彭艷芬 何崢嶸

摘要：行政給付的順利實(shí)施應(yīng)落實(shí)如下基本制度：行政給付對象的資格審查制度、行政給付標(biāo)準(zhǔn)制度、行政給付程序控制制度、行政給付資金保障制度、行政給付的救濟(jì)制度。

關(guān)鍵詞：行政給付；基本制度

中圖分類號：DF31文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1672-2663(2009)03-0043-04

19世紀(jì)末20世紀(jì)初，隨著市場經(jīng)濟(jì)的失靈、人權(quán)的發(fā)展，西方發(fā)達(dá)國家紛紛轉(zhuǎn)向了福利行政和服務(wù)行政的行政模式，作為最能體現(xiàn)國家服務(wù)職能的行政給付變得越來越重要，形式日益多樣化，將成為最主要行政行為類型。

對于行政給付的概念可以有多種界定。目前我國大陸學(xué)者占主流的觀點(diǎn)認(rèn)為：“行政給付即行政物質(zhì)幫助，是指行政主體在公民失業(yè)、年老、疾病或者喪失勞動能力等情況或其他特殊情況下，依照有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章或政策的規(guī)定，賦予其一定的物質(zhì)權(quán)益或與物質(zhì)有關(guān)的權(quán)益的具體行政行為?！边@是對行政給付的一種狹義的理解，有較為廣義的理解則認(rèn)為：“行政給付是行政主體為保障個人和組織的生存權(quán)和受益權(quán)，維持和促進(jìn)國家與社會的穩(wěn)定和發(fā)展，依照法律規(guī)定和相關(guān)政策向個人和組織，尤其是出現(xiàn)生存困難并符合法定保障條件的個人和組織，提供物質(zhì)、安全、環(huán)境、精神等各方面保障的行政活動及相關(guān)制度。”

筆者認(rèn)為，從現(xiàn)代行政發(fā)展的大趨勢來看，隨著行政給付對象范圍的擴(kuò)大，對行政給付的理解也應(yīng)該有一個更寬泛的視角。因此，本文所討論的行政給付行為，定位于一個較廣的范圍，包括惠及全民的普遍性給付(如公物供給、醫(yī)療保障等)和針對特殊人群的特殊給付(如扶貧、救濟(jì)等)，其主要包括以下三個方面：社會救助、社會福利、社會保險。

我國憲法第45條明確規(guī)定了公民的物質(zhì)幫助權(quán)，但憲法規(guī)定的僅是抽象意義上的權(quán)利，這種權(quán)利的真實(shí)享有還需要依賴具體法律法規(guī)和相關(guān)制度的落實(shí)。從當(dāng)前出現(xiàn)的一些案件實(shí)例來看，如每年過年領(lǐng)導(dǎo)慰問孤寡老人及生活貧困者；個別地方要求領(lǐng)取最低生活保障金的給付相對人義務(wù)勞動；又如甘肅定西市強(qiáng)行發(fā)放1億元貸款，由于程序正義的缺乏，引來怨聲一片。這些實(shí)例雖不是普遍現(xiàn)象，但卻告訴我們：我國現(xiàn)行的行政給付制度理論研究有待加強(qiáng)，法規(guī)制度有待建立和完善。在行政給付實(shí)踐中，還存在給付對象范圍過窄、給付標(biāo)準(zhǔn)不明確、給付資金得不到保障、給付救濟(jì)缺乏等弊端。因此，筆者認(rèn)為，要保證行政給付的順利實(shí)施，實(shí)現(xiàn)行政給付法治化，應(yīng)建立和完善以下五項基本制度：

一、行政給付對象資格審查制度

行政給付對象資格審查是指要明確行政給付對象的范圍、條件，對申請者的財產(chǎn)狀況審查和就業(yè)狀況調(diào)查、評估、審批事項等一系列問題，根據(jù)給付對象采取相應(yīng)的給付形式和內(nèi)容。

