杜　鷹

黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，從中國特色社會主義事業(yè)的總體布局和全面建設(shè)小康社會的戰(zhàn)略全局出發(fā)，系統(tǒng)地總結(jié)了30年農(nóng)村改革發(fā)展的偉大實踐和基本經(jīng)驗，明確提出了進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展的指導(dǎo)思想、目標(biāo)任務(wù)、基本原則和戰(zhàn)略措施，是新時期推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展的行動綱領(lǐng)?！稕Q定》內(nèi)容豐富，論述精辟，在理論上有創(chuàng)新，在政策上有突破，是對豐富實踐經(jīng)驗的理論概括，是全黨智慧的結(jié)晶。下面，重點(diǎn)就形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化新格局、穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地制度、建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)村金融制度、走中國特色的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路問題談點(diǎn)學(xué)習(xí)體會。

一、關(guān)于加快形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化新格局問題

《決定》指出，加快形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化新格局，是新形勢下推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展的根本要求。胡錦濤總書記在十七屆三中全會第二次全體會議上進(jìn)一步指出，“加快形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化新格局，是破解農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民工作難題的根本出路，是推動城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素優(yōu)化組合、促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的根本舉措，是縮小城鄉(xiāng)差別、實現(xiàn)城鄉(xiāng)共同繁榮的根本途徑，必須作為根本要求認(rèn)真落實。”充分說明了這個問題的重要性。

（一）《決定》的有關(guān)論述是我們黨對城鄉(xiāng)關(guān)系理論的新概括、新發(fā)展

消滅城鄉(xiāng)差別一直是共產(chǎn)黨人的追求。早在130多年前，馬克思在《哥達(dá)綱領(lǐng)批判》里就勾畫了消滅工農(nóng)差別、腦體差別的共產(chǎn)主義社會藍(lán)圖，恩格斯在著作里也專門談過城鄉(xiāng)融合問題。后來的馬克思主義經(jīng)典作家進(jìn)一步發(fā)揮和豐富了馬恩的思想，將消滅三大差別，即消滅工農(nóng)差別、腦體差別、城鄉(xiāng)差別作為共產(chǎn)主義社會的重要標(biāo)識。這一思想的核心是人的解放，正像馬克思所講，共產(chǎn)主義社會是個人能力得到充分施展的社會，在那個社會里，人不再被分工所奴役。

中國共產(chǎn)黨人把馬克思主義基本原理同中國具體實踐相結(jié)合，無論是在革命戰(zhàn)爭年代、還是在社會主義現(xiàn)代化建設(shè)時期，都始終高度重視工農(nóng)關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系。全國解放前夕，毛澤東同志在黨的七屆二中全會上就告誡全黨：“城鄉(xiāng)必須兼顧，必須使城市工作和鄉(xiāng)村工作，使工人和農(nóng)民，使工業(yè)和農(nóng)業(yè)，緊密地聯(lián)系起來。決不可以丟掉鄉(xiāng)村，僅顧城市，如果這樣想，那是完全錯誤的?！痹诟母镩_放進(jìn)程中，小平同志多次講到城鄉(xiāng)關(guān)系的重要性。小平同志指出，經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較快是1984—1988年，這5年，農(nóng)村改革帶來許多新的變化，強(qiáng)有力地推動了工業(yè)的發(fā)展，農(nóng)業(yè)和工業(yè)、農(nóng)村和城市相互影響、相互促進(jìn)，這是一個非常生動、非常有說服力的發(fā)展過程。小平同志把工農(nóng)兩大產(chǎn)業(yè)、城鄉(xiāng)兩大部類的良性互動視為國民經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的前提，這一深刻論述使我們黨對城鄉(xiāng)關(guān)系的認(rèn)識達(dá)到了一個新的高度。世紀(jì)之交，以江澤民同志為核心的第三代領(lǐng)導(dǎo)集體審時度勢地提出要逐步扭轉(zhuǎn)工農(nóng)差別、城鄉(xiāng)差別和地區(qū)差別擴(kuò)大的趨勢。黨的十六大以來，以胡錦濤同志為總書記的黨中央以科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)攬全局，提出了把“三農(nóng)”放在全黨工作重中之重位置的基本方針，確立了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的基本方略，作出了“兩個重要趨向”的重大判斷，極大地豐富了我們黨的城鄉(xiāng)關(guān)系理論。到黨的十七大，又第一次明確提出“形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化新格局”，標(biāo)志著我國城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展進(jìn)入了一個新時期。

