夏　鳴

十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地是我國(guó)的基本國(guó)策。耕地是糧食生產(chǎn)的載體，在這個(gè)意義上說(shuō)，耕地也是糧食安全的根本保障。保護(hù)耕地、節(jié)約用地，實(shí)質(zhì)上就是保護(hù)糧食生產(chǎn)、保障國(guó)家糧食安全。也是全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的題中之義。胡錦濤總書(shū)記在黨的十七屆三中全會(huì)報(bào)告中指出：“推動(dòng)科學(xué)發(fā)展，必須加強(qiáng)農(nóng)業(yè)發(fā)展這個(gè)基礎(chǔ)，確保國(guó)家糧食安全和主要農(nóng)產(chǎn)品有效供給，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收、農(nóng)村繁榮，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展提供有力支撐?！边M(jìn)而又指出：“農(nóng)業(yè)發(fā)展方式依然粗放，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和技術(shù)裝備落后，耕地大量減少，人口資源環(huán)境約束增強(qiáng)，氣候變化影響加劇，自然災(zāi)害頻發(fā)，國(guó)際糧食供求矛盾突出，保障國(guó)家糧食安全和主要農(nóng)產(chǎn)品供求平衡壓力增大。”江蘇是全國(guó)商品糧生產(chǎn)基地之一，隨著我省經(jīng)濟(jì)建設(shè)步伐的加快、城市化水平的提高，有限的耕地資源越來(lái)越面臨著城鄉(xiāng)建設(shè)和糧食生產(chǎn)等多方面的需求壓力。既要有力保護(hù)耕地資源、促進(jìn)糧食生產(chǎn)，又要有效保障發(fā)展、促進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)雙保雙贏，這是各級(jí)政府和相關(guān)部門(mén)需要認(rèn)真探索和實(shí)踐的重要課題。

保護(hù)耕地節(jié)約用地形勢(shì)嚴(yán)峻任重道遠(yuǎn)

提高和保護(hù)糧食綜合生產(chǎn)能力，是確保糧食安全的主要途徑，而切實(shí)保護(hù)好耕地特別是基本農(nóng)田，則是保護(hù)和提高糧食綜合生產(chǎn)能力最基本的前提條件。江蘇是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的省份，也是資源相對(duì)不足的省份。人多地少問(wèn)題突出，耕地資源十分寶貴，人均耕地0.94畝，高投入、高產(chǎn)出、高負(fù)荷，是江蘇土地資源利用的顯著特征。江蘇以占全國(guó)1.06％的土地和3.8％的耕地，養(yǎng)育了占全國(guó)5.8％的人口，生產(chǎn)了6.2％的糧食、近4.6％的棉花、5.9％的油料，貢獻(xiàn)了11％的GDP、11％強(qiáng)的財(cái)政收入。特殊的人地關(guān)系，決定了江蘇耕地資源保護(hù)的壓力巨大，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的加快發(fā)展，人地矛盾將日趨尖銳，保護(hù)耕地資源，服務(wù)科學(xué)發(fā)展的任務(wù)將更加艱巨。

第一，堅(jiān)守耕地紅線任務(wù)十分緊迫。南于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整力度的加大和自然災(zāi)害的頻發(fā)，近年來(lái)，我國(guó)耕地減少呈加速態(tài)勢(shì)，從國(guó)家糧食安全的高度出發(fā)，2006年9月6日國(guó)務(wù)院149次常務(wù)會(huì)議提出了全國(guó)要保護(hù)18億畝的耕地紅線。根據(jù)這一要求，《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要》下達(dá)江蘇到2010年的耕地保有量是7143萬(wàn)畝。但據(jù)統(tǒng)計(jì)，到2007年底江蘇實(shí)際的耕地保有量是7145.6萬(wàn)畝，余量十分有限。如不采取有力措施，有效遏制耕地面積快速減少的趨勢(shì)，耕地保護(hù)紅線將很難守住。

第二，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的用地需求持續(xù)增長(zhǎng)。隨著工業(yè)化、城市化進(jìn)程的加快，這幾年江蘇的建設(shè)用地總量一直處于高位需求。特別是2008年下半年，受國(guó)際金融危機(jī)的影響，中央和我省均出臺(tái)了擴(kuò)大內(nèi)需拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的一系列措施。中央安排4萬(wàn)億投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，有很大一部分投資需要落地。省財(cái)政安排2009年政府性投資3000億元，將帶動(dòng)社會(huì)投資1.4萬(wàn)億元。所有這些投資項(xiàng)目及其帶動(dòng)的相關(guān)產(chǎn)業(yè)，都離不開(kāi)國(guó)土資源的支撐。同時(shí)，_些地方違法違規(guī)用地、亂占濫用耕地的現(xiàn)象仍時(shí)有發(fā)生?？刂瞥青l(xiāng)新增建設(shè)用地總量的難度越來(lái)越大，促進(jìn)節(jié)約集約用地的要求越來(lái)越緊迫。

