李 亮

摘要：我國(guó)糧食直補(bǔ)制度實(shí)施以來作用不大，問題不少，亟須進(jìn)行制度重構(gòu)。各種完善該制度的建議雖不無道理，但未解決根本問題。因此，必須對(duì)該制度進(jìn)行轉(zhuǎn)型，從而建立我國(guó)的糧農(nóng)收入直補(bǔ)制度。

關(guān)鍵詞：糧食直補(bǔ)；糧農(nóng)收入直補(bǔ)；轉(zhuǎn)型

中圖分類號(hào)：DF413文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1672-2663(2009)03-0101-05

自2002年開始糧食補(bǔ)貼方式改革試點(diǎn)以來，我國(guó)逐步建立了對(duì)種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼(通稱糧食直補(bǔ))制度。該制度雖有一定積極效應(yīng)，但問題更多。為使我國(guó)有限的支農(nóng)財(cái)政資源得以充分利用，必須重新進(jìn)行制度設(shè)計(jì)。

一、我國(guó)糧食直補(bǔ)制度的效應(yīng)與問題所在

糧食直補(bǔ)制度實(shí)施以來產(chǎn)生了一些積極效應(yīng)，一定程度上對(duì)糧食增產(chǎn)、糧農(nóng)增收和提高農(nóng)民種糧積極性等有所幫助，學(xué)者們對(duì)此已做了充分肯定。有鑒于此，本文只對(duì)正面效應(yīng)簡(jiǎn)單提及，而將更多關(guān)注放在該制度所存在的問題上。

(一)效應(yīng)

1、糧食直補(bǔ)有助于農(nóng)民增收但貢獻(xiàn)甚微

根據(jù)我們對(duì)河南、河北、山東等地的調(diào)查，糧食直補(bǔ)金額平均占純種糧農(nóng)民每年收入的比例在0.4％到1％之間。如果考慮部分農(nóng)民存在兼業(yè)狀況，這一比例則更低。同時(shí)，即使是這一極少的增收效果，也更多地依賴于農(nóng)資綜合直補(bǔ)和最低收購(gòu)價(jià)兩項(xiàng)制度：前者一定程度上抵銷了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格上漲帶來的成本增加，而后者保證了糧食增產(chǎn)后價(jià)格不會(huì)大幅降低造成農(nóng)民收入銳減。由此可見，糧食直補(bǔ)對(duì)農(nóng)民收入增加的作用極小。

2、糧食直補(bǔ)一定程度上提高了農(nóng)民的種糧積極性，進(jìn)而有助于糧食增產(chǎn)，但不足以形成持續(xù)動(dòng)力

農(nóng)民種糧積極性有所提高，糧食也一定程度上得以增產(chǎn)，但這種效應(yīng)亦非糧食直補(bǔ)制度一己之功。因?yàn)?004年以來連續(xù)5年的糧食增產(chǎn)首先是恢復(fù)性增長(zhǎng)；其次是農(nóng)資綜合直補(bǔ)、最低收購(gòu)價(jià)、農(nóng)業(yè)稅免除以及其他國(guó)家財(cái)政支持三農(nóng)等多項(xiàng)政策措施的綜合作用；再次，農(nóng)民種糧積極性提高的原因主要在于糧食直補(bǔ)制度所體現(xiàn)出的國(guó)家對(duì)農(nóng)民和農(nóng)業(yè)的一種極大關(guān)注所產(chǎn)生的精神激勵(lì)，但這種激勵(lì)只可能短期內(nèi)有效。

(二)我國(guó)現(xiàn)行糧食直接補(bǔ)貼制度的問題所在

我國(guó)現(xiàn)行糧食直補(bǔ)制度在運(yùn)行過程中逐漸暴露出了一些問題，其中既有制度目標(biāo)和構(gòu)建工具等宏觀方面的缺陷，也有具體操作上的微觀性問題。

1.宏觀性問題

(1)目標(biāo)難以兼顧

糧食直補(bǔ)制度的目標(biāo)是“提高糧食產(chǎn)量”和“增加糧農(nóng)收入”。但是糧食增產(chǎn)和糧農(nóng)增收本身存在著矛盾和沖突，根本無法兼顧。因?yàn)楫?dāng)糧食大幅增產(chǎn)時(shí)，糧食供求關(guān)系的剛性規(guī)律將導(dǎo)致糧食市場(chǎng)價(jià)格下降，這給農(nóng)民造成的收入減少將會(huì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于政府可能提供的任何糧食直補(bǔ)水平，農(nóng)民種糧的收入損失通過糧食直補(bǔ)制度根本無法彌補(bǔ)，谷賤傷農(nóng)的悲劇將會(huì)重演。此時(shí)，如果一定要增加哪怕只是維持農(nóng)民的收入水平，就必須借助于其他收入支持制度。2004年國(guó)家啟動(dòng)最低價(jià)收購(gòu)制度正說明了這一點(diǎn)。