黨的十七屆三中全會，與時俱進(jìn)地對城鄉(xiāng)一體化做出了全面的、精辟的、集大成的論述?！稕Q定》首先指出，“推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展具備許多有利條件，也面對不少困難和挑戰(zhàn)，特別是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)造成的深層次矛盾突出”，這就指明了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是阻礙農(nóng)村改革發(fā)展的基本矛盾。正因為是基本矛盾，所以《決定》鄭重指出，新形勢下推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展，要把加快形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化新格局作為根本要求?！稕Q定》進(jìn)一步指出，我國已進(jìn)入著力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化新格局的重要時期，明確了到2020年基本確立城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化體制機(jī)制的奮斗目標(biāo)。《決定》還闡明了城鄉(xiāng)一體化的基本內(nèi)涵，就是“盡快在城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)一體化等方面取得突破，促進(jìn)公共資源在城鄉(xiāng)之間均衡配置、生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動，推動城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展融合”，進(jìn)而提出了統(tǒng)籌土地利用和城鄉(xiāng)規(guī)劃、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)勞動就業(yè)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會管理五大重點(diǎn)任務(wù)?！稕Q定》關(guān)于城鄉(xiāng)關(guān)系問題的論述，從基本矛盾到根本要求，從階段判斷到奮斗目標(biāo)，從基本內(nèi)涵到重點(diǎn)任務(wù)，完整而深刻，與馬克思、恩格斯到毛澤東、鄧小平的論述一脈相承，是我們黨的又一理論創(chuàng)新成果，在實踐上具有重要指導(dǎo)意義。

（二）我國城鄉(xiāng)二元體制的歷史沿革和改革進(jìn)程

我國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的形成不是偶然的，是傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略和體制的產(chǎn)物。建國之初，我國在一窮二白的基礎(chǔ)上推進(jìn)工業(yè)化，只能依靠農(nóng)業(yè)、農(nóng)村來完成原始積累的任務(wù)，逐步形成了以統(tǒng)購統(tǒng)銷、城鄉(xiāng)分割和人民公社為支柱的行政性分配資源的城鄉(xiāng)管理體制。通過統(tǒng)購統(tǒng)銷，壓低了農(nóng)產(chǎn)品收購價格，同時抬高工業(yè)品價格，由價格剪刀差形成了源源不斷的工業(yè)化資金積累；通過二元戶籍制度，限制了城鄉(xiāng)人口流動，保證了城市低價福利分配的可行性和有效性；通過人民公社體制，把農(nóng)民納入集體管理，實行平均分配，保證了農(nóng)產(chǎn)品的統(tǒng)一收購。統(tǒng)購統(tǒng)銷、城鄉(xiāng)分割、人民公社，這是傳統(tǒng)的重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略和高度集中的行政性分配資源的計劃經(jīng)濟(jì)體制的三大支柱。正是靠這三大支柱，才使特殊的積累方式得以實現(xiàn)，我國的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)也由此而來。它與發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)描述的勞動力等要素從勞動生產(chǎn)率低的農(nóng)業(yè)部門向勞動生產(chǎn)率高的工業(yè)部門轉(zhuǎn)移的自發(fā)過程是很不相同的。

建國將近60年了，現(xiàn)在回過頭來評價這個戰(zhàn)略、這個體制，應(yīng)該采取歷史唯物主義的態(tài)度。如果沒有這樣一套體制，我國就不可能在一窮二白的基礎(chǔ)上、在那么短的時間內(nèi)這么快的建立起一個完整的工業(yè)化體系，農(nóng)民為此做出了巨大貢獻(xiàn)。但是在工業(yè)體系逐步建立之后，高度集中的計劃體制的弊端暴露得愈來愈明顯，它不僅造成了微觀上的低效率與宏觀資源配置失當(dāng)，而且將眾多的農(nóng)村人口排除在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程之外，束縛了生產(chǎn)力的發(fā)展。到改革開放之初，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力遭到很大程度的破壞，整個國民經(jīng)濟(jì)瀕臨崩潰邊緣。