第三，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整占用耕地壓力增大。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，由于農(nóng)業(yè)比較效益低，農(nóng)民種糧積極性不高，受經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)，一些地方將大量?jī)?yōu)質(zhì)糧食作物用地轉(zhuǎn)變?yōu)樾б娓叩牧止澳翝O副業(yè)等用地。根據(jù)土地利用現(xiàn)狀變更調(diào)查，全省耕地凈減少主要是因?yàn)榉寝r(nóng)業(yè)建設(shè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整占用了大量的耕地。由于國(guó)家實(shí)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地“占一補(bǔ)一”制度，非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地均可實(shí)現(xiàn)數(shù)量上的“占補(bǔ)平衡”，所以，目前耕地凈減少的主要原因來(lái)自農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。調(diào)查資料顯示，1998年至2007年間，因農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整全省共減少耕地400.8萬(wàn)畝。由于耕地減少，造成了糧食播種面積的下降。今后一段時(shí)期，高效農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)等農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整仍是我省農(nóng)業(yè)工作的重點(diǎn)，不可避免地會(huì)持續(xù)增加耕地保護(hù)的壓力。

第四，補(bǔ)充耕地資源的空間越來(lái)越小。江蘇土地后備資源較少，且主要分布在沿海灘涂，開(kāi)發(fā)的難度大、成本高，補(bǔ)充耕地的潛力有限。蘇南地區(qū)土地開(kāi)發(fā)利用程度較高，占補(bǔ)平衡難度較大，必須通過(guò)易地開(kāi)墾等措施解決“占一補(bǔ)一”問(wèn)題，而蘇北地區(qū)從可持續(xù)發(fā)展角度，也需要適量?jī)?chǔ)備補(bǔ)充耕地指標(biāo)。另外，由于生態(tài)保護(hù)的要求，大規(guī)模的土地開(kāi)發(fā)將受到嚴(yán)格限制。國(guó)家特別強(qiáng)調(diào)建成耕地不僅要在數(shù)量上“占一補(bǔ)一”，而且要在質(zhì)量和生態(tài)上做到統(tǒng)一，這就使得補(bǔ)充耕地的潛力越來(lái)越小，難度越來(lái)越大，“占補(bǔ)平衡”日趨困難。耕地后備資源匱乏，一定程度上將制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

以改革創(chuàng)新精神保護(hù)耕地服務(wù)發(fā)展

耕地保護(hù)是硬約束，科學(xué)發(fā)展是硬道理。江蘇一方面是耕地資源十分緊缺，另一方面是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展用地需求增大。作為全省土地資源行政主管部門(mén)，落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，堅(jiān)守耕地紅線，促進(jìn)土地使用節(jié)約集約，國(guó)土資源部門(mén)責(zé)無(wú)旁貸。在新形勢(shì)下，國(guó)土資源部門(mén)要堅(jiān)定信心。解放思想，改革創(chuàng)新，堅(jiān)持“守土有責(zé)、護(hù)土有方、動(dòng)土有據(jù)、用土有益”的工作準(zhǔn)則，堅(jiān)持保護(hù)與保障并重，開(kāi)源與節(jié)流并舉，奮力保障和服務(wù)全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)科學(xué)發(fā)展。

一是落實(shí)耕地保護(hù)責(zé)任。形成齊抓共管局面。首先是要按照省政府下發(fā)的《江蘇省市級(jí)政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核辦法》，認(rèn)真落實(shí)地方政府的主要負(fù)責(zé)人的土地管理第一責(zé)任人的責(zé)任。層層簽訂耕地保護(hù)責(zé)任書(shū)，落實(shí)保護(hù)責(zé)任和措施，把耕地的保護(hù)和建設(shè)納入各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)任期目標(biāo)和政績(jī)考核內(nèi)容，確保耕地總量不減少、用途不改變、質(zhì)量有提高。其次是要把保護(hù)責(zé)任進(jìn)一步落實(shí)到村組和農(nóng)戶，明確農(nóng)戶保護(hù)耕地和基本農(nóng)田的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)，將耕地保護(hù)工作轉(zhuǎn)化為農(nóng)民的自覺(jué)行動(dòng)。再次是要建立和完善耕地保護(hù)的共同責(zé)任機(jī)制。在政府領(lǐng)導(dǎo)下，建立國(guó)土資源、農(nóng)業(yè)、建設(shè)、財(cái)政、司法、監(jiān)察等部門(mén)保護(hù)耕地的共同責(zé)任機(jī)制，形成全社會(huì)保護(hù)耕地的良好氛圍，形成耕地資源“大家管、大家用”的良好局面。

