郁文霞

摘 要：預(yù)算績效是指政府在履職過程中而進(jìn)行資源分配與取得社會效益之間的比較關(guān)系，從而體現(xiàn)出政府資源分配的合理性和政府資源運(yùn)用的有效性。隨著公共財政的逐步完善和科學(xué)發(fā)展觀的提出，財政預(yù)算效率與公平由何體現(xiàn)及如何體現(xiàn)來等諸如此類的問題越來越引起社會公眾的關(guān)注。因此，建立公共財政框架下的預(yù)算績效評價體系，對預(yù)算管理實(shí)施科學(xué)的評價和有效的控制。

關(guān)鍵詞：公共財政 預(yù)算 績效 評價

公共財政框架的確立，標(biāo)志著我國的財政管理改革已進(jìn)入以支出管理改革為重點(diǎn)的新階段。當(dāng)前，隨著預(yù)算支出規(guī)模不斷擴(kuò)大，預(yù)算支出效率對社會事業(yè)發(fā)展的影響日趨擴(kuò)大，預(yù)算支出的管理水平直接決定著財政管理的效率以及財政對國民經(jīng)濟(jì)的影響度。在此背景下，建立起“規(guī)范、安全、高效”的預(yù)算管理機(jī)制，加快由“規(guī)模型”、“投入型”財政向“質(zhì)量型”、“效益型”財政的轉(zhuǎn)變，迫切需要構(gòu)建一套科學(xué)的預(yù)算評價體系，將科學(xué)發(fā)展觀的原則要求變成可以量化的目標(biāo)體系，準(zhǔn)確地評估和考核政府部門，提升各級政府部門的績效意識。

預(yù)算績效評價，又被人稱為績效預(yù)算。從政府資源配置、耗用兩個層面來看，一方面，預(yù)算績效評價將市場經(jīng)濟(jì)的基本理念融入公共管理之中，它要求編制預(yù)算時要以部門或項(xiàng)目績效作為依據(jù)，使政府資源滿足各種不同社會階層的需要；另一方面，預(yù)算績效評價從強(qiáng)調(diào)政府提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的角度，在預(yù)算管理中融入了成本核算的理念，強(qiáng)化政府內(nèi)控機(jī)制，使在所支持的社會公共事務(wù)對社會共同需要的滿足既定目標(biāo)的前提下，所耗用的資源、成本最小化。

一、預(yù)算績效評價的起源與發(fā)展

預(yù)算績效評價，是美國在1949年首次提出的一種預(yù)算方法，1951年美國聯(lián)邦預(yù)算局據(jù)此方法編制了聯(lián)邦政府預(yù)算。1982年，英國首相撒切爾夫人主持的政府公布了著名的“財務(wù)管理新方案”，由此開創(chuàng)了績效評估實(shí)踐的新篇章。1993年，美國國會通過的“政府績效和結(jié)果法案”，提高政府的服務(wù)質(zhì)量和理性程度，增強(qiáng)政府內(nèi)部管理效率。經(jīng)過實(shí)踐，美國預(yù)算績效評價取得了相當(dāng)?shù)某尚А?/p>

在當(dāng)今市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家，預(yù)算績效評價是成熟的市場經(jīng)濟(jì)國家預(yù)算管理的重要手段，其主要評價內(nèi)容包括公共部門的績效考核和公共支出的效果評價兩個方面。如英國、德國、澳大利亞、新西蘭等國家都設(shè)立了預(yù)算績效評價與分析機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)制定評價的制度、標(biāo)準(zhǔn)和方法，組織對政府投資進(jìn)行效益預(yù)測和比較，對投資金額、完成時限、質(zhì)量和效果進(jìn)行考核，對未達(dá)要求的部門或項(xiàng)目追究責(zé)任。

二、在公共財政框架下構(gòu)建預(yù)算績效體系的必要性

公共財政是一種不同于“建設(shè)性財政”、“經(jīng)營性財政”的財政運(yùn)行模式，它作為市場經(jīng)濟(jì)條件下政府為解決公共問題、提供公共產(chǎn)品、滿足社會公共需要、服務(wù)社會公眾利益的財政運(yùn)行機(jī)制。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，衡量公共財政框架是否建立起來。既有賴于構(gòu)建一整套民主化、科學(xué)化的政府資金運(yùn)行機(jī)制，又有賴于科學(xué)、規(guī)范的預(yù)算績效評價體系。

