馬 冉

摘要：20世紀(jì)末以來(lái)出現(xiàn)了不同于19世紀(jì)單方面人道主義干涉的干涉行動(dòng)，即以安理會(huì)為主導(dǎo)的聯(lián)合國(guó)人道主義干涉，其合法性依據(jù)主要在于對(duì)憲章第39條的合理解釋，其在實(shí)踐中面臨的安理會(huì)授權(quán)難題也可以通過(guò)安理會(huì)改革的方式獲得解決。

關(guān)鍵詞：聯(lián)合國(guó)人道主義干涉；合法性；安理會(huì)改革

中圖分類號(hào)：DF90文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1672-2663(2009)03-0116-04

人道主義干涉的歷史由來(lái)已久，20世紀(jì)末則出現(xiàn)了不同于19世紀(jì)單方面人道主義干涉的干涉行動(dòng)，即國(guó)際社會(huì)以有組織的方式(安理會(huì))對(duì)發(fā)生在一國(guó)國(guó)內(nèi)的人道主義問(wèn)題采取武力措施。對(duì)于安理會(huì)以人道主義為目的采取的武力措施是否應(yīng)當(dāng)稱為“人道主義干涉”，存在不同看法。日前不少學(xué)者把此類行動(dòng)稱為人道主義干涉，但在前面冠以聯(lián)合國(guó)，即“聯(lián)合國(guó)人道主義干涉”(the UN Humanitarian In-tervention)。也有學(xué)者認(rèn)為人道主義干涉可以分狹義、廣義兩種解釋，前者僅指19世紀(jì)式的人道主義干涉，后者則還包括聯(lián)合國(guó)人道主義干涉。無(wú)論如何，這種有組織的國(guó)際社會(huì)(安理會(huì))在合法與非法爭(zhēng)論的對(duì)抗之間對(duì)發(fā)生在國(guó)家內(nèi)部的人道主義問(wèn)題采取干涉行動(dòng)，尤其是冷戰(zhàn)后以人道主義為由的第二代維和行動(dòng)得到了蓬勃發(fā)展。

一、聯(lián)合國(guó)集體人道主義干涉的合法性依據(jù)

鑒于冷戰(zhàn)后的新情況，最近幾年，國(guó)際法學(xué)界對(duì)于采用武力救濟(jì)嚴(yán)重違反人權(quán)情勢(shì)，也即人道主義干涉行為的合法性問(wèn)題重又進(jìn)行了廣泛的爭(zhēng)論。爭(zhēng)論的焦點(diǎn)就集中于安理會(huì)如何在聯(lián)合國(guó)人道主義干涉的具體情況下適用憲章第39條的問(wèn)題上。

僅強(qiáng)調(diào)人權(quán)不再屬于排他性的國(guó)內(nèi)管轄事項(xiàng)這一毫無(wú)爭(zhēng)議的觀點(diǎn)，已不能夠有效地反駁反干涉論者。因?yàn)樗麄儾⒉环磳?duì)安理會(huì)審議人權(quán)議題，相反他們也很贊成安理會(huì)通過(guò)決議譴責(zé)那些侵犯人權(quán)的國(guó)家，只是他們不同意安理會(huì)以授權(quán)使用武力的方式制裁那些國(guó)家。他們指出集體使用武力必須嚴(yán)格遵守憲章第7章的相關(guān)規(guī)定，在評(píng)議集體強(qiáng)制干涉行為的合法性問(wèn)題時(shí)，應(yīng)對(duì)憲章第39條進(jìn)行嚴(yán)格解釋。

那么對(duì)人權(quán)的違反到底是不是“和平之威脅、和平之破壞、或侵略行為”，并足以促使安理會(huì)決定采取武力行為?對(duì)該問(wèn)題的解答應(yīng)從憲章文本、歷史實(shí)踐等方面人手。

