張春虎

摘要：本文通過分析英美兩國在公用事業(yè)產(chǎn)業(yè)市場化改革中的經(jīng)驗和具體實踐，指出我國公用事業(yè)市場化改革的方向，提出了我國公用事業(yè)市場化改革的措施和建議。

關(guān)鍵詞：公用事業(yè) 自然壟斷

市場化改革 經(jīng)驗和實踐

第二次世界大戰(zhàn)后，英美等西方發(fā)達(dá)國家的公用事業(yè)普遍實行國有化壟斷經(jīng)營，對這些國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了關(guān)鍵性的作用。但隨著環(huán)境的變化，曾經(jīng)是適宜的經(jīng)濟(jì)組織形式，可能不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。到上世紀(jì)七十年代末期，英法等國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入正常軌道，市場秩序得到重建和完善，國有企業(yè)在公用事業(yè)產(chǎn)業(yè)的壟斷經(jīng)營越來越表現(xiàn)出其弊端。1979年英國撒切爾夫人執(zhí)政以后，推行“小政府、大社會”政策，開始實施壟斷型國有經(jīng)濟(jì)的市場化改革。英國的改革取得了明顯的效果，隨后被其他國家認(rèn)同和效仿，在全世界范圍內(nèi)掀起了一股對公用事業(yè)產(chǎn)業(yè)實施市場化改革的浪潮。到目前為止，公用事業(yè)的市場化供給已經(jīng)成為絕大多數(shù)國家的普遍制度安排，極大地推動了這些國家的公用事業(yè)發(fā)展。

一、英國公用事業(yè)市場化改革的實踐

1.英國公用事業(yè)的民營化改革實踐

從1981年開始，英國先后在電信、公共交通、航空運輸、機(jī)場、燃?xì)?、自來水和電力等公用事業(yè)領(lǐng)域開展了民營化改革，通過改變公用事業(yè)經(jīng)營企業(yè)的產(chǎn)權(quán)制度，建立政企分離的新管理機(jī)制，把原壟斷經(jīng)營的國有企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)楣蓹?quán)多元化的企業(yè)，完善了企業(yè)治理結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)了政企分離。表1是英國在這些領(lǐng)域的民營化改革的具體情況：

2.英國公用事業(yè)產(chǎn)業(yè)的放松管制和引入競爭改革

英國在公用事業(yè)放松管制和引入競爭方面的改革主要是通過區(qū)分自然壟斷和非自然壟斷業(yè)務(wù)，在非自然壟斷業(yè)務(wù)引入競爭，改革涉及到電信、鐵路、公共交通、燃?xì)?、自來水和電力產(chǎn)業(yè)。

以英國電信產(chǎn)業(yè)的改革為例，其重要標(biāo)志是1981年放松進(jìn)入管制，同意由私人控股的莫克瑞通信公司進(jìn)入通信業(yè)，從事國內(nèi)、國際長話及電話線路服務(wù)，允許莫克瑞通信公司建立國內(nèi)第二個固定電信網(wǎng)絡(luò)，與原英國的電信壟斷巨頭BT在國內(nèi)展開競爭，自此英國電信打破了一家公司壟斷經(jīng)營的格局，進(jìn)入雙寡頭壟斷競爭格局。到2001年，英國已有271家企業(yè)取得了從事通信業(yè)務(wù)的經(jīng)營許可證，許多新企業(yè)不僅從事通信設(shè)備生產(chǎn)經(jīng)營活動和移動通信業(yè)務(wù)，并且有限電視公司、鐵路運輸公司等企業(yè)還可以利用自己的網(wǎng)絡(luò)設(shè)施提供有線通信網(wǎng)絡(luò)服務(wù)，使整個英國電信產(chǎn)業(yè)的各個業(yè)務(wù)領(lǐng)域都在不同程度上發(fā)揮了市場競爭機(jī)制的作用。目前，英國的電信業(yè)已經(jīng)成為世界上最開放、競爭程度最高的電信產(chǎn)業(yè)之一。

英國電信產(chǎn)業(yè)的市場化改革得到了良好的效果，促進(jìn)了經(jīng)營企業(yè)效率的提高（見表2），降低了資費標(biāo)準(zhǔn)，使原來的國有英國BT公司資費快速下降。自1984年以來，其電話收費價格已平均下降了一半，改善了社會分配效率。英國的經(jīng)驗得到了歐洲大多數(shù)國家的效仿。1998年1月1日，歐盟宣布從即日起全面開放電信市場。

