董　剛　丁新正

摘要：2008年10月12日中國共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會第三次全體會議通過了《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，該《決定》對加快推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)、大力推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中集體土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)民權(quán)益保障問題做出了新的規(guī)定。2007年6月7日國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的成渝全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)配套改革的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一就是如何解決城鄉(xiāng)分立的土地制度特別是該制度下農(nóng)地流轉(zhuǎn)中各方利益協(xié)調(diào)問題。而農(nóng)地制度改革的深層問題之一就是如何使農(nóng)民利用自己的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)更大的價值，如何讓農(nóng)民以土地的權(quán)益參與工業(yè)化和城鎮(zhèn)化并從中獲得更大的實(shí)惠，這是創(chuàng)新農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的根本目標(biāo)和價值取向。

關(guān)鍵詞：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)；農(nóng)地流轉(zhuǎn)；利益協(xié)調(diào)

中圖分類號：F303.4文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1007—5194(2009)01—0087—05

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一就是如何解決城鄉(xiāng)分立的土地制度特別是該制度下農(nóng)地流轉(zhuǎn)中各方利益協(xié)調(diào)問題。而農(nóng)地制度改革的深層問題之一就是如何使農(nóng)民利用自己的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)更大的價值，如何讓農(nóng)民以土地的權(quán)益參與工業(yè)化和城鎮(zhèn)化并從中獲得更大的實(shí)惠，這是創(chuàng)新農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的根本目標(biāo)和價值取向。…本文以成渝全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)實(shí)踐中幾種典型的農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式和政府主導(dǎo)下成立的交易平臺為實(shí)證對象，試圖解析我國農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)及利益協(xié)調(diào)問題。

一、成渝兩地的農(nóng)地流轉(zhuǎn)實(shí)踐

(一)幾種農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式

1長壽麒麟村的“股權(quán)+紅利+工資”模式。

重慶市長壽區(qū)石堰鎮(zhèn)麒麟村一直以來均是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)域，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基本以單家獨(dú)戶經(jīng)營方式種植水稻、玉米、小麥等。澳門恒河集團(tuán)擬在該村發(fā)展晚熟優(yōu)質(zhì)雜柑。但是傳統(tǒng)的一家一戶分散種植的生產(chǎn)經(jīng)營模式根本不能適應(yīng)現(xiàn)代生產(chǎn)的需要。面對產(chǎn)業(yè)發(fā)展與傳統(tǒng)生產(chǎn)方式不可調(diào)和的矛盾，在區(qū)委、區(qū)政府的引導(dǎo)下，重慶宗勝果品有限公司應(yīng)運(yùn)而生。宗勝公司是長壽區(qū)石堰鎮(zhèn)麒麟村五個村民小組共508家農(nóng)戶在自愿、平等、互利的原則下，在資金共籌、財(cái)產(chǎn)共有、決策共定、風(fēng)險共擔(dān)、盈利共分、充分自愿的前提下組織起來的股份制合作經(jīng)濟(jì)實(shí)體。2006年3月成立時注冊資本362.03萬元，實(shí)收資本278.42萬元，其中：農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)評估作價253.42萬元(承包經(jīng)營期20年7個月，每畝每年250元)。公司由農(nóng)民推選股東代表25人，民主選舉董事會5人，監(jiān)事會3人。公司在籌備時還定下了統(tǒng)一經(jīng)營的基調(diào)，成立后便統(tǒng)一購買了化肥、農(nóng)藥等物料以及各種種子。

“龍頭+公司+農(nóng)戶”的經(jīng)營管理模式，使龍頭企業(yè)、果品公司和廣大農(nóng)戶形成了緊密的經(jīng)濟(jì)利益共同體。果品公司，完全按企業(yè)化管理，市場化運(yùn)作，生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化果品，直供擁有市場網(wǎng)絡(luò)的龍頭企業(yè)；而龍頭企業(yè)有了穩(wěn)定的果品原料基地，克服了過去千家萬戶分散種植、分戶管理、各自為政的傳統(tǒng)“小農(nóng)經(jīng)濟(jì)”的弊端，順應(yīng)了市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，最大限度地降低和分散市場風(fēng)險、自然風(fēng)險，降低生產(chǎn)和交易成本。同時也更有利于加速農(nóng)業(yè)科技成果的轉(zhuǎn)化、先進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)的普及和優(yōu)良品種的推廣，從而實(shí)現(xiàn)規(guī)?；N植、標(biāo)準(zhǔn)化管理和企業(yè)化經(jīng)營，保障農(nóng)戶通過股金分紅和果園管理的工資酬勞穩(wěn)定收入來源，不斷增加收益。麒麟村通過股份制合作經(jīng)營管理模式運(yùn)作，果園的柑橘長勢明顯超過分戶管理的果園，廣大果農(nóng)觸動很大，紛紛要求入股加入公司。