(一)憲章文本中存在對(duì)于人道主義干涉合法性的支持。

序言“重申基本人權(quán)，人格尊嚴(yán)與價(jià)值”；序言還規(guī)定“創(chuàng)造適當(dāng)環(huán)境，俾克維持正義”，此處所謂的“正義”如不包括人權(quán)將是一個(gè)非常狹窄的定義?？梢?jiàn)，人權(quán)是聯(lián)合國(guó)組織機(jī)構(gòu)的支柱之一。尤其是序言宣稱“保證非為公共利益，不得使用武力”，即在為保護(hù)公共利益的前提下，可以使用武力。在人權(quán)不屬于一國(guó)國(guó)內(nèi)專屬管轄事項(xiàng)的今天，沒(méi)有理由將人權(quán)排除于公共利益之外，因此保護(hù)人權(quán)在一定程度上可以成為集體使用武力的正當(dāng)合法理由。

(二)反干涉者對(duì)于第7章和第39條的解釋也相當(dāng)狹窄，并沒(méi)有得到聯(lián)合國(guó)與成員國(guó)實(shí)踐的支持。

60年前憲章訂立時(shí)對(duì)于授權(quán)采取集體強(qiáng)制行動(dòng)進(jìn)行限制是可以理解的，因?yàn)橐晕淞?duì)抗侵略的集體行動(dòng)本身，在當(dāng)時(shí)二戰(zhàn)結(jié)束初期，已經(jīng)是一項(xiàng)改革性的創(chuàng)舉。而憲章訂立后的實(shí)踐則進(jìn)一步廓清了憲章文本的含義。盡管憲章的設(shè)計(jì)者并未把促進(jìn)與保護(hù)人權(quán)放在與維護(hù)國(guó)際和平與安全同等重要的位置上。但到今天，聯(lián)合國(guó)的實(shí)踐表明，至少嚴(yán)重地侵犯人權(quán)會(huì)引起聯(lián)合國(guó)各種機(jī)構(gòu)的關(guān)切。聯(lián)合國(guó)國(guó)際法委員會(huì)在其起草的國(guó)家責(zé)任的條款草案中提出了“大規(guī)模地嚴(yán)重違反保障人權(quán)的最基本的國(guó)際義務(wù)。如禁止奴隸制、種族滅絕和種族隔離，是一種國(guó)際罪行”。國(guó)際法院也明顯地把尊重人權(quán)作為一項(xiàng)普遍國(guó)際法的責(zé)任。安理會(huì)自冷戰(zhàn)結(jié)束以來(lái)的一系列集體干涉行動(dòng)似乎都在顯示這樣一個(gè)趨勢(shì)：將嚴(yán)重的違反人權(quán)的情勢(shì)定性為對(duì)和平的違反并因此采取強(qiáng)制武力行動(dòng)是可能的。

聯(lián)合國(guó)集體人道主義干涉的合法正當(dāng)性來(lái)源于對(duì)于憲章相關(guān)條款的解釋，當(dāng)然不是在如此重要的問(wèn)題上鼓勵(lì)玩文字游戲?！安荒芗僭O(shè)每一個(gè)國(guó)家都有能力或愿意履行自己的職責(zé)，保護(hù)自己的人民，不傷害自己的鄰國(guó)”，國(guó)際社會(huì)對(duì)滅絕種族和其他大規(guī)模殺戮等國(guó)內(nèi)人道主義危機(jī)，有采取集體行動(dòng)的必要。

二、聯(lián)合國(guó)人道主義干涉實(shí)踐中的難題

盡管相當(dāng)一部分學(xué)者認(rèn)為根據(jù)現(xiàn)行國(guó)際法，聯(lián)合國(guó)安理會(huì)以人道主義目的對(duì)一國(guó)采取的強(qiáng)制武力行動(dòng)符合國(guó)際法。但嚴(yán)格地說(shuō)，聯(lián)合國(guó)人道主義干涉并不是完全沒(méi)有問(wèn)題的。

(一)聯(lián)合國(guó)人道主義干涉行動(dòng)多半直接依據(jù)安理會(huì)對(duì)于各種情勢(shì)已經(jīng)構(gòu)成對(duì)國(guó)際和平與安全的重大威脅的決議，有學(xué)者甚至認(rèn)為：“近幾年的實(shí)踐表明，安理會(huì)通過(guò)其決議已經(jīng)擴(kuò)大了對(duì)國(guó)際和平與安全的解釋，并通過(guò)自己的實(shí)踐逐漸改變著憲章?！卑怖頃?huì)的自由裁斷權(quán)其實(shí)應(yīng)受以憲章為代表的國(guó)際法的嚴(yán)格約束，因此其判定一情勢(shì)構(gòu)成“和平之威脅、和平之破壞、或侵略行為”的決議的合法性必然遭受質(zhì)疑。如何解釋其決議符合既有國(guó)際法規(guī)則將是安理會(huì)不得不面臨的首要問(wèn)題。