3.英國公用事業(yè)產(chǎn)業(yè)市場化改革中的管制重建

英國從二十世紀(jì)八十年代開始，先后為電信、煤氣、自來水、電力和鐵路運輸產(chǎn)業(yè)制定了一系列法律(見表3)。這些法律作為公用事業(yè)產(chǎn)業(yè)政府管制體制改革的綱領(lǐng)性文件和實行政府管制的依據(jù)，每一部法律都針對特定產(chǎn)業(yè)的自然壟斷性情況，對政府管制的基本問題作了較為詳細(xì)的規(guī)定。

同時，英國政府十分重視對政府管制的社會監(jiān)督，其主要政策措施包括:一是在自然壟斷性產(chǎn)業(yè)建立專業(yè)消費者組織，如根據(jù)《電力法》，英國在英格蘭、蘇格蘭和威爾士建立了14個電力消費者委員會，它們獨立于電力管制辦公室和電力企業(yè)，只代表消費者利益；二是建立和健全聽證會制度。英國在自然壟斷性產(chǎn)業(yè)制定和調(diào)整有關(guān)消費者、企業(yè)等各利益集團(tuán)的政府管制法規(guī)(特別是周期性地調(diào)整價格管制政策)時，都實行聽證會制度，進(jìn)行社會監(jiān)督。政府把某一政府管制法規(guī)草案公開在因特網(wǎng)、大眾媒體上，以廣泛征求社會各利益集團(tuán)的意見。政府將各利益集團(tuán)的意見加以整理，據(jù)此對政府管制法規(guī)草案進(jìn)行修改，然后將這些信息公布給公眾，再次征求意見，作為制定有關(guān)法規(guī)的依據(jù)。

英國政府在對公用事業(yè)的管制重建過程中，不僅建立了獨立的管制機(jī)構(gòu)和管制規(guī)則，而且在管制方法上也進(jìn)行了創(chuàng)新設(shè)計。運用特許招投標(biāo)、最高限價管制模型和區(qū)域標(biāo)竿競爭等激勵性管制手段，以最大限度地在這些產(chǎn)業(yè)內(nèi)引入競爭。以最高限價管制模型為例，英國的管制機(jī)構(gòu)針對不同產(chǎn)業(yè)的特點，采用了相類似的管制模型，表4是英國在各個產(chǎn)業(yè)運用最高限價模型的基本情況。

二、美國公用事業(yè)市場化改革的實踐

1.美國公用事業(yè)產(chǎn)業(yè)內(nèi)的放松管制和引入競爭改革

美國在公用事業(yè)領(lǐng)域的經(jīng)營企業(yè)大多數(shù)為民營，對公用事業(yè)產(chǎn)業(yè)的干預(yù)以政府管制民營企業(yè)為特征，產(chǎn)權(quán)變革并不是美國公用事業(yè)產(chǎn)業(yè)市場改革的重點，因此，美國公用事業(yè)市場化改革的目的主要是通過放松管制，引入競爭機(jī)制，提高公用事業(yè)產(chǎn)業(yè)的運營效率。在改革的推進(jìn)方式上，美國根據(jù)各產(chǎn)業(yè)的特點采取了不同的放松管制改革，但改革的推進(jìn)主要是以法律為基礎(chǔ)。

上世紀(jì)七十年代，美國首先在鐵路業(yè)和航空業(yè)開始了改革。1980年美國國會通過《斯塔格斯鐵路法》，主要放松了價格管制和市場退出管制，允許鐵路公司根據(jù)市場需求和競爭狀況自由定價，還可以與特定的貨主簽訂運輸合同，通過協(xié)商確定運價。另外，該法允許鐵路公司退出無利可圖的鐵路線路，同時鼓勵地方政府和承運人支持或者購買對他們重要的線路，把不經(jīng)濟(jì)的線路變成有活力的小鐵路?！端顾袼硅F路法》雖沒有完全取消政府對鐵路業(yè)的管制，但已大大減少了政府對鐵路業(yè)的管制，該法被普遍認(rèn)為奠定美國鐵路業(yè)走向自由化的基礎(chǔ)，美國鐵路業(yè)在此法案通過后，也走向了復(fù)興。

美國航空業(yè)的管制改革發(fā)端于1978年《放松航空運輸管制法案》，減少對航空業(yè)的控制，采取航空公司自由進(jìn)入市場和擴(kuò)展業(yè)務(wù)、放開票價、不再限制合并等措施引導(dǎo)企業(yè)依靠市場力量進(jìn)行自由競爭。隨后激烈的競爭導(dǎo)致企業(yè)合并，出現(xiàn)了像American航空公司、United航空公司、Delta航空公司等航空巨頭。