2九龍坡區(qū)的“住房換宅基地、社會保障換集體土地承包地”模式。

位于重慶主城的九龍坡區(qū)，目前正在探索用“住房換宅基地、社會保障換承包地”的辦法，使農(nóng)民“從土地上解放出來”。九龍坡是重慶傳統(tǒng)的工業(yè)發(fā)達(dá)區(qū)域，經(jīng)濟(jì)總量連續(xù)四年居重慶市40個區(qū)縣之首。統(tǒng)計(jì)資料顯示，至2006底，該區(qū)戶籍人口79萬，農(nóng)業(yè)人口占31％，約為23萬。

九龍坡區(qū)已完成《城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展綜合改革先行示范總體方案》，作為先行試點(diǎn)的西彭鎮(zhèn)將實(shí)施的“住房換宅基地”試點(diǎn)方案，與城市建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤。其思路是，拿出原農(nóng)村宅基地的20％左右，集中興建新型農(nóng)村社區(qū)，騰出的80％左右復(fù)墾為耕地，其土地指標(biāo)，則置換為本鎮(zhèn)城市部分的建設(shè)用地。集中農(nóng)村的宅基地，可以緩解城區(qū)用地指標(biāo)的緊張，同時，農(nóng)民集中居住，有利于基礎(chǔ)設(shè)施的統(tǒng)一建設(shè)，每戶農(nóng)民基本上不花錢就可以置換一套80平方米左右的小區(qū)房。與此同步進(jìn)行的，是解決農(nóng)民承包土地流轉(zhuǎn)的問題，實(shí)現(xiàn)土地資源的最佳配置。

九龍坡區(qū)的農(nóng)村，地處重慶大都市圈內(nèi)，屬于重慶主城的郊區(qū)，地價昂貴；同時，又存在耕地被閑置浪費(fèi)的現(xiàn)象。在農(nóng)民心目中土地有社會保障的作用，因此，大部分農(nóng)民都不愿放棄土地。在此背景下，該區(qū)嘗試推行兩種土地流轉(zhuǎn)方式：

第一種，以土地承包權(quán)出租。按種植稻谷每畝平均產(chǎn)量折算約1000元／畝的金額，收取租金。流轉(zhuǎn)以自愿為原則。其目的是將農(nóng)民從土地中解放出來，他們可在附近的農(nóng)業(yè)園區(qū)或城鎮(zhèn)企業(yè)打工，以其身后的企業(yè)為依托，來解決社保問題，并享有固定土地收益，實(shí)現(xiàn)持續(xù)增收。

第二種，以社會保障置換土地。九龍坡區(qū)已頒布相應(yīng)政策，即凡擁有穩(wěn)定的非農(nóng)收入來源，又自愿退出宅基地使用權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)的，就可以申報為九龍城鎮(zhèn)居民戶口，并在子女入學(xué)、就業(yè)扶持、養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、生活保障等方面與城鎮(zhèn)居民享有同等待遇。