(二)盡管從文本解釋的角度可以為聯(lián)合國(guó)人道主義干涉行動(dòng)在憲章中找到相應(yīng)的條款，進(jìn)行合法性解釋；但憲章中的相關(guān)條款多是原則性規(guī)定，集體使用武力為保護(hù)人權(quán)對(duì)一國(guó)采取行動(dòng)在憲章中畢竟是個(gè)沒(méi)有明確規(guī)定的問(wèn)題。例如國(guó)內(nèi)沖突和大規(guī)模地侵犯人權(quán)是否可以看做正在構(gòu)成對(duì)國(guó)際和平的威脅或正影響國(guó)際安全?根據(jù)憲章第41條、42條實(shí)施的強(qiáng)制措施，特別是授權(quán)使用武力，是否至少必須存在一些跨越國(guó)界的對(duì)外影響?這些核心問(wèn)題都有待進(jìn)一步詳細(xì)規(guī)定。

(三)1965年在印度尼西亞，1968年在尼日利亞，1972年在布隆迪，1993年在盧旺達(dá)，都曾發(fā)生過(guò)足以構(gòu)成危害人類罪的震駭人類良知的暴行，但是沒(méi)有任何國(guó)家認(rèn)為它們有權(quán)對(duì)上述國(guó)家實(shí)行人道主義干涉，聯(lián)合國(guó)安理會(huì)也沒(méi)有對(duì)其展開(kāi)人道主義干涉。這不得不說(shuō)是一個(gè)值得深思的現(xiàn)象。

三、聯(lián)合國(guó)人道主義干涉與安理會(huì)改革

為解決聯(lián)合國(guó)人道主義干涉實(shí)踐中面臨的難題，國(guó)際法學(xué)界普遍認(rèn)為當(dāng)務(wù)之急不是尋找其他辦法來(lái)取代作為授權(quán)機(jī)構(gòu)的安全理事會(huì)，而是要使安理會(huì)比現(xiàn)在更加有效。為充分發(fā)揮安理會(huì)在解決嚴(yán)重人道主義問(wèn)題上的積極作用，改革安理會(huì)現(xiàn)行制度勢(shì)在必行。

(一)建議將人權(quán)作為國(guó)際秩序的中心議題，并納入憲章規(guī)定的采用武力的實(shí)質(zhì)性法律依據(jù)，確保在出現(xiàn)嚴(yán)重違反人權(quán)的情況下，可以采取集體強(qiáng)制性措施。

在全球化的情況下，在國(guó)際關(guān)系中對(duì)使用武力的法律依據(jù)應(yīng)有明確的規(guī)定，應(yīng)確定包括在人道主義緊急情況下根據(jù)憲章授權(quán)使用武力的進(jìn)一步的標(biāo)準(zhǔn)，包括處理人道主義緊急情況的標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)在國(guó)際法上明確界定人道主義危機(jī)的定義。國(guó)際社會(huì)不僅有權(quán)，也有義務(wù)對(duì)任何國(guó)家在人權(quán)領(lǐng)域違背其義務(wù)的行為做出回應(yīng)。然而在每一個(gè)情況下，這種回應(yīng)都應(yīng)基于國(guó)際法原則，應(yīng)充分而且適當(dāng)，并由代表國(guó)際社會(huì)意愿的聯(lián)合國(guó)安理會(huì)來(lái)進(jìn)行。