(2)政策至上、法律弱化

新中國(guó)成立以來，農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村改革過程中一直存在政策至上、法律弱化的問題。即使在依法治國(guó)的理念已經(jīng)提出多年的今天，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域政策主導(dǎo)的頑癥絲毫不見松動(dòng)。糧食直補(bǔ)制度亦莫能例外。

目前我國(guó)糧食直補(bǔ)制度主要根據(jù)2004年以來的五個(gè)中央“一號(hào)文件”和財(cái)政部等部委以及省市縣政府或涉農(nóng)部門的規(guī)章或通知、公告、辦法、意見和實(shí)施方案等規(guī)范性文件建立。在這些文件中，我們很難找到這一制度所應(yīng)該具有的法律法規(guī)等上位法的支撐，直接的法律或法規(guī)淵源更是欠缺。我們認(rèn)為，糧食直補(bǔ)制度的法律根據(jù)應(yīng)該是我國(guó)的《農(nóng)業(yè)法》和《預(yù)算法》以及《預(yù)算法實(shí)施條例》。因?yàn)榧Z食直補(bǔ)制度屬于2002年我國(guó)《農(nóng)業(yè)法》第37條第1款之規(guī)定“國(guó)家建立和完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)體系……”中農(nóng)業(yè)支持保護(hù)體系的組成部分。此外，根據(jù)《糧食風(fēng)險(xiǎn)基金管理暫行辦法》第7條，糧食風(fēng)險(xiǎn)基金列入同級(jí)財(cái)政預(yù)算并在預(yù)算中增設(shè)該科目。但除個(gè)別省份外，相關(guān)地方性立法或部門規(guī)章在序言部分總是出現(xiàn)“為貫徹落實(shí)中共中央國(guó)務(wù)院一號(hào)文件的精神，特制定”(一號(hào)文件的具體年份和文件名則有區(qū)別)的字眼，其法律依據(jù)則付之闕如，個(gè)中原因只能是政策至上的習(xí)慣性思維。

可以說，決策部門、執(zhí)行部門以及農(nóng)民目前對(duì)農(nóng)業(yè)政策都已形成了絕對(duì)的心理依賴。但這種依賴讓我們極為擔(dān)心：即使黨和國(guó)家的農(nóng)業(yè)政策實(shí)質(zhì)上沒有變化，但如果過兩年中共中央和國(guó)務(wù)院的一號(hào)文件不再與農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)民利益保護(hù)有關(guān)，農(nóng)民(也包括農(nóng)業(yè)投資者)會(huì)不會(huì)以為“政策要變”，從而激發(fā)一些短期行為?地方政府對(duì)三農(nóng)問題的重視程度會(huì)不會(huì)因此而減弱?若果真如此，農(nóng)業(yè)、農(nóng)民和農(nóng)村將永無翻身之時(shí)!

(3)主銷區(qū)與主產(chǎn)區(qū)間的利益沖突問題

糧食直補(bǔ)制度所需資金來源于糧食風(fēng)險(xiǎn)基金。由于各地糧食風(fēng)險(xiǎn)基金的不平衡，各地糧食直補(bǔ)的標(biāo)準(zhǔn)存在很大差別，糧食主銷區(qū)與主產(chǎn)區(qū)之間尤甚。