目前，九龍坡區(qū)在3個試點(diǎn)鎮(zhèn)的鎮(zhèn)村一級都設(shè)立了土地流轉(zhuǎn)站，農(nóng)民將土地租賃給村，再由村流轉(zhuǎn)至鎮(zhèn)或工業(yè)園區(qū)。九龍坡的試點(diǎn)方案強(qiáng)調(diào)以工業(yè)化本身作為解決城鄉(xiāng)矛盾的動力。該區(qū)試點(diǎn)的意義在于，探索如何在城市化過程中，保護(hù)農(nóng)民的利益。因此，對農(nóng)村進(jìn)行產(chǎn)業(yè)規(guī)劃至關(guān)重要，否則，城市的工商資本進(jìn)來，很難與之進(jìn)行對接。土地流轉(zhuǎn)最終是要解決產(chǎn)業(yè)化問題，從而增強(qiáng)地方和農(nóng)民的財(cái)力，否則，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌只是一個“烏托邦”。但專家擔(dān)心的是，選擇九龍坡這樣城市化很高的地方，是否對全市具有復(fù)制意義，因?yàn)閺V大的邊遠(yuǎn)區(qū)縣，光是發(fā)展產(chǎn)業(yè)這一點(diǎn)就很困難。

3成都邛崍模式——農(nóng)民分享土地流轉(zhuǎn)的收益。

“成都邛崍模式——農(nóng)民分享土地流轉(zhuǎn)收益”被《中國改革》雜志編輯部評為2007年中國“十大改革探索”之一，并列第三位。專家評論說，以邛崍市的湯營、仁壽等為代表的“邛崍模式”被升華到2007年中國經(jīng)濟(jì)體制改革十大探索的高度，是對四川省成都邛崍市改革經(jīng)驗(yàn)的肯定。

何謂“邛崍模式”?即土地股份量化，農(nóng)民成為股東，分享土地流轉(zhuǎn)收益。自2005年11月邛崍市羊安鎮(zhèn)湯營村組建了湯營農(nóng)業(yè)股份有限公司(下稱湯營公司)以來，公司運(yùn)行兩年，村民人均年收入高出了該鎮(zhèn)平均水平1000多元錢，農(nóng)戶年收入從4000多元漲到了近6000元。湯營村實(shí)施了“早春紅玉”西瓜規(guī)范化種植、苦瓜新品種試驗(yàn)推廣、大棚

食用菌種植、優(yōu)質(zhì)糧油基地、出欄生豬等多個項(xiàng)目。入股農(nóng)民去年初首次獲得分紅，726名村民股東去年底從湯營公司領(lǐng)取了紅燦燦的股權(quán)證。這標(biāo)志著邛崍湯營公司正式確認(rèn)村民以土地承包經(jīng)營權(quán)入股的股東身份，對湯營模式經(jīng)營土地進(jìn)行了股份量化。湯營村擁有的農(nóng)戶土地、集體土地90％以上已經(jīng)入股湯營公司，目前發(fā)放的股權(quán)證涉及湯營公司已經(jīng)流轉(zhuǎn)給業(yè)主并產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益的2070畝土地。對村民入股土地進(jìn)行股份量化，并予以股權(quán)證的形式確認(rèn)，為今后擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模奠定基礎(chǔ)。作為以規(guī)模集中經(jīng)營土地為主業(yè)的湯營公司，在將來本村的發(fā)展空間有限時，湯營公司還有意走出羊安鎮(zhèn)，以項(xiàng)目為支撐參與周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地經(jīng)營。

(二)重慶農(nóng)村土地交易平臺的運(yùn)作實(shí)踐

1交易平臺的搭建。

2008年12月4日，籌劃已久的重慶農(nóng)村土地交易所掛牌。作為全國第一家農(nóng)村土地交易所，重慶農(nóng)村土地交易所是一家注冊資金5000萬元，由市政府全額出資的副局級事業(yè)單位。交易所將按現(xiàn)代企業(yè)管理模式運(yùn)營，其職能是建立農(nóng)村土地交易信息庫，發(fā)布交易信息，提供交易場所，辦理交易事務(wù)。重慶市常務(wù)副市長黃奇帆表示，重慶農(nóng)村土地交易所成立的重要意義和作用在于：一是促進(jìn)城市建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少掛鉤，確保城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量不增加、耕地總量不減少。二是促進(jìn)城市反哺農(nóng)村、發(fā)達(dá)地區(qū)支持落后地區(qū)。三是促進(jìn)農(nóng)村土地管理制度的鞏固完善，依法保障農(nóng)民的占有、使用和收益等權(quán)利。四是促進(jìn)城鄉(xiāng)要素市場活躍，完善城鄉(xiāng)現(xiàn)代市場體系。

