曹春苗 李云燕

摘要：排污權(quán)交易制度是基于市場的環(huán)境經(jīng)濟政策。中國排污權(quán)交易制度的發(fā)展實踐始于20世紀80年代，主要是在部分省市以試點的形式進行。目前排污權(quán)交易在其基礎(chǔ)、保障、運行等方面存在的問題，阻礙了其實踐活動的開展，限制了其控污作用的發(fā)揮。而政府在這些方面發(fā)揮著不可替代的作用。明晰、規(guī)范并完善政府行為，才能為排污權(quán)交易的進行打牢基礎(chǔ)，務(wù)實保障，輔助運行，實現(xiàn)經(jīng)濟、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：排污權(quán)交易；政府行為；監(jiān)督激勵

中圖分類號：X26

文獻標志碼：A

文章編號：1673-29lX(2009)33-0167-03

傳統(tǒng)線性經(jīng)濟的發(fā)展，廢棄物排放的加劇，使得環(huán)境的資源供給能力和廢棄物接收能力出現(xiàn)了明顯的匱乏，環(huán)境容量已成為一種稀缺性要素，成為制約經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要內(nèi)生變量和剛性約束條件。而這一切都是人們?yōu)闈M足自身需要尤其是企業(yè)在追求利潤最大化過程中造成的環(huán)境外部不經(jīng)濟性問題的突出表現(xiàn)。研究與實踐證明，解決這種環(huán)境外部不經(jīng)濟性的有效途徑是運用產(chǎn)權(quán)理論，建立排污權(quán)交易制度。雖然排污權(quán)交易是一種市場行為，鑒于中國的市場機制不健全，仍離不開政府的作用。無論是從排污總量的確定、排污權(quán)的分配、排污權(quán)交易市場的建立，還是從對排污者的持證排污和排污權(quán)交易的管理等方面，政府都具有重大的不可替代的作用。

一、排污權(quán)交易在中國的發(fā)展實踐

排污權(quán)首先是由美國的經(jīng)濟學(xué)家戴爾斯在1968年的《污染、財富和價格》中提出，認為排放廢物的權(quán)利可以像股票一樣出賣給最高的投標者。其本質(zhì)就是把環(huán)境容量轉(zhuǎn)化為一種市場商品并將其納入價格機制。

排污權(quán)交易，就是由政府部門確定出一定區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量目標，并據(jù)此評估該區(qū)域的環(huán)境容量，推算出污染物的最大允許排放量，并將最大允許排放量分割成若干規(guī)定的排放量，即若干排污權(quán)。通過不同的方式分配這些權(quán)利，并允許排污者從其利益出發(fā)，自主決定其污染治理程度，買入或賣出排污權(quán)。

中國在這方面的探索與實踐始于20世紀80年代，主要是在部分發(fā)達城市如上海、江蘇等地進行。1982年上海市進行了排污指標有償轉(zhuǎn)讓的嘗試。1987年，上海閔行吳涇地區(qū)的企業(yè)開展二氧化硫的排污權(quán)企業(yè)之間的成功交易。1999年4月，國家環(huán)?？偩峙c美國環(huán)保局簽署了關(guān)于“在中國運用市場機制減少二氧化硫排放的可行性研究”的合作協(xié)議，江蘇省南通市與遼寧省本溪市成為該項目的試點城市。2001年江蘇南通市成功運作了國內(nèi)第一例水污染權(quán)交易與二氧化硫排污權(quán)交易。2002年3月原國家環(huán)?？偩峙c美國環(huán)境保護協(xié)會，在山東省、山西省等七個省市開展了“推動中國二氧化碳排放總量控制及排污交易政策實施的研究項目”。2008年中國有十二個省申請開展排污交易試點，京津滬三地先后成立排污權(quán)交易所，國家財政部、環(huán)境保護部啟動江蘇省太湖流域主要水污染物排放權(quán)交易試點。2009年，排污權(quán)交易在更多省市深入發(fā)展，如中國唐山市排污交易試點取得成功；湖北省排污權(quán)啟動；昆明能源交易所掛牌等等。

所有這些都標志著排污權(quán)交易在中國的扎根和發(fā)展，中國的環(huán)保政策也正在由命令控制的管制型向激勵為主的市場型轉(zhuǎn)變。本文正是從排污權(quán)交易的基礎(chǔ)、保障、運行等方面探討政府在其中應(yīng)肩負的職責(zé)和發(fā)揮的作用。

二、打牢排污權(quán)交易的基礎(chǔ)

1準確評估環(huán)境容量，正確核定排污總量

排污權(quán)交易必須以總量控制為條件。首先，總量控制明確了環(huán)境容量的稀缺性，使容量資源成為經(jīng)濟物品；其次，通過總量控制明確企業(yè)對容量資源的產(chǎn)權(quán)(使用權(quán))。