（一）構(gòu)建預(yù)算績效評價體系有利于強(qiáng)化預(yù)算支出管理。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)和公共財政框架體系的建立和發(fā)展，財政逐步由政府包辦型財政向市場型財政和效益型財政轉(zhuǎn)變，預(yù)算支出管理也由原來的預(yù)算資金分配，拓展到通過科學(xué)的指標(biāo)和方法，對預(yù)算執(zhí)行效益、效率進(jìn)行追蹤考評。

（二）構(gòu)建預(yù)算績效評價體系有利于提升公共財政改革的實(shí)際效果。在現(xiàn)行政府資金分配模式下，預(yù)算單位和財政更多地關(guān)注錢要投到哪里，怎么投入，預(yù)算一經(jīng)批復(fù)即成定局。對于預(yù)算執(zhí)行過程要完成什么、要達(dá)到什么效果，卻掌握得很少。

（三）構(gòu)建預(yù)算績效評價體系可以滿足對財政資金有效監(jiān)督的需要。通過對政府預(yù)算進(jìn)行績效評價，可以及時有效地削減公共管理過程中“人為”或“人情”因素，提高預(yù)算安排與執(zhí)行的透明度，較好地控制預(yù)算資金的公正性。以便于工作及時發(fā)現(xiàn)問題，采取措施，避免或減少實(shí)際工作中可能出現(xiàn)的偏差，保證政府預(yù)算的圓滿實(shí)現(xiàn)。

（四）構(gòu)建預(yù)算績效評價體系是提高公共決策水平的重要基礎(chǔ)。通過借助評價特定的方法、模型，對政府資金的管理水平、使用效益、投入風(fēng)險等方面的綜合評價，可以客觀地反映預(yù)算管理的有效性、經(jīng)濟(jì)性和效率性，使政府資金管理和使用部門形成自我評價、自我監(jiān)督和外部評價、外部監(jiān)督相結(jié)合的有效機(jī)制，有利于各級政府和職能部門的決策水平。

開展預(yù)算績效評價工作，已成為政府加強(qiáng)宏觀管理，降低政府運(yùn)行成本，提高政府資金運(yùn)行效率，增強(qiáng)政府公共支出效果的關(guān)鍵手段。

三、建立績效評價體系的總體設(shè)想

預(yù)算績效評價體系應(yīng)由預(yù)算、績、效三個要素構(gòu)成?！邦A(yù)算”是指財政為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)提供的政府資金安排額；“績”是指預(yù)算單位或政府項(xiàng)目設(shè)定要達(dá)到的目標(biāo)；“效”是指用通過具體考核指標(biāo)評估完成目標(biāo)的情況和取得的業(yè)績。評價體系框架設(shè)計(jì)思路應(yīng)主要包括績效評價對象、方法、指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)、制度等方面。

（一）對評價對象進(jìn)行分類

根據(jù)開展預(yù)算績效評價工作的主體和客體的不同，可以考慮將預(yù)算績效評價工作分為三個層次，即：綜合預(yù)算績效評價、單位預(yù)算績效評價、預(yù)算項(xiàng)目績效評價。綜合預(yù)算績效評價的主體通常有各級人民代表大會及其常委會、政府審計(jì)等部門，評價對象是預(yù)算支出的整體效益，是一個地區(qū)或單位預(yù)算支出效益的綜合反映。單位預(yù)算績效評價的主體通常是財政部門和財務(wù)主管部門，評價對象是使用財政經(jīng)費(fèi)的一級預(yù)算單位及所屬二級和基層預(yù)算單位的預(yù)算支出效益。項(xiàng)目預(yù)算績效評價的主體通常是政府監(jiān)督機(jī)構(gòu)、財政部門、項(xiàng)目實(shí)施單位及其主管部門，評價對象是預(yù)算支出項(xiàng)目的效益。由于預(yù)算支出項(xiàng)目是部門(單位)預(yù)算支出的重要方面之一，而且項(xiàng)目支出內(nèi)容十分廣泛，因此，對預(yù)算支出項(xiàng)目開展績效評價，對合理安排財政經(jīng)費(fèi)、提高財政資金效益具有十分重要的作用。

（二）確定預(yù)算績效評價方法。預(yù)算績效評價方法的制訂既是預(yù)算績效評價體系建立的主要環(huán)節(jié)，也是預(yù)算績效評價具體工作面臨的重要工作步驟。