重慶市還專門成立了一個農(nóng)村土地交易所監(jiān)督管理委員會，交易所在這個委員會領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，并接受國土、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、財(cái)政、稅務(wù)、審計(jì)部機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和指導(dǎo)。為了規(guī)范土地交易所的運(yùn)作，重慶市政府頒布了《重慶農(nóng)村土地交易所管理暫行辦法》(渝府發(fā)[2008]127)，已于2008年12月1日起實(shí)施。

2運(yùn)作實(shí)踐。

剛剛成立的重慶農(nóng)村土地交易所舉行了首場地票交易會。兩宗地票拍賣取得了圓滿成功。其中，08001號地票300畝指標(biāo)由民營企業(yè)重慶玉豪龍實(shí)業(yè)(集團(tuán))有限公司以2560萬元成功競得，高出起拍價1280萬元，增幅達(dá)100％。08002號地票800畝指標(biāo)由國有企業(yè)重慶市城市建設(shè)投資公司以6420萬元成功競得，高出起拍價1833萬元，增幅達(dá)40％。兩宗地票的成功交易意味著將支持農(nóng)村1100畝廢棄地的復(fù)墾。

二、成渝兩地的農(nóng)地流轉(zhuǎn)實(shí)踐的評價

(一)對上述幾種農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式評價

作為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革實(shí)驗(yàn)區(qū)，成渝兩地其本著“先試先行”的改革思想，就怎樣既加快土地流轉(zhuǎn)，又在不違背國家法律法規(guī)的前提下進(jìn)行大膽探索。農(nóng)地入股在重慶市已經(jīng)名正言順，這種原本模糊的土地流轉(zhuǎn)形式也得到了政府支持。在渝的浙商已斥資1億元組建專門投資公司，要嘗鮮“農(nóng)民土地入股”，在九龍坡區(qū)白市驛鎮(zhèn)建立3000畝食品工業(yè)園區(qū)。該園區(qū)將嘗試農(nóng)民以土地入股企業(yè)的試驗(yàn)，利用浙商的資本和資源，讓農(nóng)民一方面憑著土地成為園區(qū)的股東，又通過就業(yè)成為園區(qū)的員工。該合作項(xiàng)目選擇了九龍坡白市驛鎮(zhèn)的一個村，計(jì)劃在那里建立一個食品加工基地。除此之外，投資公司還將發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，以及科技農(nóng)業(yè)、旅游農(nóng)業(yè)等方面的項(xiàng)目。2007年6月重慶市已批準(zhǔn)九龍坡區(qū)為該市首個統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革先行示范區(qū)，率先啟動改革。

在農(nóng)地人股方面率先吃螃蟹的重慶長壽區(qū)石堰鎮(zhèn)麒麟村還希望走得更遠(yuǎn)。石堰鎮(zhèn)希望，在保證耕地面積總量和性質(zhì)不變的前提下，把全村3880多畝耕地聚攏起來，使土地發(fā)揮最大的產(chǎn)能。他們還計(jì)劃統(tǒng)一修蓋樓房、超市、衛(wèi)生所、幼兒園，過著與城里人一樣的生活。統(tǒng)一修蓋樓房的好處在于：如果將現(xiàn)在分散在全村30多個居民點(diǎn)的1320戶人家集中居住，換出來的宅基地至少有2000多畝，這對于已經(jīng)明白“土地也能生錢”郊區(qū)村民而言，無疑具有巨大的誘惑力。