行政給付對象的資格審查是實(shí)施行政給付的前提，因此建立一套科學(xué)的行政給付對象的資格審查制度具有非常重要的意義：一是能較好地發(fā)揮行政給付的利益分配功能。從通常情況來看，通過行政給付分配利益的方式有兩種途徑：途徑一是將公共利益和公共財產(chǎn)普遍地分配給不特定的社會個體，如公益設(shè)施的建設(shè)、維護(hù)和提供；途徑二是將公共財產(chǎn)傾斜性地分配給符合某種條件的社會個體，如行政救助等。二是能較好地發(fā)揮政府的責(zé)任和作用。在社會個體能力差異的形成和校正方面，政府發(fā)揮著三個方面的作用，其一，創(chuàng)造能使人們形成和具備某種技能可能的公平正義的氛圍，如舉辦教育等；其二，為所有社會個體得以占有財產(chǎn)和利益提供平等的機(jī)會，如社會公益設(shè)施的平等利用等；其三，為發(fā)生生存困難的社會個體提供特別的救助，如社會保障等。只有通過對給付對象資格的審查，并對其予以區(qū)分，相應(yīng)采取不同的給付形式，才能更好地發(fā)揮政府的以上三方面作用。

但是，從當(dāng)前的實(shí)踐來看，由于傳統(tǒng)行政給付觀念影響等原因，出現(xiàn)了行政給付的形式與對象對應(yīng)紊亂。而人的需求的層次性決定了行政給付具有明顯的層次性，行政給付既要保障生存困難者的基本生存需要，又要立足于提高所有人的生活質(zhì)量，增進(jìn)社會整體福利。為此，行政給付制度既應(yīng)通過行政救助功能解決人們的最低生活需要，又需以行政供給解決人們?nèi)粘Ｉ钚枨?，以行政福利來提高人的生活質(zhì)量和增進(jìn)社會整體福利。行政給付體系中，給付對象、給付方式、給付目的等必須對應(yīng)準(zhǔn)確，不能偏廢。在我國以往行政給付制度實(shí)踐中嚴(yán)重存在對應(yīng)錯位的現(xiàn)象，例如，對孤兒、孤老、殘疾人等進(jìn)行的行政救濟(jì)往往以社會福利的形式出現(xiàn)；失業(yè)救濟(jì)與失業(yè)保險在資金來源和運(yùn)用上未作明確劃分；義務(wù)教育、公共福利設(shè)施等社會福利項目因收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)隱性或顯性提高，使其失去了社會福利的性質(zhì)而趨于商業(yè)化，進(jìn)而降低了社會成員的公共福利水平；各種崗位津貼、交通津貼、出差補(bǔ)貼、勞動補(bǔ)貼等具有保障性質(zhì)的項目，仍被納入社會福利范圍等。

針對以上問題，筆者認(rèn)為建立行政給付對象資格審查制度應(yīng)做好以下幾方面工作；

一是要正確把握行政給付對象的范圍，根據(jù)給付對象的條件采取相應(yīng)的給付形式。行政給付是政府服務(wù)功能的最重要的表現(xiàn)形式，是一種全面的、綜合的保障制度。行政給付的對象不僅包括生存困難者，而且波及全部社會成員，行政給付的功能，不僅表現(xiàn)為救助和幫助，而是一種全面的服務(wù)；不僅是經(jīng)濟(jì)上的扶助，而是一種全方位的服務(wù)職能。因此，正確區(qū)分給付對象，采取相應(yīng)的給付形式，顯得尤為重要。比如，對于生活困難者，我們應(yīng)給予社會救助；對于公共設(shè)施的興建，則應(yīng)通過社會福利。

二是在目前傳統(tǒng)行政給付觀念的消極影響仍未消除、國家財力有限的情況下，應(yīng)著重解決社會熱點(diǎn)問題領(lǐng)域的行政給付問題，如下崗職工、農(nóng)民貧困問題。應(yīng)該說這些問題是當(dāng)前行政給付的重中之重。因此，當(dāng)前重要的工作是要建立一套完整科學(xué)的綜合測評體系來對貧困者的實(shí)際情況進(jìn)行準(zhǔn)確估測，能相對準(zhǔn)確地估測出貧困者的貧困程度，估算出需要給予什么程度的救助可以幫其維持基本生存，尤其是在自然災(zāi)害發(fā)生后，科學(xué)的綜合測評體系尤顯重要。在現(xiàn)代發(fā)達(dá)國家，確定行政給付貧困對象的方法通常為兩種：一種是定量方式，即國家公布一條最低生活標(biāo)準(zhǔn)——貧困線，凡低于此標(biāo)準(zhǔn)的人即為行政給付的對象；另一種是定性方式，即根據(jù)不同種類的貧困群體，分別確定行政給付的對象。同時，為了防止貧困申請給付者存在隱性收人造成不應(yīng)享受而享受行政給付的情況，各國一般要對申請人進(jìn)行財產(chǎn)狀況審查和就業(yè)狀況調(diào)查，來確認(rèn)申請人領(lǐng)取救助金的資格。所謂財產(chǎn)狀況審查是指對申請人及其相關(guān)家庭成員的收入及資產(chǎn)狀況進(jìn)行審查，多數(shù)國家把申請人父母、祖父母和成年子女的財力狀況也考慮在內(nèi)。就業(yè)審查是要求給付對象必須努力尋找就業(yè)機(jī)會，并接受適當(dāng)?shù)墓ぷ靼才?，未通過就業(yè)審查的人，將被降低給付水平或取消領(lǐng)取資格。在確定貧困對象的方法上，筆者認(rèn)為，在我國地區(qū)發(fā)展不平衡尤其是東西部發(fā)展不平衡，經(jīng)濟(jì)水平相差懸殊的情況下，可以采取定量方式與定性方式結(jié)合起來