造成這種主銷區(qū)和主產(chǎn)區(qū)之間利益關(guān)系極不協(xié)調(diào)的關(guān)鍵原因有兩個(gè)：其一，產(chǎn)銷區(qū)糧食直補(bǔ)所需資金單一來源于糧食風(fēng)險(xiǎn)基金。根據(jù)《糧食流通管理?xiàng)l例》第27條第1款規(guī)定：“糧食風(fēng)險(xiǎn)基金主要用于對(duì)種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼、支持糧食儲(chǔ)備、穩(wěn)定糧食市場(chǎng)等。”根據(jù)財(cái)政部2004年75號(hào)文，后二者的主要范圍包括“省級(jí)糧油儲(chǔ)備的利息費(fèi)用補(bǔ)貼、政策性掛賬的利息補(bǔ)貼、糧改前保護(hù)價(jià)收購(gòu)糧食補(bǔ)貼的利息費(fèi)用以及對(duì)國(guó)有糧食購(gòu)銷企業(yè)分流人員的補(bǔ)助等”。目前大部分主產(chǎn)區(qū)的糧食風(fēng)險(xiǎn)基金均入不敷出，再加上主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民數(shù)量和糧食規(guī)模遠(yuǎn)大于主銷區(qū)，最終發(fā)放到農(nóng)民手中則寥寥無幾。然而主銷區(qū)往往是政府財(cái)政能力充足的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份，它們給予農(nóng)民的糧食直補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)高于主產(chǎn)區(qū)也就不足為奇了。其二，糧食省長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。該制度要求，省級(jí)政府要負(fù)全省糧食總量平衡之責(zé)。眾所周知，主銷區(qū)糧食缺口大，供需矛盾突出，因此在這一制度的剛性約束下，糧食主銷區(qū)政府借助于本地雄厚的財(cái)政能力拔高糧食直補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)，力爭(zhēng)本轄區(qū)的糧食生產(chǎn)和供應(yīng)實(shí)現(xiàn)一定程度的自給率。

糧食主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)利益不平衡所造成的不利影響有三：

其一，我國(guó)糧食直補(bǔ)資金投入效率不高。這表現(xiàn)為部分省份直補(bǔ)資金的無效率和多數(shù)省份糧食直補(bǔ)資金處于規(guī)模效率遞減的階段。

其二，主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民所獲糧食直補(bǔ)數(shù)額與其對(duì)國(guó)家糧食增產(chǎn)貢獻(xiàn)程度不成正比，差異明顯的直接補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)容易使主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民對(duì)該制度的公平性產(chǎn)生不滿。

其三，主銷區(qū)過高的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)會(huì)過度刺激有些地方原本不一定具有比較優(yōu)勢(shì)的糧食生產(chǎn)，不利于地區(qū)分工和專業(yè)化生產(chǎn)的發(fā)展。因?yàn)檫^高的補(bǔ)貼不僅直接誘導(dǎo)了農(nóng)民增加對(duì)糧食生產(chǎn)的要素投入，而且還改變了糧食與其他經(jīng)濟(jì)作物甚至是環(huán)境補(bǔ)貼項(xiàng)目的比較利益，結(jié)果出現(xiàn)局部地區(qū)的農(nóng)民砍樹毀林來擴(kuò)大糧食的種植面積。

2、微觀性缺陷

(1)補(bǔ)貼依據(jù)不統(tǒng)一

糧食直補(bǔ)的補(bǔ)貼依據(jù)主要有農(nóng)業(yè)稅計(jì)稅面積、計(jì)稅常產(chǎn)、糧食實(shí)際種植面積和生產(chǎn)者出售商品糧的數(shù)量等四種，

各地有所不同。其中，糧食主產(chǎn)省份以按照實(shí)際種植面積進(jìn)行補(bǔ)貼居多，但部分糧食主產(chǎn)省仍以計(jì)稅面積為依據(jù)。各地糧食直補(bǔ)的補(bǔ)貼依據(jù)不統(tǒng)一造成了我國(guó)糧食直補(bǔ)支出在WTO規(guī)則下進(jìn)行定性的困難。

糧食直補(bǔ)制度若按計(jì)稅面積和計(jì)稅常產(chǎn)補(bǔ)貼，則因?yàn)檫@種補(bǔ)貼與農(nóng)民當(dāng)期和今后糧食生產(chǎn)不掛鉤，所以可歸類于WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》規(guī)定的綠箱支持措施；但多數(shù)省份是按糧食實(shí)際種植面積補(bǔ)貼，因此應(yīng)將其歸入黃箱支持范圍。根據(jù)WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》第18條，各成員有義務(wù)向WTO通報(bào)其農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持承諾的執(zhí)行情況，以便WTO農(nóng)業(yè)委員會(huì)進(jìn)行審議。通報(bào)內(nèi)容則是各成員的各類農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持支出，包括綠箱措施、黃箱措施、發(fā)展性支持措施的分項(xiàng)支出和總支出。由于我國(guó)補(bǔ)貼依據(jù)不統(tǒng)一，在向WTO農(nóng)業(yè)委員會(huì)進(jìn)行通報(bào)時(shí)將面臨有關(guān)支持措施如何定性和歸類的困難。