但是，上述幾種土地流轉(zhuǎn)模式在客觀上存在的風(fēng)險也無法回避：

第一，土地承包經(jīng)營權(quán)有失去的風(fēng)險。農(nóng)地入股的試驗(yàn)給農(nóng)民帶來了實(shí)惠，但其中可能存在的風(fēng)險也無法回避。因?yàn)椤叭牍伞笔且环N投資行為，既然農(nóng)民是股東，就肯定存在風(fēng)險。從民法上講，從村民入股的那一天起，他們的土地承包經(jīng)營權(quán)就已經(jīng)轉(zhuǎn)讓了，就已經(jīng)和公司一道承擔(dān)風(fēng)險。如果公司經(jīng)營不善，農(nóng)民想退股怎么辦?按照《公司法》的規(guī)定，股份不能退只能轉(zhuǎn)讓。如果公司倒閉，按照《破產(chǎn)法》的規(guī)定，債務(wù)人必須用現(xiàn)行所有財(cái)產(chǎn)清償所有債務(wù)。這也就意味著，作為股東的農(nóng)民，土地承包經(jīng)營權(quán)就永遠(yuǎn)地失去了。因?yàn)椋f一公司經(jīng)營不善或者破產(chǎn)，最后還是得由政府埋單。幸運(yùn)的是，一些地方政府正在努力加強(qiáng)對風(fēng)險的防范。在推廣麒麟村模式的同時，重慶市長壽區(qū)石碣鎮(zhèn)正在醞釀向這些以農(nóng)地入股成立的公司派遣“財(cái)務(wù)總監(jiān)”，以期加強(qiáng)監(jiān)管。等到公司運(yùn)行順暢后，政府再撤回這些財(cái)務(wù)監(jiān)督者。

第二，土地性質(zhì)發(fā)生轉(zhuǎn)變，農(nóng)業(yè)用地可能最終卻變成建設(shè)用地。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)可能造成一些土地性質(zhì)發(fā)生轉(zhuǎn)變，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)用地最終變成建設(shè)用地。尤其在接近城市邊緣的地區(qū)，這種風(fēng)險更大。

第三，如何保障以農(nóng)地入股的公司財(cái)務(wù)透明度問題。建立良好的公司治理結(jié)構(gòu)，有健全的激勵和約束機(jī)制，嚴(yán)格按照公司章程和相應(yīng)的財(cái)務(wù)會計(jì)規(guī)則行事，保障公司財(cái)務(wù)透明度，是企業(yè)發(fā)展的基本條件。土地人股的農(nóng)業(yè)企業(yè)也應(yīng)與城鎮(zhèn)的工業(yè)企業(yè)一樣，形成信息充分而透明的財(cái)務(wù)制度、規(guī)范的管理制衡框架與良好的激勵和約束機(jī)制。因此，如何保障以農(nóng)地入股的公司財(cái)務(wù)透明度，也是成渝全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)實(shí)踐中的農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式能否成功的條件。

第四，土地流轉(zhuǎn)中存在時間變量風(fēng)險。在土地流轉(zhuǎn)里面有一個時間變量的問題，例如農(nóng)戶承包權(quán)，在目前法律框架下是30年不變，或長期不變，但是各類建設(shè)用地的批租使用年限有很大區(qū)別。農(nóng)村建設(shè)用地包括農(nóng)民的宅基地，一般沒年限；城市建設(shè)用地，住宅為70年，工業(yè)用地為50年，商業(yè)項(xiàng)目為40年，這些土地不同期的利益關(guān)系相當(dāng)復(fù)雜。

第五，以土地?fù)Q保障模式存在后置性風(fēng)險。政府試驗(yàn)出地，給農(nóng)民社保，這個社保以被保人活著的時間為限，但土地是永久性的權(quán)益，兩者之間，無論相對價格還是約期，都可能出現(xiàn)利益缺口。最具有挑戰(zhàn)性的，現(xiàn)在的政府有任期，一般五年一屆，那么當(dāng)屆政府承諾的社保，下一屆、再下一屆政府能不能持續(xù)兌現(xiàn)，就是很大的問題?？赡艹霈F(xiàn)土地權(quán)益本屆政府用了，但留給下屆政府的社保補(bǔ)償義務(wù)，如果沒有法制和持續(xù)穩(wěn)健的財(cái)力作保障，就等于把實(shí)施成本和風(fēng)險留給了未來。

總之，土地入股是農(nóng)民參與土地要素重新配置的重要方式之一，但面臨政府強(qiáng)制征收集體土地、政府和開發(fā)商補(bǔ)償費(fèi)過底或無法到位、政府和開發(fā)商嚴(yán)重侵害農(nóng)民權(quán)益等問題。為此，如何平衡協(xié)調(diào)農(nóng)

村集體土地流轉(zhuǎn)中各方的利益關(guān)系也是各種農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)模式成敗的關(guān)鍵。

