葉天樂(lè)

盡管在歐盟憲法性文件里斯本條約遲遲得不到通過(guò)的陰云之下，誕生于1979年的歐洲議會(huì)仍將在2D09年迎來(lái)30歲生日。這三十年，歐洲議會(huì)選舉走得跌跌撞撞。根據(jù)歐洲議會(huì)發(fā)布的民調(diào)，歐洲民眾的投票率呈直線下降狀態(tài)(見圖表)。如果說(shuō)戰(zhàn)后歐洲大陸的局面是普遍的物質(zhì)相對(duì)匱乏精神相對(duì)團(tuán)結(jié)的話，現(xiàn)在的歐洲大陸所面對(duì)的局面則是普遍的物質(zhì)相對(duì)豐富而精神相對(duì)分裂。

為什么參加歐洲議會(huì)選舉的人數(shù)在逐期下降呢?如果可以自由選舉自己的議員，針對(duì)歐盟關(guān)系每個(gè)歐洲人日常生活的公共政策發(fā)表自己的意見，進(jìn)而影響歐盟的政策制定，不是一件關(guān)系自己切身利益的好事嗎?為什么歐洲民眾卻不領(lǐng)情，不愿意參與呢?

造成這個(gè)被很多觀察家稱為“民主赤字”的原因有很多，但其中很重要的一個(gè)恐怕是年年爆料卻年年難改的歐洲議會(huì)議員腐敗問(wèn)題。我們就從歐洲議會(huì)的構(gòu)建和監(jiān)督機(jī)制等方面，簡(jiǎn)單地談一談歐洲議會(huì)在反腐敗方面的挑戰(zhàn)和成果。

歐洲議會(huì)的建立宗旨和腐敗問(wèn)題

細(xì)究起來(lái)可能有不少諷刺意味，當(dāng)初構(gòu)建歐洲議會(huì)的初衷之一，正是希望歐洲議會(huì)由民眾直接選舉的議員們，能切實(shí)有效地監(jiān)督歐盟其他機(jī)構(gòu)的運(yùn)行，保證這些機(jī)構(gòu)及其工作人員的廉潔高效。而議會(huì)對(duì)自己的要求，從議會(huì)官方會(huì)址的建制就可見一斑。仔細(xì)觀察位于法國(guó)東部城市斯特拉斯堡的歐洲議會(huì)會(huì)址，會(huì)發(fā)現(xiàn)整個(gè)議會(huì)大樓就像一艘巨輪，而在其全部以透明玻璃制作的外墻上，寫滿了各種語(yǔ)言的“歐洲議會(huì)”四個(gè)字。完全透明的玻璃外墻，象征著議會(huì)的“公開透明”；而各種語(yǔ)言的標(biāo)語(yǔ)，則象征著歐洲議會(huì)將公正地代表議會(huì)各成員國(guó)的聲音。

但是歐洲議會(huì)這些年來(lái)的發(fā)展，卻讓當(dāng)初附加在它身上的這些美好意愿成了空話。這些所謂代表“歐洲民眾的聲音”的議會(huì)議員們，幾乎從議會(huì)創(chuàng)立初期就開始不斷被爆出腐敗丑聞。

20世紀(jì)80年代，歐洲議會(huì)曾出現(xiàn)每年高達(dá)400萬(wàn)比利時(shí)法郎(約合10萬(wàn)美元)財(cái)政漏洞，而錢財(cái)漏向何方競(jìng)無(wú)從查起。90年代，歐洲議會(huì)財(cái)政丑聞時(shí)有曝光，查處也是雷聲大雨點(diǎn)小。