30年的改革首先在農(nóng)村突破。農(nóng)村改革極大地解放了生產(chǎn)力，有力地推動了整個發(fā)展戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)變和整個經(jīng)濟(jì)體制的變革。30年的農(nóng)村改革，依我看，實際上就是不斷破除三大支柱的過程。農(nóng)村改革的第一階段是包干到戶，農(nóng)戶成了真正的經(jīng)營主體，取代了人民公社體制，1983年中央決定撤社建鄉(xiāng)，廢除了人民公社體制；農(nóng)村改革的第二階段從1984年改革統(tǒng)購統(tǒng)銷制度開始，這個改革的進(jìn)程非常曲折，但是經(jīng)過十幾年的努力，134種農(nóng)產(chǎn)品的統(tǒng)派購基本上全部取消，主要農(nóng)產(chǎn)品價格由市場確定，破除了統(tǒng)購統(tǒng)銷制度；農(nóng)村改革的第三階段從90年代中期開始，農(nóng)村勞動力大規(guī)模向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，不斷沖擊著城鄉(xiāng)分割體制，城鄉(xiāng)壁壘被進(jìn)一步打破。進(jìn)入新世紀(jì)以后，農(nóng)村改革又進(jìn)入了新階段，國家不僅免除了農(nóng)業(yè)稅，而且反過來還給農(nóng)民補(bǔ)貼，昭示著城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展進(jìn)入了新時期。

（三）形成城鄉(xiāng)一體化新格局必須付出長期艱苦的努力

盡管我國在破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)方面已經(jīng)取得了明顯進(jìn)展，但長期形成的城鄉(xiāng)失衡狀況并沒有根本轉(zhuǎn)變。這不僅表現(xiàn)在城鄉(xiāng)收入、消費(fèi)差距，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)差距上，更重要的是，城鄉(xiāng)二元體制尚未從根本上破除。比如，統(tǒng)購統(tǒng)銷雖然沒有了，但由于分散的小農(nóng)戶與統(tǒng)一的大市場供求雙方力量不均衡，工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品交換的價格剪刀差仍然存在。又比如低價征地制度，通過低價征地，從農(nóng)民身上拿走的數(shù)額并不比產(chǎn)品不等價交換少。還有低價使用農(nóng)民工，農(nóng)民進(jìn)城打工，但是同工不同酬，同工不同待遇，同工不同福利，同工不同權(quán)利。這些都表明城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)及其體制現(xiàn)在依然存在，正像《決定》指出的，我們現(xiàn)在處在著力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化新格局的重要時期。形成城鄉(xiāng)一體化新格局，既是一個改革的過程，同時也是一個經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程，本質(zhì)上是由經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平?jīng)Q定的。

以戶籍制度改革為例，現(xiàn)在有13個省份宣布取消了城鄉(xiāng)兩類戶籍，乍一看，這就是城鄉(xiāng)一體化了，但事情并沒有這么簡單。實際上，戶籍制度只是一個符號，它背后代表了兩種不同的福利體制。城里人是非農(nóng)業(yè)戶口，就可以享受國家的種種福利，而農(nóng)民是農(nóng)業(yè)戶口，就不能享受這些福利。在兩種不同的福利體制沒有消亡之前，說取消兩類戶籍制度，事實上是辦不到的。戶籍制度改革的本質(zhì)是消滅兩種不同的福利制度，使兩種不同的福利制度合二為一。城市福利體制改革要把暗補(bǔ)改成明補(bǔ)，福利不再附著在人身上，促進(jìn)人口的自由流動；農(nóng)村要不斷提高福利水平，不斷完善新型合作醫(yī)療、免費(fèi)義務(wù)教育、農(nóng)村低保、養(yǎng)老保險等等制度。只有當(dāng)城市的福利體制完全社會化了，農(nóng)村的福利水平大幅度提高了，城市戶口的含金量趨于零了，戶籍制度改革的目標(biāo)才能真正實現(xiàn)。所以，改革戶籍制度，功夫要下在改革兩種不同的福利體制上，而這是要付出長期努力的，不可能靠宣布取消了事。由此可見，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是一個長期的歷史過程，我們只有認(rèn)準(zhǔn)方向，加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展及發(fā)展成果的公平

分配，才能促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化新格局的形成。

二、關(guān)于農(nóng)村土地制度問題

（一）關(guān)于“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變”