(二)對重慶農(nóng)村土地交易平臺的評價

重慶的土地交易所可以把農(nóng)村宅基地、復(fù)墾地等土地，通過交易轉(zhuǎn)換為工業(yè)、城市建設(shè)用地。要做到這一點(diǎn)，在全國只有重慶一家，這是為重慶城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的一個重大突破。這也正是這個土地交易所得含金量所在。但從重慶的試驗(yàn)來看，還有更多問題需要厘清和解決：

1農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易的風(fēng)險問題。

就承包地而言，它關(guān)系耕地紅線及國家糧食安全，關(guān)系農(nóng)民土地權(quán)益如何保障以及國家土地用途的管制如何落實(shí)，土地規(guī)模經(jīng)營的風(fēng)險如何控制等問題。就農(nóng)村建設(shè)用地而言，涉及的風(fēng)險，則是農(nóng)民的安居等問題。由于我國集體土地產(chǎn)權(quán)制度的不明晰，可能成為今后收益的分享帶來隱患。

2收益分配問題。

國土資源部副部長鹿心社在重慶農(nóng)村土地交易所成立大會上也強(qiáng)調(diào)，重慶要對針對不同的土地產(chǎn)權(quán)交易，建立起合理的分配體度，并使農(nóng)村土地交易所日趨規(guī)范化、制度化。重慶市已頒布實(shí)施的《重慶農(nóng)村土地交易所管理暫行辦法》對收益分配環(huán)節(jié)作了規(guī)定：不同形式的農(nóng)村土地交易，其收益將按不同比例在農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之間分配。問題是：目前農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)務(wù)制度是否健全?是否具有對這些收益的資產(chǎn)管理能力?同時，單是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的主體是誰，還存在很多法律盲區(qū)。

盡管如此，重慶作為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，這一探索實(shí)踐無意具有重大的戰(zhàn)略意義。

三、平衡協(xié)調(diào)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)中各方的利益關(guān)系的路徑

(一)允許農(nóng)村建設(shè)用地直接進(jìn)入工業(yè)用地市場，平衡企業(yè)與農(nóng)民的利益

我國特有的二元土地所有權(quán)制度導(dǎo)致城鄉(xiāng)建設(shè)用地使用制度上的雙軌制和城鄉(xiāng)分割的建設(shè)用地市場?，F(xiàn)階段的土地出讓金，是農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的增值收益。各地土地出讓金收入用于失地農(nóng)民補(bǔ)償、農(nóng)業(yè)土地開發(fā)、廉租房建設(shè)等公共事業(yè)的比例偏低，大部分被用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城市土地開發(fā)。

從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地政策、建立城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)一市場的要求出發(fā)，對于經(jīng)營性集體建設(shè)用地，在法律上可比照國有土地出讓使用權(quán)的模式創(chuàng)設(shè)集體土地出讓使用權(quán)，并允許其與國有土地使用權(quán)具有同等效力進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、出租、抵押和入股；對于農(nóng)村公益用地和農(nóng)民無償取得的宅基地，可比照國有土地設(shè)立集體劃撥土地使用權(quán)，在交易許可管制下對其進(jìn)行市場準(zhǔn)入管理。目前工業(yè)用地是由政府征用之后協(xié)議出讓給企業(yè)，因此對于工業(yè)用地可試行不再采取征用，而讓集體土地直接進(jìn)入一級市場，使農(nóng)民通過土地租金等方式獲取收益。政府只需提供一個有形的交易市場，實(shí)現(xiàn)稅制統(tǒng)一、交易費(fèi)用統(tǒng)一，建立完備的產(chǎn)權(quán)登記制度和其他保證交易安全機(jī)制。