二是實(shí)施萬(wàn)頃良田建設(shè)，有效有序集聚資源。貫徹落實(shí)黨的十七屆三中全會(huì)精神，圍繞“有效集聚潛在資源，有序統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”，積極開(kāi)展“萬(wàn)頃良田建設(shè)工程”試點(diǎn)，這是國(guó)土資源部門(mén)落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、實(shí)現(xiàn)雙保雙贏的具體舉措，更是地方政府緩解資源硬約束的有效途徑。通過(guò)實(shí)施村莊搬遷整理，建成集中連片的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，促進(jìn)農(nóng)村耕地資源、建設(shè)用地資源、勞動(dòng)力資源和市場(chǎng)需求與公共服務(wù)資源的有效集聚，促進(jìn)農(nóng)地集中、居住集聚、用地集約、效益集顯。試點(diǎn)工作要認(rèn)真落實(shí)“一條方針、兩項(xiàng)置換、三大結(jié)合、四個(gè)堅(jiān)持”：認(rèn)真貫徹執(zhí)行“局部試驗(yàn)、封閉運(yùn)行、結(jié)果可控”的指導(dǎo)方針；支持地方探索農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)

置換城鎮(zhèn)社會(huì)保障和宅基地使用權(quán)置換城鎮(zhèn)住房保障的“雙置換”改革：將實(shí)施試點(diǎn)工程與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、與土地開(kāi)發(fā)整理、與基本農(nóng)田建設(shè)有機(jī)結(jié)合：試點(diǎn)要堅(jiān)持耕地面積不減少、建設(shè)用地不增加、農(nóng)民利益不受損、國(guó)土規(guī)章不違背的原則。最終是要將工程區(qū)建成基本農(nóng)田保護(hù)示范區(qū)和現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)示范區(qū)，推進(jìn)規(guī)?；?、現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的發(fā)展，為全省的糧食穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)創(chuàng)造條件。

三是發(fā)揮規(guī)劃計(jì)劃作用，嚴(yán)格土地用途管制。科學(xué)編制和嚴(yán)格實(shí)施土地利用總體規(guī)劃，是強(qiáng)化宏觀調(diào)控的重要手段，是實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡的源頭性的保障措施。2008年《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》，首次將土地利用總體規(guī)劃提高到龍頭和統(tǒng)領(lǐng)的地位，并明確“三個(gè)必須”：各類與土地利用相關(guān)的規(guī)劃要與土地利用總體規(guī)劃相銜接，所確定的建設(shè)用地規(guī)模必須符合土地利用總體規(guī)劃的安排，年度用地安排也必須控制在土地利用年度計(jì)劃之內(nèi)。不符合土地利用總體規(guī)劃和年度計(jì)劃安排的，必須及時(shí)調(diào)整和修改，核減用地規(guī)模。當(dāng)前，我省新一輪土地利用總體規(guī)劃正在修編之中，要始終樹(shù)立耕地保護(hù)紅線意識(shí)和節(jié)約集約用地意識(shí)。規(guī)劃批準(zhǔn)后，各級(jí)政府和相關(guān)部門(mén)要高度重視實(shí)施管理，切實(shí)做到嚴(yán)格制度，管控用途，科學(xué)安排計(jì)劃指標(biāo)，優(yōu)化時(shí)間空間配置，既保護(hù)耕地，又保障發(fā)展，更好促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。

四是深化土地管理制度改革，探索長(zhǎng)效監(jiān)管機(jī)制。首先是多方籌集資金，加大補(bǔ)充耕地力度。整合現(xiàn)有的土地開(kāi)發(fā)整理資金、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)資金、農(nóng)田水利建設(shè)資金和中低產(chǎn)田改造資金等，集中使用，重點(diǎn)投入，實(shí)施一批土地開(kāi)發(fā)復(fù)墾整理大項(xiàng)目，擴(kuò)大資金規(guī)模效益，形成投入、產(chǎn)出、保護(hù)的良性循環(huán)，從數(shù)量和質(zhì)量上及時(shí)有效地補(bǔ)充建設(shè)占用耕地。其次是加強(qiáng)土地執(zhí)法監(jiān)管。杜絕違法占地行為。在當(dāng)前擴(kuò)內(nèi)需、促發(fā)展的形勢(shì)下，既要積極主動(dòng)服務(wù)擴(kuò)大內(nèi)需，又要嚴(yán)格規(guī)范管理，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)管。要堅(jiān)持預(yù)防為主，完善“早發(fā)現(xiàn)、早報(bào)告、早制止”機(jī)制，深人開(kāi)展土地執(zhí)法模范縣創(chuàng)建活動(dòng)，認(rèn)真做好衛(wèi)片執(zhí)法檢查，增加動(dòng)態(tài)巡查頻率，主動(dòng)防范亂占濫用耕地行為，及時(shí)將違法違規(guī)現(xiàn)象消滅在萌芽狀態(tài)。再次是深化土地使用制度改革，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用。結(jié)合第二次土地調(diào)查，加快農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作，積極構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地有形市場(chǎng)，規(guī)范集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)行為，控制新增用地，盤(pán)活存量土地，減少耕地占用，促進(jìn)耕地資源保護(hù)和土地集約高效利用。

嚴(yán)格土地管理，堅(jiān)守耕地紅線，責(zé)任重大。我們堅(jiān)信，有省委、省政府的正確領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)部門(mén)的大力支持，只要堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展，堅(jiān)持改革創(chuàng)新，就一定能夠守住耕地紅線，破解發(fā)展難題，促進(jìn)江蘇經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展。

責(zé)任編輯：袁文