(2)不利于土地流轉(zhuǎn)

經(jīng)濟(jì)學(xué)研究表明，農(nóng)業(yè)發(fā)展受邊際收益遞減規(guī)律制約，農(nóng)業(yè)要想充分發(fā)展，必須盡可能地降低農(nóng)民數(shù)量，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)單位規(guī)模，實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益。然而，糧食直補(bǔ)雖名為“對(duì)種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼”，但財(cái)政部文件要求和各地實(shí)踐中大多以土地(糧食實(shí)際種植面積)為補(bǔ)貼對(duì)象，不少農(nóng)民的惜地心理因此增強(qiáng)，一些地方甚至出現(xiàn)爭(zhēng)地糾紛，使土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)難度加大，不利于種糧大戶的形成和一定范圍內(nèi)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的實(shí)現(xiàn)，終將不利于我國(guó)農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

(3)運(yùn)行成本高

我國(guó)農(nóng)戶具有數(shù)量多、種植種類多和生產(chǎn)規(guī)模小等特點(diǎn)，如根據(jù)財(cái)政部59號(hào)文要求原則上按實(shí)際種植面積補(bǔ)貼很難避免鄉(xiāng)、村和農(nóng)戶的合謀欺詐，對(duì)此進(jìn)行核實(shí)和監(jiān)督的成本很高，致使糧食直補(bǔ)在一定程度上難以和實(shí)際種糧面積掛鉤。但若每年都經(jīng)過丈量、申報(bào)、張榜公布、復(fù)核、再公布，然后發(fā)放補(bǔ)貼，則必然大幅增加政策的執(zhí)行成本。因?yàn)楦鶕?jù)財(cái)政部文件，糧食直補(bǔ)所需工作經(jīng)費(fèi)主要由地方財(cái)政承擔(dān)?？紤]到糧食主產(chǎn)省份大多是工業(yè)小省和財(cái)政窮省，如果直接補(bǔ)貼與實(shí)際種植面積有關(guān)，將不可避免地增加了相關(guān)省份的財(cái)政壓力。

二、我國(guó)糧食直補(bǔ)制度的轉(zhuǎn)型

既然現(xiàn)行糧食直補(bǔ)制度難以實(shí)現(xiàn)其既定目標(biāo)且在實(shí)踐中產(chǎn)生了不少問題，那么留給我們的只有三種選擇：其一，取消該制度；其二，完善該制度，從糧食增產(chǎn)和糧農(nóng)增收中擇一作為其目標(biāo)；其三，對(duì)該制度進(jìn)行轉(zhuǎn)型。

選擇一明顯不具有現(xiàn)實(shí)可能性，原因在于取消糧食直補(bǔ)制度將使得農(nóng)民這幾年對(duì)惠農(nóng)政策剛剛形成的良好心理預(yù)期遭受嚴(yán)重打擊，也會(huì)嚴(yán)重影響我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展好不容易建立起來的有利環(huán)境。

