汪　暉　陶　然

有關土地發(fā)展權轉(zhuǎn)移和交易的實踐，近年來在中國的土地利用實踐中不僅出現(xiàn)了，而且發(fā)展到了相當?shù)囊?guī)模。自2000年以來，為了突破我國既有土地計劃管理模式對快速工業(yè)化和城市化進程中建設用地供應的約束，我國一些東部沿海省份在政策層面做出了一系列非常有創(chuàng)意的土地發(fā)展權轉(zhuǎn)移和交易的改革嘗試。這些嘗試，不僅為土地發(fā)展權轉(zhuǎn)移和交易的研究提供了獨特、豐富的實踐素材，而且也意味著對現(xiàn)有土地計劃管理模式的完善、突破乃至于創(chuàng)新。對于我國這樣一個中央政府希望保護稀缺的耕地資源，同時地方政府在高速城市化和工業(yè)化條件下用地需求日漸增大的發(fā)展中國家而言，這些改革的意義非常重大。

一、建設用地計劃管理模式下的浙江土地規(guī)劃實施

（一）我國建設用地的計劃管理模式

我國建設用地實行的計劃管理，主要是通過實施土地利用總體規(guī)劃(以下簡稱土地規(guī)劃)和年度土地利用計劃(以下簡稱土地計劃)來實現(xiàn)的。土地規(guī)劃一般規(guī)定了較長時段（比如10—15年）內(nèi)一個地區(qū)可以新增的建設用地總量，并在空間上落實到具體地塊。具體而言，新增建設用地的規(guī)模主要取決于所謂的建設占用耕地“規(guī)劃指標”，因為從統(tǒng)計來看，大多數(shù)地區(qū)新增建設用地占用的主要地類是耕地。原則上講，一個地區(qū)在規(guī)劃期內(nèi)實際新增建設占用耕地數(shù)量不僅不能超過“規(guī)劃指標”總量，而且也必須符合土地規(guī)劃的空間布局。在符合土地規(guī)劃的前提下，年度土地計劃則規(guī)定了一個地區(qū)當年可新增的建設占用耕地數(shù)量。

為了實現(xiàn)耕地“占補平衡”，中央政府還將規(guī)劃期內(nèi)補充耕地總量下達到各省區(qū)，因此如果某地區(qū)補充耕地潛力不足，建設占用耕地就會從規(guī)模上受到限制。1997年中央政府提出各省、自治區(qū)、直轄市必須嚴格按照耕地總量動態(tài)平衡的要求，做到本地耕地總量只能增加、不能減少。原國家土地管理局下達至各省區(qū)的早期方案中是嚴格依據(jù)耕地總量動態(tài)平衡的原則，要求各省到規(guī)劃期末實現(xiàn)凈增耕地。但國務院批準的《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》將耕地保有量調(diào)整為192015萬畝，比1996年底現(xiàn)狀耕地減少3045萬畝，這可能是因為部分生態(tài)退耕和災毀的耕地減少指標最終未納入占補平衡方案，相應地中央政府下達到各省區(qū)的補充耕地量均超過各省區(qū)的建設占用耕地指標，但低于耕地減少量。

綜上所述，建設占用耕地量(“規(guī)劃指標”)、補充耕地量和基本農(nóng)田保護任務是1997—2010年土地規(guī)劃的核心指標。這三個指標一旦確定，一個地區(qū)未來新增建設用地總量和空間布局就被確定下來。而每個年度能夠新增的建設用地量則由年度土地計劃來決定。

（二）浙江省1997—2010年土地規(guī)劃指標分解

首先，和全國各省區(qū)一樣，浙江省全覆蓋的土地規(guī)劃于1999年獲得國務院批準并開始實施。規(guī)劃期限是1997—2010年。1997年啟動的這輪土地規(guī)劃的一個特點是重要的控制性規(guī)劃指標，如基本農(nóng)田保護面積、規(guī)劃期內(nèi)耕地減少量、補充耕地量，以及耕地保有量均由中央以自上而下的方式下達到各省區(qū)，然后由各省逐級分解下達，一直到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級土地規(guī)劃是土地規(guī)劃實施和管理的基礎性規(guī)劃，是建設用地審批過程中判斷農(nóng)轉(zhuǎn)用面積和空間布局是否符合規(guī)劃的直接依據(jù)。

