼資金直接用于農(nóng)保制度建設(shè)，引導(dǎo)、扶持和激勵(lì)農(nóng)民參保；強(qiáng)化最低待遇、逐步增長(zhǎng)承諾，實(shí)行保底彈性的計(jì)發(fā)辦法，增強(qiáng)制度的吸引力；下一步的目標(biāo)就應(yīng)是逐步向城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障制度過渡，農(nóng)保與城保的最終并軌是一種趨勢(shì)，當(dāng)然這種趨勢(shì)是漸進(jìn)的，不能超前、也不能滯后，現(xiàn)在就要做好“接口預(yù)留”，讓農(nóng)保與城保逐步銜接。

2.制定向特殊群體傾斜政策。據(jù)在全市試點(diǎn)村調(diào)查，認(rèn)可新農(nóng)保制度、表達(dá)愿意參保的比例達(dá)75%以上，這與目前不到20%的實(shí)際繳費(fèi)比例之間有較大差距，據(jù)分析農(nóng)民的繳費(fèi)能力是最主要因素，甚至在一定程度上說它還只是富裕農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)。在繳費(fèi)能力較差的群體之中，特殊群體尤甚，這需要我們研究向特殊群體傾斜的政策，建立助保基金，幫助他們參保。

3.落實(shí)穩(wěn)定的財(cái)政支持機(jī)制。長(zhǎng)期以來，我國分配公平的缺失對(duì)構(gòu)建和諧社會(huì)形成嚴(yán)峻考驗(yàn)，尤其城鄉(xiāng)差別的形成，主要是由于對(duì)全社會(huì)公共資源的不合理分配所造成。我們應(yīng)從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的高度，認(rèn)識(shí)農(nóng)村保障的定位。在實(shí)際運(yùn)作中，僅靠政府領(lǐng)導(dǎo)的口頭承諾、或是撥付少量的財(cái)政補(bǔ)貼，難以讓新農(nóng)?？沙掷m(xù)、健康發(fā)展，關(guān)鍵是要建立常態(tài)化的支持機(jī)制，鼓勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村給予補(bǔ)貼，但不過多依賴基層。