1998年，著名的荷蘭人保羅·范·比特南在擔(dān)任歐洲委員會(huì)助理審計(jì)官期間，揭發(fā)了歐洲議會(huì)議員的腐敗行為，直接導(dǎo)致以歐盟主席雅克(曾任盧森堡首相)為首的整個(gè)委員會(huì)成員于1999年集體引咎辭職。根據(jù)比特南先生整理的材料，保守估計(jì)超過(guò)一半的議會(huì)議員存在違法亂紀(jì)行為。其中有為了騙取會(huì)議補(bǔ)貼的，在會(huì)議簽到簿上簽上大名就揚(yáng)長(zhǎng)而去；有為了騙取出差補(bǔ)貼的，謊稱周末出差，或者坐飛機(jī)經(jīng)濟(jì)艙而報(bào)銷為公務(wù)艙；最嚴(yán)重的是所謂“議員助手腐敗”，一些議員為了騙取助手經(jīng)費(fèi)，申報(bào)自己的家人——妻子、孩子甚至祖父——為自己的助手。除此之外的種種開假發(fā)票報(bào)賬的行為更是數(shù)不勝數(shù)。

但是在比特南事件中，除了迫使委員會(huì)成員集體辭職外，似乎并沒(méi)有能夠推動(dòng)更多的相關(guān)法律或政策的規(guī)制。在2003年6月，BBC監(jiān)制的特別節(jié)目中還采訪了某位歐洲議員，他連續(xù)5年雇用他的妻子作為他的助手，而面對(duì)鏡頭該議員坦然地說(shuō)：“我是雇傭了我的妻子，這里面的所有工作人員都知道，但是她是有能力的，我不覺(jué)得這有什么問(wèn)題?！?/p>

雖然在中國(guó)的歷史故事中，也曾經(jīng)有過(guò)“外舉不避仇，內(nèi)舉不避親”的佳話，但是似乎也有“瓜田不納履，李下不整冠”的警示吧?如果有能力的話，為什么不愿意參加統(tǒng)一的考試應(yīng)聘程序呢?類似的漏洞，竟然一直沒(méi)能填補(bǔ)。直到2008年年初，對(duì)于歐洲議會(huì)議員雇用家庭成員或者資助家族所有的企業(yè)的禁令還是遲遲頒布不下來(lái)。究其原因，每年僅憑這兩項(xiàng)“灰色收入”給每位議會(huì)成員帶來(lái)的“紅利”超過(guò)12萬(wàn)英鎊。如此肥厚的一塊肥肉，議員們?cè)诨緵](méi)有任何風(fēng)險(xiǎn)或成本的情況下就能吃到，哪里會(huì)再想累積起來(lái)每年給歐盟帶來(lái)1億英鎊左右的虧空損失呢?

歐洲議會(huì)里出現(xiàn)的腐敗，范圍之廣(保守估計(jì)有超過(guò)一半的議員染指)，程度之深(保守估計(jì)，不到8D0名議員每年腐敗金額超過(guò)1億英鎊)，讓人瞠目結(jié)舌。然而年年改革，卻總是雷聲大雨點(diǎn)小，1998年提出的問(wèn)題直到2D08年還沒(méi)有解決，歐洲民眾似乎只能用腳投票，以不參與選舉做無(wú)聲的抗議了。

歐洲議會(huì)腐敗的制度根源

一定有人覺(jué)得很奇怪，歐洲各國(guó)不是一直宣稱自己“民主高度發(fā)達(dá)，政府高效廉潔”的嗎，為什么歐洲議會(huì)中同樣的歐洲人會(huì)出現(xiàn)這么多這么嚴(yán)重的腐敗問(wèn)題呢?我們的印象并沒(méi)有錯(cuò)，大部分歐盟成員國(guó)的國(guó)家政府都比較清廉，腐敗問(wèn)題相對(duì)小得多。根據(jù)透明國(guó)際2008年的專業(yè)評(píng)估報(bào)告，大部分歐盟成員國(guó)的清廉指數(shù)在全球排名中都比較靠前。以10分為滿分計(jì)，比如歐盟的兩個(gè)核心國(guó)德國(guó)和法國(guó)，分別以7.8和7.3的清廉指數(shù)高居全球廉潔政府排名第16和第19名。其他相對(duì)小國(guó)，如丹麥和芬蘭，兩者同以9.4的高分傲居全球廉潔政府榜首。盧森堡和英國(guó)以8.4的高分同居第12。甚至部分新加入歐盟的國(guó)家，比如剛剛上任歐盟輪值主席國(guó)的捷克共和國(guó)，也以5.2的分?jǐn)?shù)居于第41位，作為一個(gè)十幾年前剛通過(guò)革命健全民主制度的國(guó)家，這樣的成績(jī)已經(jīng)是非常不錯(cuò)的了。