(二)推行土地財(cái)產(chǎn)稅制試點(diǎn)，處理好中央與地方政府的土地財(cái)產(chǎn)稅的比例分成關(guān)系

1992年至2003年，全國土地出讓金收入累計(jì)達(dá)1萬多億元，其中2001～2003年累計(jì)9100多億元。據(jù)2004年，全國共出讓土地17.87萬公頃，建設(shè)占用耕地14.51萬公頃，土地出讓價款高達(dá)5894.14億元；2005年，全國共出讓土地面積16.32萬公頃，出讓價款5505.15億元；2006年，全國共出讓土地面積23.25萬公頃，出讓價款7676.89億元，加上與房地產(chǎn)業(yè)相關(guān)的稅費(fèi)收入占全國財(cái)政總收入的29.5％～33.6％。自從1993年的分稅制改革后，中央把土地出讓金全部劃歸地方政府，土地出讓金成了地方政府的“第二財(cái)政”，屬預(yù)算外收入。土地出讓金凈收入占政府預(yù)算外收入的60％以上，占地方政府一般預(yù)算收入40％以上。因此，要調(diào)動地方政府的積極性，需要有一套替代方案，逐步擴(kuò)大農(nóng)地市場化的范圍，在土地的取得、保有、轉(zhuǎn)讓等環(huán)節(jié)形成一套完備的土地財(cái)產(chǎn)稅制度以及各種配套改革，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，實(shí)現(xiàn)集體建設(shè)用地與國有土地同場交易、同地同權(quán)同價，農(nóng)民通過土地增值參與城市化獲取收益，政府通過開征土地財(cái)產(chǎn)稅或物業(yè)稅獲取增值用于公共利益，處理好中央與地方政府的土地財(cái)產(chǎn)稅的比例分成關(guān)系。

(三)推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，保障農(nóng)民就業(yè)權(quán)益

農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度的創(chuàng)新，要結(jié)合農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的拓展、提升，才能發(fā)揮其制度績效。充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，創(chuàng)建起“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的新型農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的支持體系。發(fā)揮好財(cái)政性金融作用，組建市級政策性的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展投資公司和小城鎮(zhèn)建設(shè)投資公司，采取擔(dān)保、貼息、入股、保險等方式吸引社會工商業(yè)資金投入農(nóng)村和農(nóng)業(yè)，著力改善農(nóng)業(yè)農(nóng)村投資環(huán)境，推動合作經(jīng)濟(jì)組織和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。土地收益，他一定是來源于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的收益，沒有現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，糧食安全既不可能保障，同時農(nóng)民的充分就業(yè)也無保障，就業(yè)是民生之本，是農(nóng)民的核心利益。現(xiàn)階段，重慶在進(jìn)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌過程，理順農(nóng)民的就業(yè)體制機(jī)制是土地流轉(zhuǎn)基礎(chǔ)，決不能簡單地把農(nóng)民變?yōu)槭忻?，簡單地拿土地?fù)Q取社會保障之類的做法。

(四)推進(jìn)城鄉(xiāng)財(cái)政分配公平公正，壯大基層財(cái)力

2007年1月1日起施行《土地出讓金管理辦法》，包括建立土地出讓金收支專戶、土地出讓金全額進(jìn)入地方預(yù)算、土地出讓金分配方式等，其中國有土地出讓收益的分配和管理機(jī)制是其中的核心問題。以重慶為例，從2007年5月1日起土地出讓金收益計(jì)提農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金的比例由按國家核定的土地出讓平均純收益的15％調(diào)整為20％。這為基層公共財(cái)政體制建設(shè)提供了資金和制度保證。

目前的問題是，需要進(jìn)一步改革完善財(cái)政預(yù)算制度，強(qiáng)化預(yù)算硬約束，形成支持“三農(nóng)”投入穩(wěn)定增長的保障機(jī)制，確保各級財(cái)政支農(nóng)資金增量較大幅度高于上年，預(yù)算內(nèi)資金用于農(nóng)村建設(shè)的比重較大幅度高于上年。其中，直接用于改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件的資金較大幅度高于上年；明確省(市)與市縣的支出責(zé)任，進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，集中財(cái)力優(yōu)先安排農(nóng)民最急需、受益面廣、公費(fèi)保障機(jī)制，大幅度增加財(cái)政對農(nóng)村勞動力職業(yè)技能培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)；完善省(市)對市縣的財(cái)政分配體制，健全財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，強(qiáng)化激勵型轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，鼓勵貧困地區(qū)增強(qiáng)自我“造血”功能，實(shí)現(xiàn)從“保運(yùn)轉(zhuǎn)”向“促發(fā)展”轉(zhuǎn)變。這里的關(guān)鍵是推進(jìn)城鄉(xiāng)財(cái)政分配公平公正，壯大基層財(cái)力。

責(zé)任編輯：王駿