土地承包是家庭承包經(jīng)營制度的核心內(nèi)容。保障農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)十分重要，因為在土地承包情況下，土地所有權(quán)是集體的，農(nóng)民只有使用權(quán)，如果農(nóng)民心里不踏實，不知道哪天使用權(quán)還會被收回，家庭承包制就不能長期穩(wěn)定，農(nóng)民也不會下力氣向土地投入。在這個問題上，中央的政策經(jīng)歷了一個逐步完善的過程。先是1982年中央第一個1號文件，肯定了包產(chǎn)到戶、包干到戶是一種責(zé)任制的形式，指出不是權(quán)宜之計，要長期不變，這在當(dāng)時起了非常重要的作用。這之后，1984年的中央1號文件，提出土地承包期應(yīng)在15年以上；1993年，15年的承包期就要到期了，當(dāng)年的中央農(nóng)村工作文件又明確提出，“在原定的耕地承包期到期之后，再延長30年不變”；1998年，黨的十五屆三中全會通過決定進(jìn)一步明確，要“賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)”；2002年，國家頒布了《土地承包法》，明確賦予土地承包經(jīng)營權(quán)用益物權(quán)的法律地位。黨的十七屆三中全會又向前邁進(jìn)了一步，明確指出“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變。”請注意，過去講“長期而有保障的”，這次是講“更加充分而有保障的”，過去講“長期不變”，這次是講“長久不變”。只字之改，指向更加明確。我們知道，用益物權(quán)屬于財產(chǎn)權(quán)的一種，它不是一個權(quán)利，而是一束權(quán)利，只有把占有、使用、轉(zhuǎn)讓、收益等一束權(quán)利結(jié)合起來，才構(gòu)成充分的用益物權(quán)?！稕Q定》對土地承包經(jīng)營權(quán)新的詮注，就是要進(jìn)一步充實和強(qiáng)化土地承包經(jīng)營權(quán)用益物權(quán)的屬性，這就給農(nóng)民吃了長效定心丸，對進(jìn)一步解放生產(chǎn)力具有重要意義。

講到家庭承包經(jīng)營長久不變，有一個理論問題要搞清楚，就是農(nóng)業(yè)實行家庭經(jīng)營不是由生產(chǎn)力水平?jīng)Q定的，而是由農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的性質(zhì)決定的。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特點(diǎn)是經(jīng)濟(jì)過程與自然過程的結(jié)合，具有一定的不可控性，這就要求它的生產(chǎn)主體要像關(guān)心自己的孩子那樣去關(guān)心生產(chǎn)對象和生產(chǎn)過程，而很難像工業(yè)那樣進(jìn)行流水線上不同崗位的分工，同時要求必須把經(jīng)營努力同生產(chǎn)結(jié)果直接掛鉤。農(nóng)業(yè)的這一性質(zhì)決定了家庭經(jīng)營這種方式最適合于農(nóng)業(yè)，古今中外，概莫能外。例如美國，農(nóng)業(yè)雖然很發(fā)達(dá)，但現(xiàn)在依然是家庭農(nóng)場。這個道理告訴我們，我們堅持家庭經(jīng)營，并不是因為生產(chǎn)力水平落后，農(nóng)業(yè)的家庭經(jīng)營不會也不應(yīng)該因生產(chǎn)力水平的提高而改變?！稕Q定》講家庭承包經(jīng)營長久不變，道理就在這里。

（二）關(guān)于穩(wěn)定土地承包經(jīng)營權(quán)與土地流轉(zhuǎn)的關(guān)系

由于人多地少的國情所限，我國農(nóng)戶的經(jīng)營規(guī)模很小，而且非常分散。大家都知道，土地經(jīng)營講究規(guī)模效應(yīng)，大規(guī)模經(jīng)營土地可以使用機(jī)械和先進(jìn)技術(shù)，可以提高效率。例如一個村500個勞動力、1000畝地，500人每人經(jīng)營2畝地的效率當(dāng)然沒有50人每人經(jīng)營20畝的效率高。但問題在于，多出的450個人干什么？土地對農(nóng)民而言，既是重要的生產(chǎn)資料，又是他的生活保障。農(nóng)民要沒有了土地，又沒有就業(yè)崗位，就會成流民，社會就沒有辦法安定。所以，中國土地制度的安排一定要堅持公平與效率相結(jié)合的原則，一定要明白提高土地經(jīng)營效率是有條件的，絕對不能輕易去動農(nóng)民的地。