考慮的方式，同時也應(yīng)對申請者進(jìn)行財產(chǎn)狀況審查和就業(yè)審查。

二、行政給付標(biāo)準(zhǔn)制度

所謂行政給付標(biāo)準(zhǔn)制度就是要根據(jù)不同的給付對象，確定給付內(nèi)容和數(shù)額的制度。建立行政給付標(biāo)準(zhǔn)對落實(shí)行政給付，發(fā)揮行政給付功能具有重要意義。

第一，能使有限的給付資源得到合理利用，發(fā)揮其應(yīng)有的價值，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。過高給付和過低給付都不利于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。過高給付，或者加重了財政負(fù)擔(dān)，如歐洲20世紀(jì)初期至70年代末80年代初的所推行的福利政策，或者無法激發(fā)人民的積極性和創(chuàng)造力，如前蘇聯(lián)東歐國家的福利模式。相反，過低給付因達(dá)不到給付的目的，從而不能較好地發(fā)揮給付的應(yīng)有功能。

第二，有利于公眾對國家行政機(jī)關(guān)及其工作人員實(shí)行監(jiān)督，減少腐敗。

因此，應(yīng)對行政給付標(biāo)準(zhǔn)予以規(guī)范，但是建立一套科學(xué)的給付標(biāo)準(zhǔn)制度應(yīng)注意以下兩點(diǎn)：

一是行政給付的標(biāo)準(zhǔn)并不是一成不變的，它與一國社會、政治、經(jīng)濟(jì)、文化、歷史狀況有關(guān)。也就是說行政給付的標(biāo)準(zhǔn)要隨著一國的政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)形勢、國家財政收入、勞動者收入水平、物價指數(shù)、給付對象、給付內(nèi)容等具體情況的變化而變化。

二是根據(jù)給付本身性質(zhì)和目前我國的現(xiàn)實(shí)情況，在全國范圍內(nèi)確立統(tǒng)一給付標(biāo)準(zhǔn)不具有可行性和操作性，但這并不排除在某一具體的給付方面有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，比如，在確定最低生活保障金上，應(yīng)在全國范圍內(nèi)確定一個最低的行政給付標(biāo)準(zhǔn)，財政狀況較好的地區(qū)可在此基礎(chǔ)上適當(dāng)提高。國家統(tǒng)計、財政、社會保障、民政部門聯(lián)合對全國居民生活消費(fèi)最低標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)查、歸納，參考專家意見，并在征求社會各方面意見的基礎(chǔ)上，制定出全國現(xiàn)金最低給付標(biāo)準(zhǔn)。

三是給付標(biāo)準(zhǔn)的確立，應(yīng)以能滿足公民的生存與發(fā)展的基本需要為尺度。對于作為生命個體的人來說，最重要的權(quán)利莫過于生存權(quán)，只有生存保障了才談得上其他權(quán)利的享有。國家對于公民生存權(quán)的保障是永恒的主題，同時，生存權(quán)的內(nèi)涵隨著時代的發(fā)展不斷豐富，它不僅僅只是滿足生命體的延續(xù)，而且還應(yīng)當(dāng)以健康、充實(shí)的狀態(tài)存在，因而就生存權(quán)而言，休閑娛樂也應(yīng)當(dāng)是其內(nèi)涵之一，所以能滿足公民的生存與發(fā)展的基本需要也是一動態(tài)的尺度。