選擇二，為實(shí)現(xiàn)現(xiàn)行糧食直補(bǔ)制度充分服務(wù)于糧食增產(chǎn)或糧農(nóng)增收的目標(biāo)，學(xué)者們提出了不少改進(jìn)和完善的建議。其中，主張糧食直補(bǔ)制度服務(wù)于糧食增產(chǎn)目標(biāo)的學(xué)者建議糧食直補(bǔ)采用階梯補(bǔ)貼和分階段補(bǔ)貼方法，分別補(bǔ)貼種糧大戶和產(chǎn)糧大縣。但我們認(rèn)為這些建議亦不可行。首先，取消對(duì)規(guī)模小的種糧農(nóng)戶和部分非主產(chǎn)縣的糧食直補(bǔ)，會(huì)產(chǎn)生與選擇一相同的后果；其次，糧食直補(bǔ)制度無論怎樣設(shè)計(jì)，都難以實(shí)現(xiàn)糧食增產(chǎn)的目標(biāo)。原因有二：其一，因?yàn)榧Z食等基本農(nóng)產(chǎn)品的供求缺乏彈性，加上技術(shù)進(jìn)步以及恩格爾系數(shù)的作用，供應(yīng)的增長(zhǎng)快于需求，必然導(dǎo)致糧食價(jià)格持續(xù)下降。如此一來，不僅小農(nóng)戶將會(huì)受到?jīng)_擊，如無其他制度彌補(bǔ)糧價(jià)降低的后果，種糧大戶的種糧積極性也將受到打擊。其二，在既定技術(shù)和土地制度的前提下，促進(jìn)糧食增產(chǎn)主要依靠農(nóng)民種糧積極性的提高。經(jīng)濟(jì)學(xué)常識(shí)告訴我們，影響農(nóng)民種糧積極性的關(guān)鍵因素在于種糧凈收益的多少，而不是其他。而種糧凈收益則主要取決于糧食價(jià)格(市場(chǎng)價(jià)格的初次補(bǔ)償能力和國(guó)家糧食價(jià)格支持的二次補(bǔ)償能力)以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本的高低。然而，目前的糧食直補(bǔ)制度無法從這兩個(gè)方面對(duì)種糧農(nóng)民形成正向激勵(lì)。國(guó)家在糧食直補(bǔ)制度之后又啟動(dòng)最低價(jià)收購(gòu)(糧食價(jià)格支持)和農(nóng)資綜合直補(bǔ)(生產(chǎn)成本補(bǔ)償)制度也正是由于這個(gè)原因。至于促進(jìn)糧農(nóng)增收的目標(biāo)，靠完善糧食直補(bǔ)制度亦無法實(shí)現(xiàn)。因?yàn)槲覈?guó)財(cái)政能力十分有限，普惠性質(zhì)的毛毛雨式的糧食直補(bǔ)占糧農(nóng)家庭收入的比例極低，這一點(diǎn)已如前述。此處不贅。

有鑒于此，我們認(rèn)為必須對(duì)該制度進(jìn)行轉(zhuǎn)型，即將對(duì)種糧農(nóng)民的直接補(bǔ)貼——糧食直補(bǔ)制度轉(zhuǎn)型為對(duì)種糧農(nóng)民的直接收入補(bǔ)貼——糧農(nóng)收入直補(bǔ)制度，并將其定位為與糧食生產(chǎn)脫鉤的對(duì)糧農(nóng)的固定化最低收入支持制度。理由如下：

1、脫鉤收入支持制度是WTO主要成員農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持制度的發(fā)展方向

WTO承認(rèn)政府對(duì)農(nóng)業(yè)進(jìn)行干預(yù)的合法需要，但通過設(shè)置不同的規(guī)則促進(jìn)和鼓勵(lì)成員方政府盡可能選擇對(duì)生產(chǎn)和貿(mào)易具有最小或沒有扭曲作用的干預(yù)措施。脫鉤收入支持制度即為WTO所認(rèn)可的一種農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持制度。由于脫鉤收人支持制度屬于綠箱支持的一種，在WTO規(guī)則下相應(yīng)支出不需要做出削減承諾，因此有財(cái)政能力的主要WTO成員都建立了脫鉤收入支持制度。如歐共體的單一農(nóng)業(yè)支付制度(Single Farm Payment)，美國(guó)的直接支付制度(DirectPayment)，日本式直接支付制度，韓國(guó)的包括固定支付和可變支付兩種類型的稻田直接收入支持制度等。與這些成員相比，我國(guó)還沒有建立對(duì)生產(chǎn)者的脫鉤直接支付制度，存在制度性的空白。

同時(shí)需要指出，上述各成員的直接收入支持制度均非對(duì)所有農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)者提供，而是都有所選擇。如韓國(guó)只針對(duì)水稻生產(chǎn)者；日本有資格享受直接支付的主體除水稻生產(chǎn)者外，還涉及小麥和大豆等糧食作物的生產(chǎn)者；美國(guó)直接支付制度針對(duì)的是列入商品計(jì)劃范圍內(nèi)的農(nóng)作物的生產(chǎn)者，但將蔬菜和水果生產(chǎn)者排除在外；歐共體雖然并沒有列明具體作物，但要求生產(chǎn)者交叉遵守(cross compliance)有關(guān)要求，即對(duì)農(nóng)民的支付應(yīng)與環(huán)境、食品安全、動(dòng)植物健康和動(dòng)物福利標(biāo)準(zhǔn)以及農(nóng)田應(yīng)保持適農(nóng)狀態(tài)等條件相聯(lián)系。