(二)應(yīng)完善采取人道主義干涉行動(dòng)的決策程序。

否決權(quán)制度一定程度上影響了安理會(huì)發(fā)揮積極作用，可考慮增強(qiáng)聯(lián)合國(guó)大會(huì)在采取人道主義干涉行動(dòng)的決策程序方面對(duì)安理會(huì)的影響力；另外，還應(yīng)完善對(duì)人道主義問(wèn)題的調(diào)查程序。雖然憲章第34條規(guī)定“安全理事會(huì)得調(diào)查任何爭(zhēng)端或可能引起國(guó)際摩擦或惹起爭(zhēng)端之任何情勢(shì)，以斷定該項(xiàng)爭(zhēng)端或情勢(shì)之繼續(xù)存在是否足以危及國(guó)際和平與安全之維持”，但該條款不能適用于對(duì)人道主義問(wèn)題進(jìn)行調(diào)查，因?yàn)楹笳卟粚儆趪?guó)際爭(zhēng)端。因此，安理會(huì)對(duì)人道主義問(wèn)題進(jìn)行調(diào)查的程序應(yīng)當(dāng)另作具體規(guī)定。完善安理會(huì)對(duì)人道主義問(wèn)題進(jìn)行調(diào)查的程序，無(wú)非有三種可能：接收來(lái)自某些國(guó)家、國(guó)家集團(tuán)、國(guó)際組織甚至個(gè)人的報(bào)告，組織專門委員會(huì)進(jìn)行調(diào)查，授權(quán)進(jìn)行調(diào)查，建議應(yīng)把后兩種做法以法律形式明確下來(lái)?？梢?jiàn)，學(xué)界的解決辦法總而言之就是在現(xiàn)行聯(lián)合國(guó)安理會(huì)制度下通過(guò)建立公正程序和公認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)加強(qiáng)安理會(huì)對(duì)付人道主義問(wèn)題的積極作用。

名人小組報(bào)告認(rèn)為：“任何改革都要面對(duì)的挑戰(zhàn)是，要提高安全理事會(huì)的效力與信譽(yù)，而且最重要的是，要加強(qiáng)它面對(duì)威脅采取行動(dòng)的能力和意愿。”安南也在秘書(shū)長(zhǎng)報(bào)告中提到“在《千年宣言》中，所有國(guó)家決心加緊努力，‘全面改革安全理事會(huì)的所有方面(見(jiàn)大會(huì)第55/2號(hào)決議，第30段)……兩年前我宣布，我認(rèn)為，不改革安全理事會(huì)，聯(lián)合國(guó)的任何改革都不會(huì)徹底”?！冻晒募穭t重申“所有會(huì)員國(guó)依照《憲章》，賦予安全理事會(huì)代表會(huì)員國(guó)維護(hù)國(guó)際和平與安全的主要責(zé)任”，贊成全面改革安理會(huì)。

(三)要解決的就是安理會(huì)是否有權(quán)力對(duì)一國(guó)境內(nèi)發(fā)生的違反人權(quán)的事件采取憲章第7章規(guī)定的強(qiáng)制措施。