三、行政給付程序控制制度

行政給付程序控制制度是指通過制定行政給付程序，為行政給付設(shè)置必要的程序要素，科學(xué)界定行政給付有關(guān)方面的權(quán)利義務(wù)，合理界定行政給付過程中必要的階段性行為的制度。在建構(gòu)行政給付程序時，需要指出的是，行政給付作為一具體行政行為，同樣可以適用簡易程序與一般程序之分，即可以適用行政給付簡易程序與行政給付一般程序。但是行政給付又不同于其他具體行政行為，所以在建立和完善行政給付程序控制制度時，尤其要突出強(qiáng)調(diào)以下程序控制制度：

(一)說明理由制度。說明理由制度是指行政主體在作出或擬作出給付行為時，以適當(dāng)方式向相對人說明做出該行為的事實(shí)根據(jù)、法律根據(jù)及其他理由的制度。根據(jù)實(shí)踐，給付說明理由的情形主要有以下幾種：①申請行政給會未獲得批準(zhǔn)時；②在行政給付過程中有悖于常理做法時；③行政給付變動行為時。當(dāng)然，也存在說明理由的例外。比如，在日本，行政行為遵循“以說明理由為原則，以不說明理由為例外”。說明理由制度的法律意義在于：一有利于增強(qiáng)民眾對政府的信任感，并最終促成法律的普遍遵守；二有利于實(shí)現(xiàn)給付相對人或相關(guān)人的知情權(quán)；三有利于制約政府的給付行為，減少其恣意行政的可能。

(二)公開制度。公開制度是指給付主體在實(shí)施給付行為的過程中，除法律規(guī)定的情形外，必須將行政給付的行為、程序、結(jié)果等情況公開。公開的內(nèi)容主要包括：①有關(guān)行政給付的法律、法規(guī)和規(guī)章及有關(guān)文件均應(yīng)當(dāng)依法公布，允訴相對人依法查閱、復(fù)制；②行政給付的程序應(yīng)當(dāng)公開，在行政程序中收集到的資料也應(yīng)該公開，除涉及國家秘密、個人隱私及商業(yè)機(jī)密等除外；③給付的標(biāo)準(zhǔn)、條件、結(jié)果要公開，公眾有權(quán)查閱。公開制度的法律意義是：一是有利于公民事先了解行政給付規(guī)則，及時實(shí)現(xiàn)自己的權(quán)利，保護(hù)自己的權(quán)利不受侵害或者受到侵害時及時尋求救濟(jì)；二是有利于民眾對政府實(shí)行監(jiān)督，減少腐敗。

(三)告知制度。告知制度是指法律、法規(guī)要對行政主體做出行政給付行為時，應(yīng)事先告知該行為的內(nèi)容，包括行為的時間、地點(diǎn)、主要過程，做出該行為的事實(shí)根據(jù)和法律根據(jù)及相對人對該行為依法享有的權(quán)利等。告知的內(nèi)容主要有：一是身份告知，即在執(zhí)法過程中出示合法有效的證件向相對方表明公務(wù)身份；二是行為和依據(jù)告知，包括事實(shí)理由、法律依據(jù)和裁量理由；三是權(quán)利告知，主要告知包括被給付人的陳述權(quán)、申辯權(quán)、回避申請權(quán)、救濟(jì)途徑及期限等內(nèi)容；四是利害關(guān)系人告知等其他應(yīng)該告知的事項。告知制度的法律意義在于：①通過事前告知，不僅滿足了被給付人的知情權(quán)，而且能減少行政行為的阻力，保證給付的順利實(shí)施；②可以保證受助人實(shí)現(xiàn)權(quán)利，同時也防止行政機(jī)關(guān)怠于履行職責(zé)。

(四)時效制度。時效制度是指法律、法規(guī)要對行政主體實(shí)施的行政給付行為設(shè)定明確的時間限制。對于時效制度的設(shè)立，我們應(yīng)區(qū)分平常時期行政給付與緊急狀態(tài)下行政給付的不同情形，對平常時期的行政給付可以分別設(shè)定申請、審查、批準(zhǔn)和給付各個階段的時限，而對于緊急狀態(tài)的行政給付不僅在其程序設(shè)置上應(yīng)有別于平時的行政給付，在時效的設(shè)置上也應(yīng)有所調(diào)整。設(shè)立不同的時效制度的法律意義表現(xiàn)為：一是有利于防止和避免官僚主義，提高行政效率；二是有利于避免因行政行為的拖延而損害相對人的權(quán)益。當(dāng)行政給付表現(xiàn)為緊急救助時時效制度尤顯重要，比如在發(fā)生了自然災(zāi)害等重大事件時，如不及時給付，被給付人的生存可能難以維持。