2、農(nóng)業(yè)社會(huì)功能的實(shí)現(xiàn)需要建立脫鉤糧農(nóng)收入支持制度

根據(jù)農(nóng)業(yè)多功能性理論，農(nóng)業(yè)除了具有為全社會(huì)提供食物的基礎(chǔ)功能之外，還具有社會(huì)、環(huán)境等獨(dú)特的非商品生產(chǎn)功能。目前，我國(guó)已確立了建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略，而建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)必須注重開發(fā)農(nóng)業(yè)的多種功能。考慮到農(nóng)村大量富余勞動(dòng)力無法轉(zhuǎn)移到城市和農(nóng)村社會(huì)保障制度的一定程度缺位，特別是目前我國(guó)農(nóng)民收入普遍偏低，農(nóng)村貧困現(xiàn)象十分突出，我國(guó)農(nóng)業(yè)的社會(huì)功能更多體現(xiàn)為消除貧困、保證農(nóng)民收人、提供農(nóng)業(yè)內(nèi)就業(yè)和保障生存等方面。

由于糧食供求缺乏彈性，且附加值極低，所以與畜牧業(yè)和經(jīng)濟(jì)作物的生產(chǎn)者相比，糧農(nóng)的境況更糟，農(nóng)業(yè)社會(huì)功能在糧食種植領(lǐng)域的失靈問題更為嚴(yán)重，迫切需要盡早從制度層面進(jìn)行矯正。脫鉤糧農(nóng)收入支持制度的建立可謂正當(dāng)其時(shí)。

3、決策者由于對(duì)國(guó)家糧食安全的過分關(guān)注導(dǎo)致相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)變形

從理論上來講，現(xiàn)行糧食直補(bǔ)制度本質(zhì)上應(yīng)屬于收入政策，而非生產(chǎn)政策。(101但決策者由于對(duì)國(guó)家糧食安全的過分關(guān)注無法準(zhǔn)確對(duì)其進(jìn)行定性，進(jìn)而為其設(shè)定了難以實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)也因此而變形。

4、糧農(nóng)收入直補(bǔ)制度可以充分保護(hù)種糧農(nóng)民的既得利益，解決制度運(yùn)行成本居高不下的難題

糧農(nóng)收入直補(bǔ)制度將以歷史種植面積為補(bǔ)貼依據(jù)。充分保護(hù)種糧農(nóng)民的既得利益，不會(huì)造成政策要變的恐慌心理。也可以解決制度運(yùn)行成本居高不下的難題。

綜上所述，我們認(rèn)為應(yīng)從制度目標(biāo)、資金來源、補(bǔ)貼依據(jù)和制度構(gòu)建等方面將糧食直補(bǔ)制度轉(zhuǎn)型為糧農(nóng)收入直補(bǔ)制度。

三、糧農(nóng)收入直補(bǔ)制度的構(gòu)建

(一)糧農(nóng)收入直補(bǔ)制度的目標(biāo)

我們認(rèn)為，糧農(nóng)收入直補(bǔ)制度應(yīng)定性為國(guó)家對(duì)糧農(nóng)最低程度的固定化收入補(bǔ)貼，其目標(biāo)則應(yīng)單一確定為“保障糧農(nóng)的最低收入”。之所以只能保障最低收入，是由于我國(guó)財(cái)政能力仍十分有限，也是因?yàn)楝F(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度還不健全，糧食種植業(yè)還承擔(dān)著為糧農(nóng)提供最低生活保障的功能。之所以僅針對(duì)糧農(nóng)進(jìn)行補(bǔ)貼，是因?yàn)橄鄬?duì)于其他農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而言，糧食種植的比較收益最低。

糧農(nóng)收入直補(bǔ)的目標(biāo)單一確定為“保障糧農(nóng)的最低收入”后，政府不會(huì)再受到不同目標(biāo)間矛盾或沖突的掣肘，可以集中精力進(jìn)行其他農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持制度的完善或者另辟蹊徑以實(shí)現(xiàn)糧食增產(chǎn)和農(nóng)民增收的目標(biāo)。畢竟，我國(guó)農(nóng)業(yè)的這些難題由來已久，不能存在“畢其功于一役”的想法，而應(yīng)建立一個(gè)惠農(nóng)制度的系統(tǒng)，通過多種制度來實(shí)現(xiàn)多重目標(biāo)。