《決定》提出建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，允許農(nóng)民以多種形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)。很多同志都主張積極推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營，認(rèn)為只有這樣才能實現(xiàn)現(xiàn)代化。這種認(rèn)識的方向是不錯的，但需要注意的是，土地流轉(zhuǎn)必須堅持依法、自愿、有償，核心是自愿，不能搞行政強(qiáng)迫，不能因為急于擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模，就采取行政的辦法去推進(jìn)。我們一定要尊重農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)，任何時候都不要犯侵犯農(nóng)民物質(zhì)利益和民主權(quán)利的錯誤?！稕Q定》針對土地流轉(zhuǎn)講了“三個不得”,即“不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益”，就是這個意思。事實上，農(nóng)民的土地承包權(quán)愈穩(wěn)定，土地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)才愈是堅實，反之，欲速則不達(dá)。

（三）關(guān)于農(nóng)村宅基地問題

《決定》指出，要“完善農(nóng)村宅基地制度，嚴(yán)格宅基地管理，依法保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)”。這是多年來中央文件第一次直面農(nóng)村宅基地問題。在現(xiàn)實生活中，農(nóng)村宅基地存在兩方面的問題：一是粗放使用，二是隨意侵權(quán)。

首先看粗放使用。據(jù)統(tǒng)計，目前全國農(nóng)村宅基地1.5億畝，戶均占地400平方米，人均占地120平方米，大約是目前各地出臺的宅基地使用標(biāo)準(zhǔn)的2倍。違法占用宅基地現(xiàn)象也比較突出，一戶兩宅，一戶多宅，未批先建，少批多建，建新不拆舊等情況比較普遍。村莊的發(fā)展模式似攤大餅，新戶需要宅基地，紛紛到村子周邊建房，而村子中間老戶的房子沒人住，形成了“空心村”。這是宅基地管理失缺、管理不嚴(yán)格的結(jié)果。

再看隨意侵權(quán)?，F(xiàn)在有些人，打不了農(nóng)民承包地的主意，就打農(nóng)民宅基地的主意。典型做法是打著新農(nóng)村建設(shè)的旗號搞舊村改造，那邊把農(nóng)民都搬到新村去住，這邊把老村子拆掉后土地復(fù)墾，再利用城市建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少掛鉤政策，把復(fù)墾土地多于新村占地的差額作為用地指標(biāo)出讓，賣地的錢除用于新村建設(shè)，還有利可圖。表面上看，這種做法既實現(xiàn)了土地的集約節(jié)約利用，又幫助農(nóng)民住進(jìn)了新房，何樂而不為？但其中有兩個不容忽視的問題。第一，難免侵犯農(nóng)民利益。第二，把置換出來的土地指標(biāo)出讓，規(guī)避了國家土地利用年度計劃的控制。

針對以上問題，我們在農(nóng)村宅基地問題上要講兩句話，一方面要嚴(yán)格管理，解決粗放使用問題；另一方面，也要警惕有些人打著各種旗號，侵犯農(nóng)民宅基地的用益物權(quán)?！稕Q定》把這兩方面的道理都講了，非常全面，非常到位。

（四）關(guān)于“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”

《決定》提出，“在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外，經(jīng)批準(zhǔn)占用農(nóng)村集體土地建設(shè)非公益性項目，允許農(nóng)民依法通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營并保障農(nóng)民合法權(quán)益。逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，對依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，必須通過統(tǒng)一有形的土地市場、以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權(quán)益”，這是一大突破。它的含義是什么呢？我們的建設(shè)用地分為兩類，一類是國有的建設(shè)用地，一類是農(nóng)村集體的建設(shè)用地。過去在管理上是兩種辦法，城市國有的建設(shè)用地的出讓執(zhí)行“招拍掛”規(guī)定，而對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)則有很多限制，不允許進(jìn)入土地一級市場，但實際上底下私自轉(zhuǎn)讓的情況比較普遍，結(jié)果造成建設(shè)用地總量失控，土地的使用效率低下。針對土地要素市場在城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、不統(tǒng)一的這種現(xiàn)狀，《決定》這次明確，將來集體經(jīng)營性建設(shè)用地與城市建設(shè)用地實行一個規(guī)則，按照初次分配基于產(chǎn)權(quán)，再次分配基于市場，有償使用收益歸所有權(quán)人，流轉(zhuǎn)收益歸使用權(quán)人的原則，統(tǒng)一城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場。