但是同樣是歐洲，為什么在歐洲議會(huì)里就出現(xiàn)這么多腐敗問(wèn)題呢?這個(gè)問(wèn)題的主要根源在于歐洲議會(huì)的制度建設(shè)不完善。

如前文所說(shuō)，歐洲議會(huì)相對(duì)于歐盟其他公共機(jī)構(gòu)的成員構(gòu)成方式(或國(guó)家任命或委員會(huì)投票等)，可以說(shuō)得上是最民主的地方。因?yàn)橹辽倜總€(gè)議員都是直接由民眾“選”上來(lái)的。但是穩(wěn)定成熟的民主機(jī)制，單靠選舉過(guò)程的民主是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還需要有一整套公開透明的監(jiān)管機(jī)制作保證，否則再“民心所向”選上來(lái)的官，也很少能禁得住“糖衣炮彈”的誘惑而不渾水摸魚的。

所謂公開透明的監(jiān)管機(jī)制，最基本的是所謂的“可責(zé)性”(liability)，也就是選舉人當(dāng)選后做出的決策要向選民公開。因?yàn)橹挥羞@樣，選民才能將選舉人的決策和選舉人競(jìng)選時(shí)的承諾作對(duì)比，兩者一致就算合格，兩者(如果沒(méi)有合理理由的情況下)不一致則可以在改選時(shí)將其換掉。否則假如候選人上臺(tái)之后，所有決策都是秘密進(jìn)行，選民們?cè)趺茨艽_定當(dāng)初支持的競(jìng)選方針得到實(shí)施了呢?

除此之外，公開透明的監(jiān)管機(jī)制還包括定期的換屆選舉。法國(guó)思想家貢斯當(dāng)曾經(jīng)指出：“真正的選舉從第二次開始”。原因是第一次選舉時(shí)，哪怕選舉過(guò)程很民主公開，仍然不能保證候選人被選上后嚴(yán)格根據(jù)自己競(jìng)選時(shí)的承諾做事，換句話說(shuō)就是選民對(duì)當(dāng)選者缺乏實(shí)質(zhì)的監(jiān)督，當(dāng)選人當(dāng)選之后只要不違反民法刑法，就能相當(dāng)自由地行事，即便他不兌現(xiàn)競(jìng)選時(shí)的承諾，選民也別無(wú)他法只有大呼上當(dāng)而已。但是如果有第二次選舉的話，候選人即便頭一次被選上了，仍要考慮下一次連任的問(wèn)題，做事

顯然不會(huì)過(guò)度偏離自己的競(jìng)選承諾。第二次選舉相當(dāng)于孫悟空金箍棒畫下的圈，任憑外面的妖魔使出怎樣的誘惑，當(dāng)選人權(quán)衡之后，往往都會(huì)選擇留在圈內(nèi)爭(zhēng)取連任。