(五)聽取陳述和申辯制度。聽取陳述和申辯制度是指行政主體實(shí)施行政給付行為時，在告知相對人有關(guān)情況后，行政主體應(yīng)允許相對人發(fā)表意見，并認(rèn)真聽取，加以考慮。如果其意見合理、適當(dāng)，則應(yīng)予以采納；如果不合理、不適當(dāng)，應(yīng)向相對人加以解釋。聽取陳述和申辯制度的法律意義在于有利于保證行政給付決定的正確性，盡可能避免錯誤和不適當(dāng)?shù)男姓o付行為，從而保護(hù)行政相對人的合法權(quán)益。

四、行政給付資金保障制度

充足的資金保障是實(shí)施行政給付的前提，應(yīng)當(dāng)建立一套給付資金的籌集、管理、運(yùn)轉(zhuǎn)、調(diào)配、發(fā)放、監(jiān)督的制度。

首先，要保障行政給付資金的足額籌集，包括對給付資金的籌集渠道、國家財政預(yù)算、國際援助等問題做出明確的規(guī)定，合理確定中央政府與地方政府之間的出資比例，完善中央、省、市三級資金調(diào)劑機(jī)制，調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，建立穩(wěn)定、可靠的行政給付資金的保障機(jī)制。比如，德國行政給付的資金來自國家及地方政府，瑞典行政給付的資金由地方收入稅支付。借鑒西方國家社會保障基金的籌集模式，針對我國社會保險籌資渠道單一、籌資比例不合理，當(dāng)前我們可以采取社會保障社會化的途徑來彌補(bǔ)行政給付能力的不足，社會化是西方國家解決社會保障問題、緩解政府壓力的最重要措施。如德國，社會保障法的基本形式就是社會互助，它包括社會保險、社會補(bǔ)償、社會促進(jìn)和社會救濟(jì)四方面內(nèi)容。因此，我們也可采取多元籌資，同時注重發(fā)揮社會籌資、發(fā)行國債、國有資產(chǎn)變現(xiàn)、資本運(yùn)營等籌資方式，從而緩解政府給付資金短缺壓力。

其次，要建立保障行政給付資金順利運(yùn)行的制度，實(shí)施有效的監(jiān)控。要對行政給付資金的管理機(jī)構(gòu)及其地位、職責(zé)、管理方法、監(jiān)督的主體、監(jiān)督的方式、監(jiān)督的效力等問題做出規(guī)定。

五、行政給付救濟(jì)制度

“沒有救濟(jì)就沒有權(quán)利，沒有救濟(jì)的權(quán)利不是權(quán)利?！绷⒎C(jī)關(guān)在授予權(quán)利的同時，應(yīng)設(shè)置各種救濟(jì)手段，使權(quán)利在受到侵犯時能憑借這些手段消除侵害，獲得賠償或補(bǔ)償。我國憲法第45條的規(guī)定是公民享有行政給付權(quán)的憲法依據(jù)。行政給付體現(xiàn)的是政府與公民之間的一種權(quán)利義務(wù)關(guān)系，保障公民的基本生存權(quán)是國家的義務(wù)，如果公民不服行政機(jī)關(guān)所作的行政給付決定時，行政機(jī)關(guān)應(yīng)該告知其救濟(jì)途徑，并保障其救濟(jì)權(quán)利的充分實(shí)現(xiàn)。我國現(xiàn)有的行政救濟(jì)途徑主要是行政復(fù)議、行政訴訟、行政仲裁和信訪。但行政仲裁主要是行政機(jī)關(guān)解決相對人之間糾紛的方式，一般不適用于解決行政機(jī)關(guān)與相對人之間的行政糾紛。因此，行政復(fù)議、行政訴訟、信訪都可以作為行政給付的救濟(jì)手段。當(dāng)行政給付申請被駁回后，申請人不服的，可要求原受理機(jī)構(gòu)進(jìn)行復(fù)議。同時，從基層到中央，各級政府部門都應(yīng)該建立有關(guān)行政給付的暢通的投訴渠道。

救濟(jì)制度作為確保行政給付順利實(shí)施的最后一道屏障，具有重要的法律意義：一是可以及時發(fā)現(xiàn)行政行為的錯誤并糾正錯誤；二是對違法或不當(dāng)?shù)男姓袨樗斐傻南麡O后果進(jìn)行補(bǔ)救，以保護(hù)相對人的合法權(quán)益。