（五）關(guān)于改革征地制度

這對于維護(hù)農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)益至關(guān)重要。黨的十六屆三中全會第一次提出，要按照保障農(nóng)民權(quán)益、控制征地規(guī)模的原則，改革征地制度，完善征地程序，《決定》又做出了進(jìn)一步的明確規(guī)定。一是明確了征地范圍，嚴(yán)格區(qū)分公益用途和經(jīng)營用途，只有國防、水利等少數(shù)幾類保留公益性用地的性質(zhì)，其他的都屬于經(jīng)營性用地，一律要通過“招拍掛”取得，這就有效保護(hù)了農(nóng)民的權(quán)益。二是完善征地補(bǔ)償機(jī)制，按照同地同價的原則，及時足額給予補(bǔ)償。三是要求解決好被征地農(nóng)民的就業(yè)、住房、社會保障等問題。

三、關(guān)于建立現(xiàn)代農(nóng)村金融制度

農(nóng)村金融制度是農(nóng)村改革相對滯后的領(lǐng)域。這次《決定》關(guān)于農(nóng)村金融改革的論述，是多年來講得最到位、最透徹的一次，很令人鼓舞。

首先，《決定》指出要“加快建立商業(yè)性金融、合作性金融、政策性金融相結(jié)合，資本充足、功能健全、服務(wù)完善、運(yùn)行安全的農(nóng)村金融體系”。農(nóng)村金融要滿足農(nóng)民、農(nóng)業(yè)的需求，只有商業(yè)性金融是不行的。因為農(nóng)戶的貸款需求分散，每一筆貸款額度小，經(jīng)營農(nóng)村金融產(chǎn)品的成本高，而商業(yè)性金融營利性的規(guī)定性，決定了它服務(wù)“三農(nóng)”有局限性，這就必須建立三元的金融體系。在三元體系中，商業(yè)性金融主要服務(wù)于龍頭企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)；合作性金融主要服務(wù)于小農(nóng)戶，包括低收入戶；政策性金融主要滿足從長遠(yuǎn)來看非常重要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要，三者缺一不可。

其次，《決定》第一次明確提出，“綜合運(yùn)用財稅杠桿和貨幣政策工具，定向?qū)嵭卸愂諟p免和費(fèi)用補(bǔ)貼，引導(dǎo)更多信貸資金和社會資金投向農(nóng)村”。合作金融和政策性金融背后如果沒有財稅政策的支持，是辦不下去的。比如政策性金融，這次《決定》明確提出要“拓展農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行支農(nóng)領(lǐng)域，加大政策性金融對農(nóng)業(yè)開發(fā)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中長期信貸支持”，這就規(guī)定了農(nóng)發(fā)行政策性金融的性質(zhì)。政策性銀行不吸收存款，但可以發(fā)政府債，籌資成本低，有能力向農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入。設(shè)立農(nóng)村政策性金融非常重要。比如發(fā)改委安排政府的農(nóng)業(yè)投資，力量終歸有限，如果農(nóng)業(yè)開發(fā)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施僅僅由政府投資特別是中央政府投資來支撐，渠道過于狹窄，而如果政策性金融的投入能夠和中央政府的農(nóng)業(yè)投資、地方政府的農(nóng)業(yè)投資有機(jī)地銜接起來，那么政府投資的作用就可以幾倍的放大出去。

第三，《決定》第一次提出，“縣域內(nèi)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)新吸收的存款，主要用于當(dāng)?shù)匕l(fā)放貸款”。政府引導(dǎo)金融支持農(nóng)村的辦法，一是財政補(bǔ)貼和稅收減免，二是國家規(guī)定，或是兩種辦法的結(jié)合。比如，可以采用比例控制的辦法，就是國家規(guī)定縣域內(nèi)金融機(jī)構(gòu)、信用社在當(dāng)?shù)匚沾婵畹陌俜种嗌俦仨氂糜诋?dāng)?shù)刭J款，并且把實績與減免稅收、利率補(bǔ)貼掛鉤，激勵和引導(dǎo)其往農(nóng)村放款。這種做法是符合國際慣例的，比如巴西、印度、泰國都規(guī)定，商業(yè)銀行發(fā)放貸款的百分之多少必須用在農(nóng)村。