其次，中央政府下達給浙江省的基本農(nóng)田保護面積為2711萬畝。參照中央政府下達基本農(nóng)田保護任務的方法，浙江省下達到各地市的基本農(nóng)田保護面積也大致占各地級市當年耕地面積的85%左右，差異不超過2%。實際上，雖然大致按照一個比例分配基本農(nóng)田保護任務的方法未考慮到各地的耕地資源稟賦、未來建設用地需求，以及保護基本農(nóng)田的邊際機會成本上巨大差別，但由于保護基本農(nóng)田的邊際成本在技術上很難測度，特別是如果不按照相近比例分配基本農(nóng)田保護任務會遇到來自市、縣地方政府的巨大壓力，因此大致同比例的分配方法因其技術簡便和行政阻力較小而被采用。

第三，中央下達到浙江省的補充耕地量為116萬畝，比建設占用耕地指標多出16萬畝。按照“占補平衡”的原則，浙江省下達到各地市的補充耕地量是與建設占用耕地規(guī)劃指標基本掛鉤的。

（三）現(xiàn)行建設用地計劃管理模式與浙江經(jīng)濟發(fā)展的矛盾

浙江是我國經(jīng)濟發(fā)展水平最高，城市化和工業(yè)化速度最快的省份之一。由于1999年中央下達給浙江省的“規(guī)劃指標”和逐年下達的“計劃指標”偏緊，在現(xiàn)行剛性約束很強的土地計劃管理體制下，浙江省的建設用地實際需求很難得到滿足。表現(xiàn)為：在規(guī)劃指標和計劃指標總量上，無法滿足快速增長的建設用地需求。在空間布局上，規(guī)劃的新增建設用地在空間上與實際需要也不完全匹配。在補充耕地量上，由于補充耕地量與建設占用耕地量掛鉤，使耕地補充潛力較小而用地量較大的地區(qū)很難達到“占補平衡”的要求。

顯然，以建設占用耕地的“規(guī)劃指標”、“補充耕地量”和“基本農(nóng)田保護任務”為三個基本要素的土地規(guī)劃，和年以農(nóng)用地轉(zhuǎn)用“計劃指標”為基本要素的年度土地計劃構(gòu)成的一整套土地利用計劃管理模式，是非常嚴格的。

二、土地發(fā)展權轉(zhuǎn)移與交易的“浙江模式”

當土地規(guī)劃的主要控制性指標在較少考慮各地建設用地實際需求的情況下，自上而下層層分解到鄉(xiāng)鎮(zhèn)后，就會出現(xiàn)快速工業(yè)化、城市化地區(qū)在建設用地供給上嚴重不足，同時其基本農(nóng)田保護和耕地占補任務難以落實的現(xiàn)象。但這里的一個關鍵問題是，由于作為指標分配者的上級政府與下級政府乃至用地單位，存在用地需求和非農(nóng)用地邊際產(chǎn)出方面的信息不對稱，要從經(jīng)濟上按照各地實際需求來有效率分解規(guī)劃指標非常難以操作，這是因為下級政府和用地單位都有激勵高報用地需求；同時，即使上級政府按照一定的客觀指標去進行多指標加權分解，不僅在技術上容易引起爭議，而且很容易引致下級政府的政治阻力。任何分配方案都可能被認為是厚此薄彼并可能造成各地發(fā)展機會的不公平。

（一）區(qū)域內(nèi)土地發(fā)展權轉(zhuǎn)移政策

區(qū)域內(nèi)土地發(fā)展權轉(zhuǎn)移的第一個維度是引入“折抵指標”和“復墾指標”。所謂“折抵指標”是指經(jīng)過土地整理新增有效耕地折抵建設用地指標?！皬蛪ㄖ笜恕钡母拍钐岢觥皩Π匆?guī)劃集中遷建的農(nóng)村居民點和工業(yè)企業(yè)，已經(jīng)退宅還田、退建還耕的面積，可在新址等量置換農(nóng)用地，作為新的建設用地”。折抵與復墾指標雖類似計劃指標，但從地方政府的使用角度來看卻要優(yōu)于計劃指標。這是因為計劃指標具有時效性，如果當年未用則過期作廢。但在折抵指標和復墾指標的使用上，浙江省創(chuàng)造性地建立了土地整理折抵指標庫和建設用地復耕指標庫，折抵指標和復墾指標如同銀行存折里的資金一樣，可不斷積累并分年度支取，不存在當年沒有使用完就作廢的問題。