美國于1996年頒布的《電信法》，一方面確立了電信市場開放的原則，使得聯(lián)邦通信委員在發(fā)放電信市場經(jīng)營許可證上變得較為靈活，允許新的企業(yè)提供電訊服務(wù)；另一方面，該法中植入了反壟斷條款，使得任何電信企業(yè)都可以參與電信市場上的競爭?！峨娦欧ā分械姆磯艛鄺l款規(guī)定:所有電信運營商都有義務(wù)直接或間接地同其他電信運營商的設(shè)備和裝置互連。為了保證貝爾公司開放市區(qū)電信網(wǎng)絡(luò)，《電信法》專門規(guī)定，貝爾只有當(dāng)對競爭者有效開放市話市場的前提下，方可通過獨立的子公司經(jīng)營長話業(yè)務(wù)。至此，在美國電信市場上，除了長話市場日益開放，非本地主導(dǎo)運營商也可以通過批發(fā)零售、租用非綁定網(wǎng)絡(luò)要素和自己建設(shè)網(wǎng)絡(luò)等三種方式進(jìn)入本地電話市場，美國電信市場在基本電訊服務(wù)方面己經(jīng)整體上開放，其他電訊增值業(yè)務(wù)，在引入反壟斷條款后基本上也全面開放了。

2.美國公用事業(yè)實施市場化改革的效果評價

以放松管制為特征的公用事業(yè)改革總體上取得了良好的效果，競爭機(jī)制引入后，企業(yè)面臨的外部壓力增強(qiáng)，迫使他們提高經(jīng)濟(jì)效率，降低成本和費用，增強(qiáng)自身產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量，提供多樣化的產(chǎn)品和服務(wù)。

世界銀行1994年的報告對美國在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域放松管制帶來的收益做了估算。（見表5）

三、英美兩國公用事業(yè)市場化改革的借鑒意義

總結(jié)和分析世界各國公用事業(yè)市場改革的經(jīng)驗和教訓(xùn)，對于我國的公用事業(yè)市場化改革具有重大的意義。我國公用事業(yè)領(lǐng)域的市場化改革步伐總體上明顯落后于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家，甚至落后于大多數(shù)發(fā)展中國家。目前，我國公用事業(yè)的市場化改革雖然已經(jīng)起步，如在電信領(lǐng)域?qū)嵤┝苏蠓蛛x和寡頭壟斷的格局，電力產(chǎn)業(yè)實施了廠網(wǎng)分離式的市場結(jié)構(gòu)重組改革，但距離真正有效發(fā)揮市場競爭機(jī)制作用還有較大的差距。

從世界各國公用事業(yè)市場化改革實施的路徑來分析，各國雖然在改革的時間、具體內(nèi)容等方面存在較大的差異，但所有國家市場化改革的實質(zhì)內(nèi)容就是通過改革原有政府壟斷經(jīng)營的管理體制，實行政企分離，使公用事業(yè)產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營企業(yè)成為獨立的市場競爭主體，并開放公用事業(yè)市場，允許國內(nèi)外新企業(yè)進(jìn)入，強(qiáng)化市場競爭力量對經(jīng)濟(jì)效率的刺激作用，使競爭成為可在公用事業(yè)產(chǎn)業(yè)促進(jìn)資源有效配置，提高經(jīng)營效率的普遍法則。英美國家公用事業(yè)市場化改革值得我國借鑒的經(jīng)驗主要有以下幾個方面：

1.通過產(chǎn)權(quán)推動政企分離，推動國有企業(yè)民營化改革，重塑市場經(jīng)濟(jì)微觀主體

市場化改革的首要任務(wù)是使經(jīng)營企業(yè)成為市場競爭主體，打破壟斷，轉(zhuǎn)換政府職能，盡量減少政府對企業(yè)的直接控制和干預(yù)。以英國公用事業(yè)市場化改革為例，無論是早期的1969年將郵政總長負(fù)責(zé)的郵政總局改組為由政府任命的主席領(lǐng)導(dǎo)的法人公司，還是1981年郵電分離和1984年成立電信管制機(jī)構(gòu)，目的都是為了打破郵電業(yè)政企合一的關(guān)系，使企業(yè)成為以追求利潤最大化為目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)主體。