(二)糧農(nóng)收入直補(bǔ)制度的資金來源

糧農(nóng)收入直補(bǔ)制度既然與促進(jìn)糧食增產(chǎn)無關(guān)，自然也不應(yīng)該再?gòu)募Z食風(fēng)險(xiǎn)基金中支出。中央和地方政府應(yīng)在預(yù)算中增列糧農(nóng)收入直補(bǔ)科目。與此同時(shí)，既然糧農(nóng)收入直補(bǔ)制度是對(duì)糧農(nóng)收入的最低支持，考慮到原先糧食直補(bǔ)金額平均占純種糧農(nóng)民每年收入的比例僅在0.4％到1％之間，國(guó)家有必要在原先糧食直補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上大幅提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。目前國(guó)家正在實(shí)施四萬億元的經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，如能將其中少部分專項(xiàng)用于建立我國(guó)的糧農(nóng)收入直補(bǔ)制度，無疑將會(huì)拉動(dòng)我國(guó)農(nóng)村市場(chǎng)疲弱的內(nèi)需。

此外，為解決糧食主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)糧農(nóng)利益不平衡的問題，中央政府財(cái)政支持力度需要根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同情況而有所區(qū)別。從我國(guó)整體角度出發(fā)，東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)中央財(cái)政可以不補(bǔ)貼，糧農(nóng)收入直補(bǔ)資金可以完全由其省級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)；而中西部地區(qū)則應(yīng)加大支付力度。

(三)補(bǔ)貼依據(jù)

糧農(nóng)收入直補(bǔ)的補(bǔ)貼依據(jù)應(yīng)當(dāng)全國(guó)統(tǒng)一，具體可根據(jù)近五年間農(nóng)戶的歷史種植面積加以確定，并與當(dāng)年生產(chǎn)脫鉤。這樣一方面可以使糧農(nóng)收入直補(bǔ)資金不計(jì)入我國(guó)當(dāng)期綜合支持總量，不受WTO規(guī)則要求削減的約束；另一方面也因?yàn)橹灰r(nóng)戶在近五年中從事了糧食種植，則在補(bǔ)貼期內(nèi)農(nóng)民不管種植什么都可得到補(bǔ)貼，而不再與糧食實(shí)際種植面積相聯(lián)系，不會(huì)給土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整造成障礙，也有利于各地區(qū)根據(jù)資源稟賦發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)。同時(shí)，為降低制度運(yùn)行的成本，也為了使這一補(bǔ)貼真正補(bǔ)貼給糧農(nóng)，補(bǔ)貼依據(jù)應(yīng)結(jié)合國(guó)家“五年計(jì)劃”的制定予以調(diào)整，即每隔五年對(duì)前五年糧農(nóng)的糧食種植面積做一統(tǒng)計(jì)，然后將新的統(tǒng)計(jì)結(jié)果作為補(bǔ)貼依據(jù)。

(四)制度構(gòu)建的工具

如前所述，我國(guó)長(zhǎng)期以來在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域已經(jīng)形成了對(duì)政策的絕對(duì)依賴。雖然政策以其靈活、易懂、啟動(dòng)性和適應(yīng)性強(qiáng)見長(zhǎng)，但糧食收入直補(bǔ)制度畢竟涉及公共財(cái)政支出，依憲政和法治理念，理應(yīng)有權(quán)源和程序方面的法律依據(jù)。同時(shí)，法律以穩(wěn)定性、具體性、規(guī)范性見長(zhǎng)，能將權(quán)利義務(wù)、責(zé)任后果及其實(shí)現(xiàn)程序做出具體的安排，能統(tǒng)一尺度，有很強(qiáng)的操作性和對(duì)全社會(huì)的普遍約束力。這些特性都是政策所不具備的。此外，我們?cè)谡{(diào)查中農(nóng)民經(jīng)常問的問題之一就是“國(guó)家政策會(huì)不會(huì)變”，可見農(nóng)民對(duì)國(guó)家的惠農(nóng)政策還存在疑慮?？紤]到糧農(nóng)收入直補(bǔ)制度的重要性和長(zhǎng)期性，非常有必要盡快將這一制度通過法律法規(guī)的形式固定下來。有消息稱，國(guó)務(wù)院正在研究制定《農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼條例》。糧農(nóng)收入直補(bǔ)制度作為農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的重要組成部分，我國(guó)應(yīng)借此機(jī)會(huì)在擬議中的該條例中將這一制度予以專章規(guī)定。只有如此，方能增強(qiáng)其穩(wěn)定性，維持和提高農(nóng)民對(duì)政府的基本信任，避免信任危機(jī)的產(chǎn)生。