但是現(xiàn)在的歐洲議會(huì)議員，對(duì)于歐洲人民來(lái)說(shuō)就像“遠(yuǎn)在天邊”的議員。這些議員候選人，一般民眾可能根本就不認(rèn)識(shí)，也不清楚他們有過(guò)怎樣的資歷。更糟糕的是，歐洲議會(huì)的議員人數(shù)，從1986年的518名，增加到1992年的567名，到2004年達(dá)到732名，2007年更是增到785名。歐洲議員的總?cè)藬?shù)太多，要在歐盟議會(huì)如山一樣的文件中找到當(dāng)初投票選舉的候選人的決策，實(shí)在不是一件容易的事情。想想看，在785名議員中辨別出當(dāng)初選舉的議員對(duì)某個(gè)提案投了yes還是no?更何況，有些時(shí)候議員的表決結(jié)果是無(wú)法查詢的，因?yàn)樗麄兊谋頉Q將以政黨團(tuán)體為單位集體給出。這樣一來(lái)，在歐洲議會(huì)的渾水中，議員們作怎樣的表決，就很大程度上脫離了民眾的監(jiān)督，哪怕是做出違背自己國(guó)家利益(但有利于自己利益或自己所屬黨團(tuán)利益)的政治交易，也不會(huì)有任何競(jìng)選風(fēng)險(xiǎn)。

而且，歐洲議會(huì)議員的位置是允許連選連任的?，F(xiàn)在的議員們大部分都能穩(wěn)穩(wěn)當(dāng)當(dāng)?shù)剡B任，倒不是因?yàn)樗麄兡芰Ω咦鍪潞茫且驗(yàn)檫x民根本無(wú)法監(jiān)督他們的決策，也就鮮有動(dòng)機(jī)換屆。沒(méi)有連任的壓力，議員們也就更加“無(wú)法無(wú)天”了。

歐洲議會(huì)的建制初衷，是希望其作為對(duì)其他機(jī)構(gòu)(歐盟理事會(huì)和歐盟委員會(huì))的一個(gè)制衡機(jī)構(gòu)(checK)，能監(jiān)督他們的運(yùn)行正常，避免腐敗問(wèn)題。但設(shè)計(jì)者們卻忘了“監(jiān)管者”本身也需要監(jiān)管，如果最天然的監(jiān)管者選舉人不能發(fā)揮作用的話，就需要比較完善的法律規(guī)范和檢查機(jī)制做補(bǔ)充?？上W洲議會(huì)根本無(wú)法通過(guò)有害議員利益的內(nèi)部條例，比如為了杜絕騙取周末出差補(bǔ)貼，上世紀(jì)80年代就有某議員曾提出過(guò)出差應(yīng)該實(shí)報(bào)實(shí)銷，但投票時(shí)僅有9票贊成，434票反對(duì)。

歐洲議會(huì)的反腐經(jīng)驗(yàn)和成果

歐洲議會(huì)因?yàn)榻ㄖ频娜毕莩霈F(xiàn)了很多問(wèn)題。議員腐敗作為其中比較嚴(yán)重的一個(gè)，其實(shí)長(zhǎng)期以來(lái)都沒(méi)有引起人們的警覺(jué)。因?yàn)檫@些腐敗往往都是悄悄地進(jìn)行，“打槍的不要”。但是近幾年，由于眾多媒體越來(lái)越多的關(guān)注，歐洲議會(huì)議員腐敗的問(wèn)題越來(lái)越廣泛地得到揭露，從而間接促使議會(huì)進(jìn)行改革。媒體，在西方有時(shí)被稱為“第四權(quán)力”，意思是除了行政、司法、立法三權(quán)之外的第四種社會(huì)力量。它不僅能對(duì)前三種傳統(tǒng)政治權(quán)力起到查缺補(bǔ)漏的作用，往往還能對(duì)這三種權(quán)力起到制衡作用。在歐洲議會(huì)議員腐敗的問(wèn)題上，媒體的作用非常重要。譬如BBC堅(jiān)持不懈地對(duì)議員腐敗的問(wèn)題進(jìn)行長(zhǎng)期關(guān)注和跟蹤報(bào)道。如果沒(méi)有他們的報(bào)道，歐洲人民對(duì)這個(gè)問(wèn)題的敏感度至少不會(huì)像現(xiàn)在這么高，歐洲議會(huì)的改革也就更加遙遙無(wú)期。