第四，《決定》提出，“規(guī)范發(fā)展多種形式的新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)和以服務(wù)農(nóng)村為主的地區(qū)性中小銀行”，“鼓勵發(fā)展適合農(nóng)村特點(diǎn)和需要的各種微型金融服務(wù)”，“允許有條件的農(nóng)民專業(yè)合作社開展信用合作。規(guī)范和引導(dǎo)民間借貸健康發(fā)展”。為解決農(nóng)村金融體制單一性的問題，國家從2005年開始在山西等5省進(jìn)行農(nóng)村小額貸款公司試點(diǎn)，從2007年開始發(fā)展村鎮(zhèn)銀行、農(nóng)村金融互助合作社，這次又提出發(fā)展微型金融服務(wù)。微型金融服務(wù)是從國外引入的概念，指專為低收入人口提供的金融服務(wù)。以上這些新的農(nóng)村金融組織發(fā)展起來，一是可以和農(nóng)村信用社構(gòu)成競爭，打破壟斷，提高服務(wù)水平，降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)；二是可以改善對中小企業(yè)和農(nóng)戶的金融支持，滿足多種多樣的農(nóng)村金融需求。

第五，《決定》提出，“擴(kuò)大農(nóng)村有效擔(dān)保物范圍”。這樣，將來“四荒地”、林權(quán)、應(yīng)收賬款、宅基地、集體建設(shè)用地等都可能用于擔(dān)保，從而進(jìn)一步搞活農(nóng)村金融市場。

四、關(guān)于走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路問題

第一次提中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，是在黨的十七大報告里，這次《決定》又進(jìn)一步把它明確為推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展的基本方向。在中國諸多現(xiàn)代化里，推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是非常難的事情，我們與發(fā)達(dá)國家在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化方面的差距是很大的。首先，從農(nóng)戶的經(jīng)營規(guī)?？础Ｖ袊r(nóng)戶平均經(jīng)營規(guī)模是0.47公頃（也就是7畝地），日本是1.2公頃，韓國是1.3公頃，我國臺灣地區(qū)是1.4公頃，法國30公頃，美國187公頃，美國農(nóng)戶家庭農(nóng)場的經(jīng)營規(guī)模是我國的400倍。其次，從單位面積的機(jī)械總量看。2003年每千公頃使用的拖拉機(jī)數(shù)量，中國是7.1臺，美國是26.9臺，法國是68.5臺，以色列是72.5臺，韓國128.5臺，日本最多，是461.2臺。第三，從農(nóng)業(yè)科研經(jīng)費(fèi)的投入看。上世紀(jì)90年代中期，我國農(nóng)業(yè)科研經(jīng)費(fèi)占農(nóng)業(yè)GDP的比重是0.45％，僅比印度的0.43％高一點(diǎn)，巴西是0.95％，日本是4.32％，美國是4.36％，德國是4.54％，法國是4.76％，澳大利亞是5.08％。也就是說，發(fā)達(dá)國家基本都在4％到5％，而我們只有0.45％。第四，從農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率看。據(jù)有關(guān)專家測算，農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率，中國大約是49%，日本約是70%，美國約是80%，以色列是96%。第五，從主要糧食作物的單產(chǎn)看。2006年每畝的單產(chǎn)，稻谷中國是831斤，美國是1026斤；小麥中國是607斤，法國是899斤；玉米中國是719斤，美國是1248斤。最后，從農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率看。2001—2003年平均每個農(nóng)業(yè)勞動力創(chuàng)造的農(nóng)業(yè)增加值，中國是368美元，世界平均水平是875美元；巴西是3002美元，是我們的8倍；韓國是9948美元，是我們的27倍；澳大利亞31218美元，是我們的85倍；美國是36216美元，是我們的98倍；荷蘭是37337美元，是我們的101倍。

中國農(nóng)業(yè)一定要實現(xiàn)現(xiàn)代化，否則不足以支撐整個國民經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)代化。問題是，中國的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化之路怎么走？我認(rèn)為，從自己的國情出發(fā)，中國的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化不可能學(xué)美國模式，可能比較像以色列、荷蘭，即技術(shù)密集型、資本密集型，但不是土地密集型。具體講，中國實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，應(yīng)該把握下面五個要點(diǎn)：