區(qū)域內(nèi)土地發(fā)展權轉(zhuǎn)移的第二個維度是“待置換用地區(qū)”和“基本農(nóng)田集中置換政策”。雖然“待置換用地區(qū)”概念的引入擴大了規(guī)劃建設用地區(qū)，但“待置換用地區(qū)”原來的規(guī)劃用途大部分是一般農(nóng)田，而如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地規(guī)劃編制時將日后可能會建設占用的那部分耕地劃入了“基本農(nóng)田”，那么就無法劃入“待置換用地區(qū)”，從而依然無法進行建設占用。

（二）跨區(qū)域土地發(fā)展權交易

雖然“折抵、復墾指標”、“待置換用地與基本農(nóng)田集中置換政策”等一系列 “區(qū)域內(nèi)土地發(fā)展權轉(zhuǎn)移”政策的引入可以增加建設占用耕地量，但仍然存在一個跨區(qū)域不平衡的問題。在浙江經(jīng)濟最發(fā)達的地市，如杭州、寧波，以及部分特別發(fā)達的縣市，如義烏、樂清、瑞安、東陽和紹興越城區(qū)等地，建設用地需求遠超過省內(nèi)欠發(fā)達地區(qū)，而這些地區(qū)土地整理、復墾的潛力卻低于全省平均水平。因此它們通過本地土地整理可獲折抵、復墾指標量非常有限；其次，基本農(nóng)田保護任務是在1999年批準的土地規(guī)劃中明確下來的，而在一些建設用地需求較大、土地整理新增耕地潛力很少的發(fā)達地區(qū)，由于新增基本農(nóng)田很少，往往無法通過基本農(nóng)田集中置換的方式增加待置換用地區(qū)面積，從而限制了其新增建設用地空間；最后，還有一個不同地區(qū)都需要滿足“耕地占補平衡”要求的問題。常見的矛盾依然是經(jīng)濟發(fā)展快速地區(qū)建設占用耕地量大，但補充耕地潛力卻較小，而經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的情況正好相反。

為了破解上述問題，浙江省創(chuàng)造性地引入市場機制，通過構(gòu)建“折抵指標有償調(diào)劑”、“基本農(nóng)田易地代?！焙汀耙椎匮a充耕地”三個具有可操作性的概念，實現(xiàn)了“跨區(qū)域土地發(fā)展權交易”。

三、結(jié)論與討論

對于浙江在土地發(fā)展權轉(zhuǎn)移和交易上的改革探索，學界也有論述，質(zhì)疑浙江的做法是規(guī)避中央政府的基本農(nóng)田審批權和新增建設用地有償使用費，導致基本農(nóng)田質(zhì)量下降和建設用地總量失控。浙江省土地發(fā)展權轉(zhuǎn)移和交易的豐富實踐，無疑提供了一個審視我國現(xiàn)有耕地保護和建設用地計劃管理制度的新視角。作為一個地區(qū)間耕地資源稟賦不同、而經(jīng)濟發(fā)展又非常不均衡的大國，在維持既定的耕地保護目標和不對土地利用計劃管理整體框架進行根本性調(diào)整的前提下，如何在全國范圍內(nèi)引入“區(qū)域內(nèi)土地發(fā)展權轉(zhuǎn)移”和“跨區(qū)域土地發(fā)展權交易”的系統(tǒng)性改革方案，實現(xiàn)土地利用效率提高和跨區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的目標，是深化當前我國土地政策體系改革必須要處理的重大問題。土地發(fā)展權轉(zhuǎn)移與交易的“浙江模式”具有全國層面上的意義。實際上，由于浙江全省耕地資源非常有限，在省內(nèi)進一步進行“折抵指標交易”、“耕地易地有償代?！焙汀爱惖馗卣佳a平衡”的空間已經(jīng)日漸縮小。

上述“浙江模式”在全國層次上的推廣，對于浙江自身未來的發(fā)展也有重大意義。如何在充分總結(jié)土地發(fā)展權轉(zhuǎn)移和交易的“浙江模式”的經(jīng)驗和教訓的基礎上，進行理論提升和政策體系完善，并促進其在全國層次上的推廣，是未來相關各級政府部門和學術界必須要面對的挑戰(zhàn)。

（作者單位：浙江大學公共管理學院土地管理系、中科院地理科學與資源研究所農(nóng)業(yè)政策研究中心）