除此之外，制度方面值得一提的是歐盟獨(dú)創(chuàng)的獨(dú)立監(jiān)察員制度。早在20世紀(jì)90年代初，丹麥就曾經(jīng)建議將本國(guó)的行政監(jiān)察員制度引入歐洲議會(huì)，完善對(duì)歐洲議會(huì)的監(jiān)督體制。后來(lái)幾經(jīng)商議權(quán)衡，終于在1994年正式成立了歐盟監(jiān)察專員署(111e European Ombudsman)。(編者注：Ombudsman是指專門調(diào)查公民對(duì)政府或其公務(wù)員的不滿的官員。來(lái)自古斯堪的納維亞語(yǔ)。瑞典1809年就成立了司法巡查局，專門管理調(diào)查政府和公民之間事務(wù)的司法權(quán)益)。根據(jù)《馬斯特里赫特條約》的相關(guān)規(guī)定，監(jiān)察員由歐洲議會(huì)選舉產(chǎn)生，向議會(huì)報(bào)告工作，任期由議會(huì)決定，可連選連任，但一般不能解除，除非個(gè)人提出辭職，或犯下嚴(yán)重錯(cuò)誤，或不能再勝任工作。根據(jù)條約規(guī)定，獨(dú)立監(jiān)察員必須以歐洲整體利益和公民利益為重，完全獨(dú)立地履行其職責(zé)，不得尋求或聽從任何政府或機(jī)構(gòu)的指示，不得擔(dān)任其他政治上或行政上的職務(wù)。監(jiān)察專員的地位相當(dāng)于歐洲法院大法官，行事完全獨(dú)立，有權(quán)調(diào)查任何相關(guān)文件檔案，一般情況下，任何單位和個(gè)人都不能拒絕合作。除了調(diào)查權(quán)限大之外，監(jiān)察員的管轄范圍也非常廣，他的管轄范圍包括歐洲理事會(huì)、歐洲部長(zhǎng)理事會(huì)、歐盟委員會(huì)、歐洲議會(huì)、歐洲法院、歐洲審計(jì)院、經(jīng)濟(jì)社會(huì)委員會(huì)和各地區(qū)委員會(huì)、歐洲銀行和歐洲投資銀行，以及其他附屬機(jī)構(gòu)。而且最重要的一點(diǎn)是，獨(dú)立監(jiān)察員可以直接受理任何歐洲公民的投訴。

從制度上分析，歐盟監(jiān)察專員制度或許還有不足的地方。比如監(jiān)察員由歐洲議會(huì)選舉，任期由議會(huì)決定，這一點(diǎn)或許對(duì)監(jiān)察員的獨(dú)立性是一種潛在的限制。至少監(jiān)察員在調(diào)查議會(huì)議長(zhǎng)時(shí)或許會(huì)猶豫一下，考慮是否想再獲得議會(huì)肯定再任一期。現(xiàn)有監(jiān)察員機(jī)制的其他國(guó)家(比如丹麥和挪威等)，監(jiān)察員一般由第一行政長(zhǎng)官任命，且任期由憲法固定，監(jiān)察員被任命后完全獨(dú)立。

但是，無(wú)論是媒體監(jiān)督也好，還是監(jiān)管員監(jiān)督也好，都是問(wèn)題出現(xiàn)之后的解決方法。從源頭消除腐敗的方法，還是要從建立健全民主機(jī)制做起。因?yàn)檫x舉人是天然的監(jiān)督者，如果制度設(shè)計(jì)得完善合理，被選舉人的行動(dòng)、決策自然置于群眾的火眼金睛之下，附加的監(jiān)督機(jī)制僅僅需要稍加輔助就能得到一個(gè)相對(duì)滿意的結(jié)果。否則就像偌大一個(gè)歐盟，近5億人口就依靠一兩個(gè)獨(dú)立監(jiān)察員的話，哪怕這些監(jiān)察員有三頭六臂或天大的本事，也永遠(yuǎn)查不完這無(wú)數(shù)的議員腐敗案。