鑒于公共支出項(xiàng)目的多樣性和復(fù)雜性，若要科學(xué)衡量和判斷公共支出的績效應(yīng)選擇與之相適配的評價方法?？蛇x擇的評價方法主要有以下幾種：一是成本效益分析法。是根據(jù)政府實(shí)現(xiàn)公共支出目標(biāo)提出的若干實(shí)施方案，比較分析各種方案的預(yù)期成本和預(yù)期效益，選擇出最優(yōu)的公共支出方案的方法。廣泛適用于成本和收益是經(jīng)濟(jì)的、有形的、能夠用貨幣準(zhǔn)確計(jì)量的支出項(xiàng)目評價，如公共工程項(xiàng)目等。二是費(fèi)用職能比較法。這是用來評價公共管理部門和單位的一種方法，即將公共管理部門及單位所擔(dān)負(fù)的社會職能與所花的費(fèi)用進(jìn)行比較分析，從而評估其工作質(zhì)量和效率。在公共管理部門及單位職能定位明確的情況下，行使其自身職能所需要的政府資源應(yīng)有一定的數(shù)量約束。三是公眾評判法。采取社會統(tǒng)計(jì)調(diào)查問卷、測評等方式向公眾進(jìn)行對政府部門所提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的滿意度調(diào)查，以評判政府機(jī)關(guān)工作效率和效果。

（三）建立科學(xué)的預(yù)算績效評價指標(biāo)體系

根據(jù)前述的預(yù)算績效評價層次，在支出分類的基礎(chǔ)上，分門別類地建立相應(yīng)的績效評價指標(biāo)庫，反映評價對象的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、基礎(chǔ)教育、科技、社會治安以及人們健康的心態(tài)、理念等具體內(nèi)容。如經(jīng)濟(jì)績效指標(biāo)可以設(shè)定有：投資回收期（率）、內(nèi)部收益率、對財政經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)率等；教育事業(yè)績效指標(biāo)應(yīng)包括義務(wù)教育率、師生比率、教職工比率等。

（四）構(gòu)建預(yù)算績效的標(biāo)準(zhǔn)值

由于績效指標(biāo)一般是數(shù)量化的，其評估標(biāo)準(zhǔn)通常是一個數(shù)值范圍，如果被評估者的績效恰好在標(biāo)準(zhǔn)范圍之內(nèi)，說明它完成了預(yù)定的職責(zé)；如果被評估者的績效表現(xiàn)超出標(biāo)準(zhǔn)的上限，則說明被評估者做出了超常的努力，績效卓越；如果被評估者的績效表現(xiàn)低于標(biāo)準(zhǔn)的下限，則表明被評估者存在績效不佳的問題，需要進(jìn)一步改進(jìn)。

（五）建立預(yù)算績效評價的有關(guān)工作制度。預(yù)算績效評價是一項(xiàng)涉及范圍廣、內(nèi)容復(fù)雜的系統(tǒng)工程，無論是評價工作的組織實(shí)施，還是評價結(jié)果的具體應(yīng)用都必須遵循一定的制度規(guī)范。

首先，建立預(yù)算績效評價體系的基礎(chǔ)是要研究制定《預(yù)算績效評價辦法》、《預(yù)算績效評價指標(biāo)設(shè)置及標(biāo)準(zhǔn)選擇》《預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用》等一系列統(tǒng)一的制度規(guī)范，對預(yù)算績效評價工作規(guī)則、工作程序、組織方式及結(jié)果應(yīng)用等進(jìn)行明確。其次，做好財政部門、預(yù)算部門(單位)、審計(jì)和財政監(jiān)督機(jī)構(gòu)、社會中介機(jī)構(gòu)在財政支出績效評價工作中職責(zé)和業(yè)務(wù)分工的劃分等制度建設(shè)，從多方面強(qiáng)化和推進(jìn)財政支出績效評價工作。

近年來，中國一些地方的政府部門已經(jīng)開始在公共服務(wù)中這樣做，如青島等城市，把街道清掃服務(wù)通過競爭招標(biāo)的方式，承包給個人負(fù)責(zé)。北京市把公共廁所的清潔服務(wù)承包出租給個人。這些實(shí)踐都為政府提供低成本高質(zhì)量的公共服務(wù)提供了有益的經(jīng)驗(yàn)。

盡管我們離建立真正意義上的預(yù)算績效評價體系還有較長的距離，但隨著預(yù)算績效評價工作的深入，必將為促進(jìn)我國政府進(jìn)一步走向民主化，提高行政效率做出重要的貢獻(xiàn)。從根本上解決政府資源配置不合理、預(yù)算約束性差、資金使用效率低等問題，滿足公共財政和科學(xué)發(fā)展觀的要求，準(zhǔn)確、清晰地對政府資金的效能、效益進(jìn)行分析評價，實(shí)現(xiàn)運(yùn)行成本最小化。

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