冷戰(zhàn)后，安理會(huì)對(duì)其“維持國(guó)際和平與安全”的任務(wù)的理解也同樣有了實(shí)質(zhì)性的發(fā)展。在傳統(tǒng)觀點(diǎn)中，集體安全——安理會(huì)在此方面的職權(quán)——通常被視為一種與國(guó)家間禁止使用武力，尤其是跨越邊境使用武力相關(guān)聯(lián)的軍事實(shí)踐。然而，許多當(dāng)代大規(guī)模武力的使用并不涉及正規(guī)軍隊(duì)跨越邊界的行為。正像《和平綱領(lǐng)》從未盡力提醒我們一樣，冷戰(zhàn)后無(wú)數(shù)次維持和平行動(dòng)的決議一再告訴我們，大部分對(duì)國(guó)際和平與安全造成威脅的大規(guī)模武力使用都是國(guó)內(nèi)戰(zhàn)爭(zhēng)。“在索馬里、波斯尼亞和黑塞哥維那、盧旺達(dá)、科索沃以及目前在蘇丹達(dá)爾富爾相繼發(fā)生的人道主義災(zāi)難使人們不再集中注意主權(quán)政府的豁免權(quán)，而注意它們對(duì)本國(guó)的人民和廣大國(guó)際社會(huì)的責(zé)任。人們?nèi)找嬲J(rèn)識(shí)到，問(wèn)題并不在于一個(gè)國(guó)家是否‘有權(quán)干預(yù)，而是每個(gè)國(guó)家都‘有責(zé)任保護(hù)那些身陷本來(lái)可以避免的災(zāi)難的人……越來(lái)越多的人承認(rèn)，雖然主權(quán)政府負(fù)有使自己的人民免受這些災(zāi)難的主要責(zé)任，但是，如果它們沒(méi)有能力或不愿意這樣做，廣大國(guó)際社會(huì)就應(yīng)承擔(dān)起這一責(zé)任”，“我們一致認(rèn)為，保護(hù)平民的責(zé)任首先在于每個(gè)國(guó)家。必要時(shí)，國(guó)際社會(huì)應(yīng)鼓勵(lì)和幫助各國(guó)履行此項(xiàng)責(zé)任”。安理會(huì)在這方面的代表性與實(shí)踐性不容替代。同時(shí)國(guó)際社會(huì)也達(dá)成共識(shí)，“如果需要使用武力，應(yīng)在萬(wàn)不得已的情況下才這樣做”?！叭绻朔N和平手段尚仍不足，我們則承認(rèn)應(yīng)按照《憲章》第七章共同承擔(dān)責(zé)任，通過(guò)安全理事會(huì)，適當(dāng)時(shí)協(xié)同相關(guān)區(qū)域組織，采取集體行動(dòng)?！苯┠?，無(wú)論處理非國(guó)際性沖突可能會(huì)給傳統(tǒng)意義上集體安全措施的使用帶來(lái)多少觀念上的困難，限制一國(guó)使用武力權(quán)力的原則終究沒(méi)能阻攔安理會(huì)運(yùn)用職權(quán)對(duì)其進(jìn)行干涉。

(四)安理會(huì)對(duì)哪些人道主義災(zāi)難或稱人道主義危機(jī)有權(quán)采取強(qiáng)制行動(dòng)，并能授權(quán)使用武力?

相對(duì)于其他聯(lián)合國(guó)文件而言，名人小組報(bào)告在此問(wèn)題上的觀點(diǎn)更加明確：“各國(guó)根據(jù)《防止及懲治滅絕種族罪公約》(滅絕種族罪公約)認(rèn)為，滅絕種族，不管是在和平時(shí)期還是在戰(zhàn)爭(zhēng)期間發(fā)生，都是國(guó)際法所列的罪行；它們承諾防止和懲處這類罪行。自此開(kāi)始，人們認(rèn)為任何地方發(fā)生的滅絕種族行為都是對(duì)所有人的威脅，是絕對(duì)不能允許的。不能用不干涉內(nèi)政的原則來(lái)保護(hù)滅絕種族行為或其他暴行，例如大規(guī)模違反國(guó)際人道主義法行為或大規(guī)模族裔清洗行為，因?yàn)檫@些行為應(yīng)被視為危及國(guó)際安全，因此安全理事會(huì)要對(duì)之采取行動(dòng)?！薄澳切┟媾R大規(guī)模屠殺和強(qiáng)奸、采用強(qiáng)行驅(qū)逐和恐嚇?lè)绞竭M(jìn)行的族裔清洗、蓄意制造的饑饉和故意傳播的疾病的人”應(yīng)當(dāng)獲得國(guó)際社會(huì)以安理會(huì)集體措施為代表的救助。

(五)安理會(huì)如何在具體情勢(shì)處理過(guò)程中依據(jù)相應(yīng)的法律程序，一方面盡快及時(shí)地作出決議，一方面避免廣受批評(píng)的選擇性傾向?