具體而言，環(huán)境本身具有的納污能力，有一定的環(huán)境容量閾值，超越了這一閾值進行排污，就會影響環(huán)境質(zhì)量。所以，要對某一地區(qū)的排污總量規(guī)定一個上限，以不超過環(huán)境容量為前提。依據(jù)環(huán)境目標控制點的環(huán)境質(zhì)量標準，科學(xué)的評價環(huán)境容量，然后，再結(jié)合不同污染物的擴散模式，按照不同污染物的排放標準，確定區(qū)域內(nèi)各污染物的排放總量。

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然而，目前在確定排污總量的過程中沒有考慮環(huán)境容量的動態(tài)變化過程，將環(huán)境質(zhì)量看做是一成不變的。并且，很多情況下，采取的是將總量削減指標簡單的分配到源的技術(shù)方法。這就要求政府主管部門制定科學(xué)、準確地評估和核算體系，考慮環(huán)境動態(tài)變化的需求，在為環(huán)境容量一定幅度的變化略留空間的基礎(chǔ)上，考慮環(huán)境容量受社會、經(jīng)濟和自然因素的影響以及計量方法帶來的不確定性，制定符合經(jīng)濟社會發(fā)展水平與環(huán)境質(zhì)量、治理水平的環(huán)境容量目標。另外；搜集基礎(chǔ)數(shù)據(jù)包括區(qū)域發(fā)展狀況、環(huán)境現(xiàn)狀、污染源排放等信息，對國家和各地區(qū)內(nèi)污染源的數(shù)量布局和污染物的種類排放量進行調(diào)查確認，這需要對盡可能多的企業(yè)安裝在線監(jiān)測設(shè)備和計量計，以便數(shù)據(jù)的完善性和準確性。針對企業(yè)等點源污染以及區(qū)域面源污染，要進行跟蹤監(jiān)測，掌握排污總量的時空變化。

2公平、公正、公開的進行排污權(quán)的初始分配

排污權(quán)的初始分配，是建立在排污總量的基礎(chǔ)上的，對環(huán)境容量的使用權(quán)問題的分配。其核心是如何在現(xiàn)有污染源之間以及現(xiàn)有污染源與將來污染源之間進行合理有效的排污權(quán)分配。這不僅關(guān)系到企業(yè)自身的經(jīng)濟利益問題，影響到環(huán)境容量這一公共資源的配置效率問題，更是牽扯到資源重新分配的利益得失問題，因此，成為了排污權(quán)交易中最有爭議的問題。

目前中國的分配方式主要有無償分配、有償分配以及二者結(jié)合三種分配方式。一般情況下，中國已建污染源通過排污申報，無償獲得排污權(quán)，而新建污染源通過購買的方式有償獲得排污權(quán)。顯然，這不僅違背了“污染者付費”原則，在一定程度上使得新老污染源由于獲取排污權(quán)方式的不同而處于不平等的競爭地位。不僅達不到控制污染的目的，還會使一些沒有排污權(quán)的企業(yè)違規(guī)冒險排污，加劇環(huán)境污染。

但是，有償分配，比如說常用的有定價出售和拍賣也不是完全適合中國的現(xiàn)狀。對于政府管理部門來說，拍賣并不涉及許多管理及交易費用問題，但對企業(yè)來說，既要承擔(dān)拍賣的價格，還要承受有關(guān)信息費以及對生產(chǎn)影響的風(fēng)險等，相應(yīng)的降低了排污權(quán)交易的經(jīng)濟可行性和吸引力。再者，拍賣還可能出現(xiàn)寡頭壟斷企業(yè)操縱許可證價格的情況，導(dǎo)致中小企業(yè)無力承擔(dān)。

總之，具體應(yīng)用哪一種分配方式，還要考慮大多數(shù)企業(yè)的承受能力以及經(jīng)濟發(fā)展，考慮市場機制的健全程度及政府的管理水平有限、信息的不對稱等不確定性因素的影響。具體的分配原則依據(jù)Cacleine模型證明的有償分配和無償分配的長期效率：當(dāng)污染損害對企業(yè)數(shù)量不敏感時，所有許可證都應(yīng)免費發(fā)放；當(dāng)污染損害對每個企業(yè)的排污水平與企業(yè)數(shù)量同等敏感時，所有許可證應(yīng)拍賣。

3確定排污權(quán)交易的時空交易折算指標體系

在排污權(quán)交易市場中，由于在不同的排放地點、排放時間以及不同的污染物，對受控點具有不同的濃度貢獻，而受控點環(huán)境質(zhì)量標準是唯一的，所以排污權(quán)交易不能按照一般商品的交易原則進行。也就是說，排污權(quán)交易不能用同一的