第一，要加快農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移，逐步擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模，同時加大對農(nóng)業(yè)的投入，提高農(nóng)業(yè)的裝備水平。我國農(nóng)業(yè)將來的要素投入結(jié)構(gòu)要改變，不能老是勞動密集型，將來也要慢慢走向資本密集型、走向技術(shù)密集型。我把中國和以色列、荷蘭的資源情況進(jìn)行了對比，以色列和荷蘭連我們都不如。從人均耕地面積來看，中國是1.38畝，以色列是0.7畝，荷蘭是0.8畝；從水資源來看，中國人均淡水資源是2150立方米，以色列是116立方米，荷蘭是674立方米。再比較單產(chǎn)，我們又遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如人家，我們的小麥單產(chǎn)每公頃是4.6噸，而荷蘭是8.5噸；我們的玉米單產(chǎn)每公頃是5.2噸，而以色列是15.2噸。還有前面提到的勞動生產(chǎn)率，差距更大。資源比我們少，勞動生產(chǎn)率比我們高，原因就在于他們農(nóng)業(yè)人口非常少，我國的農(nóng)業(yè)就業(yè)比重現(xiàn)在還是40.8%，而以色列只有2%，荷蘭只有2.8%。荷蘭、以色列都是世界公認(rèn)的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化國家，他們能現(xiàn)代化，我們也能現(xiàn)代化，我們要有這個信心。

第二，要從中國人多、地少、水更少的國情出發(fā)，在現(xiàn)代化的目標(biāo)設(shè)計上，始終把提高土地利用率和資源綜合利用率放在突出的位置。中國的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化應(yīng)該是土地產(chǎn)出率很高，資源綜合利用效率很高，這才符合中國國情。為此，我們就要在精耕細(xì)作、良種良法、加強(qiáng)基本農(nóng)田建設(shè)上下功夫。

第三，從我們特殊的資源稟賦出發(fā)，要始終把推進(jìn)技術(shù)進(jìn)步放在優(yōu)先位置。提高土地產(chǎn)出率，就要把現(xiàn)代生物技術(shù)與常規(guī)技術(shù)相結(jié)合，進(jìn)一步加大品種選育力度，發(fā)掘種質(zhì)資源潛力，培養(yǎng)高產(chǎn)、高抗、廣適的優(yōu)良品種，從而實現(xiàn)《決定》中提出的“力爭在關(guān)鍵領(lǐng)域和核心技術(shù)上實現(xiàn)重大突破”。應(yīng)大力推進(jìn)轉(zhuǎn)基因工程，在這方面要下大功夫。

第四，從我國區(qū)域差異性大的特點(diǎn)出發(fā)，要注重發(fā)揮不同地方的比較優(yōu)勢，形成優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)帶。比較優(yōu)勢理論講了一個道理，就是不同地區(qū)各自生產(chǎn)有比較優(yōu)勢的產(chǎn)品，再進(jìn)行交換，這樣總的收益要比樣樣都自己生產(chǎn)要大的多，這兩種不同生產(chǎn)方式的差額就是比較優(yōu)勢的收益。中國發(fā)揮比較優(yōu)勢的潛力巨大。以前我們長期搞小而全、大而全，不講究區(qū)域分工，不講究區(qū)域之間的比較優(yōu)勢交換，效率損失很大。隨著交通條件、信息條件的改善，將來一定要推進(jìn)形成優(yōu)勢帶，形成不同地區(qū)的比較優(yōu)勢和比較優(yōu)勢交換的局面，正如《決定》指出的，要“形成優(yōu)勢突出和特色鮮明的產(chǎn)業(yè)帶”。

第五，從中國農(nóng)戶經(jīng)營規(guī)模小的實際出發(fā)，要始終把推進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式的創(chuàng)新放在重要位置。依我看，可能的方向就是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營是實現(xiàn)中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的現(xiàn)實途徑，它可以在不損害家庭承包經(jīng)營的同時，又把農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈條拉長，實現(xiàn)小農(nóng)戶、大群體的規(guī)模效益。還要發(fā)展社會化的產(chǎn)前產(chǎn)中產(chǎn)后服務(wù)體系，把它與產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營緊密結(jié)合起來。

（根據(jù)作者在全國發(fā)展改革系統(tǒng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)工作會議上的講話整理）