這主要與安理會(huì)的成員構(gòu)成與決策機(jī)制有關(guān)。對(duì)此，名人小組在其報(bào)告中提出了具體的改革方案：a.遵照讓“對(duì)聯(lián)合國(guó)貢獻(xiàn)最大的國(guó)家”更多地參與決策、“應(yīng)讓更能代表廣大會(huì)員國(guó)、特別是代表發(fā)展中國(guó)家的國(guó)家，參加決策進(jìn)程”、“不應(yīng)損害安理會(huì)的效力”及“應(yīng)加強(qiáng)安理會(huì)的民主性和責(zé)任性”等標(biāo)準(zhǔn)，提出了兩個(gè)擴(kuò)大安理會(huì)的方案。b.在“認(rèn)識(shí)到否決權(quán)發(fā)揮重大作用，使聯(lián)合國(guó)最強(qiáng)大的會(huì)員國(guó)相信它們的利益得到保障”的基礎(chǔ)上，認(rèn)為沒(méi)有什么實(shí)際可行的辦法來(lái)改變現(xiàn)有成員的否決權(quán)。因此“建議任何改革提案都不應(yīng)擴(kuò)大否決權(quán)”，并“敦促只在真正涉及重大利益時(shí)才使用否決權(quán)”，“還請(qǐng)各常任理事國(guó)，以個(gè)別的名義，承諾在發(fā)生滅絕種族和大規(guī)模侵犯人權(quán)情況時(shí)，不使用否決權(quán)”。另外補(bǔ)充“建議采用一個(gè)‘意向性表決制度，安理會(huì)成員可以據(jù)此要求公開(kāi)表明對(duì)擬議行動(dòng)的立場(chǎng)”，意即“在進(jìn)行這一意向性表決時(shí)，‘反對(duì)票不具有否決作用，最后計(jì)算的票數(shù)也不具有任何法律效力。對(duì)任何決議進(jìn)行的第二次正式表決將按照安理會(huì)目前的程序進(jìn)行”，可見(jiàn)是安理會(huì)表決的一次預(yù)演，旨在“使人們對(duì)動(dòng)用否決功能更加負(fù)責(zé)”。c.“建議安理會(huì)的議事規(guī)則列入提高透明度和加強(qiáng)問(wèn)責(zé)制的程序，并使之制度化”。d.為提高安理會(huì)采取集體武力行動(dòng)決策的科學(xué)性，建議“秘書(shū)長(zhǎng)的軍事顧問(wèn)和他的工作人員在接獲安理會(huì)要求時(shí)，針對(duì)各種軍事選擇提供技術(shù)性和專業(yè)性意見(jiàn)”。秘書(shū)長(zhǎng)報(bào)告對(duì)名人小組的上述建議完全贊成。《成果文件》也明確指出：“我們贊成全面改革安理會(huì)，加大代表勝和透明度，加強(qiáng)其決定的合法性，提高其工作的效力。我們建議安理會(huì)修改工作方法，讓非安理會(huì)成員國(guó)參與更多籌備工作，擴(kuò)大會(huì)員國(guó)對(duì)安理會(huì)的問(wèn)責(zé)能力，提高其工作的透明度?！?/p>

無(wú)論是國(guó)際法學(xué)界還是聯(lián)合國(guó)文件都對(duì)聯(lián)合國(guó)人道主義干涉中涉及的重要法律概念給予了充分重視?！霸趹?yīng)對(duì)大規(guī)模嚴(yán)重侵犯人權(quán)和種族滅絕的挑戰(zhàn)方面，集體安全體制表現(xiàn)得尤為糟糕。這是聯(lián)合國(guó)在規(guī)范方面遇到的一個(gè)挑戰(zhàn)：國(guó)家和國(guó)際社會(huì)在保護(hù)平民免受戰(zhàn)爭(zhēng)和侵犯人權(quán)影響方面負(fù)有責(zé)任，而這一概念尚需真正克服主權(quán)不可侵犯和干預(yù)權(quán)力這兩種主張之間相互沖突而造成的緊張。這也是一個(gè)行動(dòng)上的挑戰(zhàn)：阻止一國(guó)政府屠殺其本國(guó)公民，這一挑戰(zhàn)需要相當(dāng)規(guī)模的軍事部署能力?！薄拔覀冑澩碌囊?guī)范，即如果發(fā)生滅絕種族和其他大規(guī)模殺戮，國(guó)際社會(huì)集體負(fù)有提供保護(hù)的責(zé)任，由安全理事會(huì)在萬(wàn)不得已情況下批準(zhǔn)進(jìn)行軍事干預(yù)，以防止主權(quán)國(guó)家政府沒(méi)有力量或不愿意防止的族裔清洗或嚴(yán)重違反國(guó)際人道主義法行為?！?/p>