價格尺度標準來進行，政府必須根據(jù)受控點環(huán)境容量的時空特性，以及不同污染物之間的單位排放量的污染程度，制定一套交易的折算指標體系。根據(jù)污染物排放在空間位置和時間上的分布，不同污染物的折算指標體系表現(xiàn)為復(fù)雜的時空網(wǎng)絡(luò)體系。同時，還要遵循交易標的時空折算原則即同種污染物的排污許可，不得以一種污染物的削減取得另一種性質(zhì)不同的污染物的增加。用于交易的排污權(quán)應(yīng)根據(jù)交易雙方各自所處位置的環(huán)境的容量相異性進行合理折算。在同其他區(qū)進行交易時，只允許排污指標向達標區(qū)轉(zhuǎn)移。

三、完善排污權(quán)交易的保障

1制定相關(guān)法律法規(guī)，完善相應(yīng)技術(shù)標準

推行排污權(quán)交易制度必須確立相配套的法律責(zé)任，明確政府和排污者的權(quán)利義務(wù)，規(guī)定違法交易制度所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，減少執(zhí)法過程中的不規(guī)范性。

從目前全國情況看來，雖然已有部分省市地區(qū)制定了適合本地區(qū)排污權(quán)交易發(fā)展的管理條例和規(guī)定，然而，全國范圍尚未制定一個適用性更為廣泛的排污權(quán)交易條例，使得排污權(quán)交易中的各項工作細則模糊不清，導(dǎo)致交易中的法律依據(jù)不足，也給監(jiān)管、執(zhí)法工作帶來障礙。

2完善監(jiān)督管理體制

政府的監(jiān)督管理體現(xiàn)在兩個方面，一是對自身行政功能的監(jiān)督管理；二是對市場企業(yè)的監(jiān)督管理。首先，政府環(huán)保部門掌握著排污權(quán)的分配指標和交易方式，核定每個企業(yè)的排污量，監(jiān)管企業(yè)排污指標交易。一旦權(quán)力參與排污資源分配，使得這一公共資產(chǎn)成了管理部門的“權(quán)力資源”，加之行政調(diào)解機制固有的缺陷，如何避免權(quán)力尋租就成了一個疑問。完善自身的監(jiān)督管理體制，才能有助于政策的實施。再者，政府龐大的層層科級管理和官僚體系，使得決策的完全理性和執(zhí)行成本以及避免滯后性成了問題。因此，需要簡化程序，明確責(zé)任，提高效率，從而更好的發(fā)揮政府作用。其次，針對市場企業(yè)的臟管，政府監(jiān)管則可促使排污權(quán)交易雙方兌現(xiàn)其承諾的污染責(zé)任，保證排放的污染物數(shù)量不超過其分配或購買的排放量，并督促交易雙方履行交易合同的保證，另外，還要防止壟斷企業(yè)干擾市場秩序和懲罰排污企業(yè)的違規(guī)超標。在信息公開方面，政府要定期公布自己所監(jiān)督的情況，公布排污指標交易情況；在技術(shù)方面，政府要利用各種自動監(jiān)測手段對污染源實行追蹤技術(shù)監(jiān)測，實時實地地了解排污情況。對于違規(guī)超標排放的企業(yè)，一定要加大超標排污企業(yè)的預(yù)期成本，罰款數(shù)額遠遠超過購買排污許可證所需的費用，使企業(yè)放棄僥幸心理，主動規(guī)范自己的行為。但是一定要依法行政，嚴禁濫用職權(quán)，防止出現(xiàn)隨意處罰的現(xiàn)象。

3建立全國統(tǒng)一的排污權(quán)交易市場和排污權(quán)交易所

由于中國的地區(qū)發(fā)展不平衡，環(huán)境資源分布不均勻，盡管部分省市成立了環(huán)境資源交易所，但是全國性的交易市場和交易所還沒有出現(xiàn)，進行的數(shù)宗排污權(quán)交易多是在環(huán)保部門牽頭的局部地區(qū)完成的。更重要的是，如果一些地區(qū)建立排污權(quán)交易市場，而另一些地區(qū)未建立排污權(quán)交易市場尤其是無償使用排污權(quán)地區(qū)的存在，則可能會出現(xiàn)排污洼地現(xiàn)象，使企業(yè)逃離排污權(quán)交易區(qū)和付費區(qū)而造成區(qū)域經(jīng)濟間的不公平競爭。制定交易的參與者共同遵守的規(guī)則，建立全國統(tǒng)一的交易平臺，逐步實現(xiàn)排污權(quán)交易的市場化。