為改變政企合一，國有產(chǎn)權(quán)壟斷公用事業(yè)領(lǐng)域資產(chǎn)的狀況，產(chǎn)權(quán)改革本身就是實現(xiàn)政企分離的主要手段之一。產(chǎn)權(quán)改革也是開放公用事業(yè)市場，實現(xiàn)多種資本進(jìn)入公用事業(yè)領(lǐng)域，緩解政府投資不足的必要條件。沒有產(chǎn)權(quán)的改革，不可能談得上市場化改革。西方各國在政企分離方面，雖然采用了不同的模式，但都離不開產(chǎn)權(quán)關(guān)系的變化，只有通過產(chǎn)權(quán)關(guān)系的調(diào)整才能真正實現(xiàn)政企分離的目標(biāo)。

具體到英國采用的是產(chǎn)權(quán)私有化模式，通過產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)讓，將原有的國有壟斷經(jīng)營企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)楣煞葜破髽I(yè)，政府不再直接干預(yù)企業(yè)的日常生產(chǎn)經(jīng)營活動,企業(yè)根據(jù)政府頒發(fā)的經(jīng)營許可的有關(guān)條款,按照市場經(jīng)濟(jì)原則開展生產(chǎn)經(jīng)營活動,從而實現(xiàn)了企業(yè)經(jīng)營機(jī)制的根本性轉(zhuǎn)換。

2.通過市場結(jié)構(gòu)的重組，建立競爭性市場結(jié)構(gòu)

公用事業(yè)的許多產(chǎn)業(yè)如電力、自來水、燃?xì)狻㈦娦藕图泄岬仍O(shè)施的運營，必須借助于能夠覆蓋其市場范圍的傳輸和分銷網(wǎng)絡(luò)才能將產(chǎn)品和服務(wù)銷售給用戶。傳輸網(wǎng)絡(luò)投資的專用性和沉沒成本以及各技術(shù)環(huán)節(jié)的依賴性促使各國公用事業(yè)的產(chǎn)業(yè)組織都采取垂直一體化經(jīng)營，然而，經(jīng)濟(jì)技術(shù)的發(fā)展與創(chuàng)新已經(jīng)改變了這些產(chǎn)業(yè)的自然壟斷性質(zhì)。傳統(tǒng)理論上認(rèn)為具有自然壟斷特征的公用事業(yè)，可通過分解垂直一體化而形成競爭性結(jié)構(gòu)。如英國、美國和拉美國家在電力產(chǎn)業(yè)的市場化改革過程中，通過對市場結(jié)構(gòu)的縱向一體化分離和橫向分拆，將輸電業(yè)務(wù)從發(fā)電廠分離，在發(fā)電市場實行放開，自由進(jìn)入和競爭，在電力產(chǎn)業(yè)建立起有限競爭的機(jī)制，市場效率大幅度提高。因此，市場結(jié)構(gòu)的重組是建立競爭性市場結(jié)構(gòu)的必要手段。

3.制定相關(guān)法律制度，建立獨立的公用事業(yè)管制機(jī)構(gòu)

公用事業(yè)的某些產(chǎn)業(yè)具有自然壟斷特征，在市場競爭機(jī)制不能充分發(fā)揮作用的業(yè)務(wù)如電力、燃?xì)狻⒆詠硭犬a(chǎn)業(yè)的輸送網(wǎng)絡(luò)，不可能允許多家企業(yè)競爭性經(jīng)營，只能由一家或少數(shù)幾家企業(yè)壟斷經(jīng)營。壟斷經(jīng)營企業(yè)具有市場壟斷勢力，客觀上需要政府采取必要的管制措施，以規(guī)范其市場行為。同時，在現(xiàn)有企業(yè)具有一定市場勢力的情況下，建立競爭機(jī)制也需要政府管制機(jī)構(gòu)規(guī)范原有企業(yè)和新企業(yè)的競爭行為，以維護(hù)公平的競爭秩序，因此，市場化改革過程中的放松管制，開放市場不是不要管制，而是政府管制的重建過程。以英國為例，英國《電信法》是英國電信產(chǎn)業(yè)市場化改革的綱領(lǐng)性文件，是英國電信改革成功的基石，同時獨立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)代表社會公眾利益，才能實施客觀的、公正的監(jiān)管。正是1981年頒布的《電信法》的實施，才廢除了BT在電信業(yè)的法定壟斷地位，為電信業(yè)內(nèi)引入競爭奠定了制度基礎(chǔ)，也正是英國電信管制辦公室卓有成效的工作，保證了市場化過程中競爭的有效引入和秩序規(guī)范?！?/p>