四、輔助排污權(quán)交易的運行

1政府調(diào)控排污權(quán)交易市場

通過排污權(quán)交易，政府可以通過類似金融市場等公開市場操作賣出或買進排污權(quán)來影響排污權(quán)價格，從而調(diào)控排污水平。

如果政府認為由于新企業(yè)的進入，排污權(quán)的需求增加，排污總量適當(dāng)增加也不會造成環(huán)境惡化，便可以發(fā)放更多的排污權(quán)；相反，如果政府需要減少排污總量，也可進入市場回購一定數(shù)量的排污權(quán)，減少排污權(quán)的供給，使得排污權(quán)的價格上升，而企業(yè)要么高價購買排污權(quán)，要么投資污染治理設(shè)備減少排放，實現(xiàn)成本最小化?？梢姡梢酝ㄟ^排污權(quán)的市場操作，靈活地對排污權(quán)的供給和價格進行有效調(diào)控。

2政府降低排污交易成本

目前排污權(quán)交易發(fā)展緩慢的一個重要原因是：實際的交易過程中，是存在交易費用的。既包括政府制定法律規(guī)則、核定排污總量以及監(jiān)督執(zhí)行的費用，又包括排污權(quán)交易的主體——企業(yè)所必須承擔(dān)的費用：收集排污權(quán)市場基礎(chǔ)信息的費用、測算自身和交易企業(yè)污染量的費用、交易各方討價還價的費用以及作出決策的費用。正是這些交易費用的存在以及多少問題影響了交易主體參與市場行為的積極性，影響了整個排污權(quán)交易體系，妨礙了排污權(quán)交易制度作用的充分發(fā)揮。

政府作為市場的宏觀調(diào)控者，應(yīng)該采取適當(dāng)?shù)拇胧┙档团盼蹤?quán)交易費用，使其不致成為排污權(quán)運行的巨大障礙。比如，政府應(yīng)當(dāng)建立健全與排污權(quán)交易相配套的信息市場，積極推行環(huán)保咨詢服務(wù)有償信息產(chǎn)業(yè)化，使有需求單位或供給單位能夠以盡可能低的成本準確、及時地獲得有關(guān)排污權(quán)價格、排污權(quán)的需求量和供給量等市場信息?？紤]到中國排污權(quán)交易制度還剛剛起步，一些重要的交易信息和數(shù)據(jù)也需要環(huán)境管理部門提供，部分排污交易還須經(jīng)政府環(huán)保部門安排進行。

3實施排污權(quán)交易激勵政策

從目前市場機制的建立與運行來看，排污權(quán)交易市場還處于相當(dāng)?shù)图壍乃?，交易市場略顯沉悶，交易不活躍，企業(yè)參與熱情也不高。絕大多數(shù)的交易包括從信息提供到一系列的核證，交易工作都是通過環(huán)保機構(gòu)完成，并沒有真正運用市場的力量。

最重要的是，排污權(quán)交易還不像一般的商品交易那樣，它是一種特殊的排污信用。對買方來說，希望以較低的價格獲得排污減少信用，實現(xiàn)正常生產(chǎn)或避免因超指標排放而受到處罰，因此其交易的期望很高；而對賣方來說，排污減少信用是其企業(yè)的一筆難以估價的無形資產(chǎn)，隨著經(jīng)濟的發(fā)展和排污總量控制的削減，具有很大的增值可能性。顯然，一般情況下賣方并不迫切進行排污減少信用的交易。這種雙方交易期望的差距自然會導(dǎo)致排污權(quán)交易市場的不活躍，甚至導(dǎo)致排污權(quán)交易市場的失靈，從而根本無法進行排污權(quán)交易活動。

為了消除這種差異，政府應(yīng)建立排污權(quán)交易的激勵機制。例如，對積極削減排污總量并積極出售排污減少信用的企業(yè)，應(yīng)從稅收、技術(shù)、資金等方面予以扶持，并保證在其重新需要增加排污指標時以優(yōu)惠的價格優(yōu)先向其提供，在排污企業(yè)破產(chǎn)或被兼并，應(yīng)鼓勵排污權(quán)作為企業(yè)資產(chǎn)進入破產(chǎn)或兼并程序等；在排污權(quán)交易不活躍的情況下，政府應(yīng)購買富裕的排污權(quán)，以保證并促進企業(yè)治理污染的積極性。

五、結(jié)語

排污權(quán)交易，在中國仍是屬于新生事物，其發(fā)揮作用的市場機制不健全，交易制度不成熟，運行中存在許多問題，無法有效地發(fā)揮其外部性內(nèi)部化的作用。更重要的是，排污權(quán)交易制度是一項復(fù)雜的工程，不僅要求技術(shù)、方法的完善，更需要法律規(guī)章、政策體系方面的完善與創(chuàng)新。因此，需要政府發(fā)揮宏觀調(diào)控的作用，“立規(guī)則，當(dāng)裁判”，打牢排污權(quán)交易的基礎(chǔ)，完善排污權(quán)交易的保障，并且輔助排污權(quán)交易的運行，逐漸形成政府引導(dǎo)、市場推進、企業(yè)積極參與的良好局面。

[責(zé)任編輯劉嬌嬌]