黃　平

摘要：產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展是世界的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，也是中國(guó)中小企業(yè)發(fā)展的必經(jīng)路徑。作為政府部門，應(yīng)該關(guān)注產(chǎn)業(yè)發(fā)展理論動(dòng)態(tài)，謀劃產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展，建立產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展的長(zhǎng)期愿景。尤其是當(dāng)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展到一定階段后，離不開包括地方政府在內(nèi)的相關(guān)機(jī)構(gòu)組織的扶持。而要保持產(chǎn)業(yè)集群長(zhǎng)期競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，一個(gè)必要條件就是準(zhǔn)確定位政府職能，構(gòu)建一個(gè)符合產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展需要的政府支持系統(tǒng)。

關(guān)鍵詞：產(chǎn)業(yè)集群；政府功能；支持體系

中圖分類號(hào)：F062.9文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào):1673-291X(2009)06-0182-02

集群發(fā)展越深入，需要政府介入的力量就越多。特別是在中國(guó)市場(chǎng)不完善、中介組織缺位的情況下，地方政府的介入和干預(yù)對(duì)產(chǎn)業(yè)集群的發(fā)展顯得更加必需。

一、政府支持的依據(jù)

（一）政府支持的理論依據(jù)

1.基于提供公共物品的需要

市場(chǎng)不能保證公共物品的供給。市場(chǎng)提供的產(chǎn)品的數(shù)量和價(jià)格主要是靠供求關(guān)系。從供給方面看，價(jià)格等于生產(chǎn)者邊際成本，而公共物品的邊際成本幾乎是零，這樣就使得按照邊際成本定價(jià)的原則失敗。

公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的原理表明，對(duì)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)集群政府合理發(fā)揮公共職能作用將有效克服市場(chǎng)失靈現(xiàn)象，優(yōu)化資源配置，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)快速健康發(fā)展。美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿斯喬對(duì)大量實(shí)際材料統(tǒng)計(jì)計(jì)算的結(jié)果是：政府在公共領(lǐng)域每增加1美元投資，就可以帶動(dòng)私人投資增加0.45美元。

2.基于維護(hù)社會(huì)秩序的需要

社會(huì)秩序是最重要的公共物品。市場(chǎng)本身無法保證秩序，相反秩序是市場(chǎng)活動(dòng)的前提。因?yàn)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要內(nèi)容就是產(chǎn)品交換，一旦失去社會(huì)秩序這個(gè)前提，交換就不會(huì)發(fā)生。在沒有秩序的情況下，每個(gè)想要得到自己所需物品的個(gè)人，都可以或者選擇掠奪的方式、或者選擇相互交換的方式。

3.基于消除各種負(fù)外部性的需要

在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)條件下，不論是廠商還是個(gè)人都是在價(jià)格信號(hào)的指引下，按照成本收益分析進(jìn)行決策。廠商考慮的只是自身的收益和成本，這種單純的市場(chǎng)決策就產(chǎn)生了低效率。社會(huì)上的超標(biāo)排污、制黃販黃、販賣毒品等，都帶有嚴(yán)重負(fù)外部影響，如果僅僅依靠市場(chǎng)就會(huì)給社會(huì)公眾利益帶來極大的損失。

（二）政府支持的現(xiàn)實(shí)依據(jù)

世界各國(guó)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)表明，產(chǎn)業(yè)集群的發(fā)展離不開政府支持。意大利政府設(shè)有管理中小企業(yè)的專門機(jī)構(gòu)，各地也設(shè)立相應(yīng)的中小企業(yè)組織。

另外，歐美國(guó)家的一些研究人員及相關(guān)政府機(jī)構(gòu)也越來越重視對(duì)產(chǎn)業(yè)群的研究與扶持工作，如英國(guó)專門設(shè)立了產(chǎn)業(yè)群政策領(lǐng)導(dǎo)小組，并于2001年2月對(duì)英國(guó)的商業(yè)產(chǎn)業(yè)群進(jìn)行全國(guó)范圍內(nèi)的調(diào)查評(píng)估，確立了農(nóng)業(yè)、食品加工、金融服務(wù)及生物技術(shù)等154個(gè)產(chǎn)業(yè)群；德國(guó)、法國(guó)、加拿大等國(guó)家也都設(shè)立了中小企業(yè)管理機(jī)構(gòu)，制定了相應(yīng)的法規(guī)和扶持政策。通過制定產(chǎn)業(yè)政策或采取專門規(guī)劃，這些國(guó)家逐步建立起包括產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)、信息服務(wù)、預(yù)算資助、稅收減讓、技術(shù)支持、擔(dān)保協(xié)助、信用卡制度等政府扶持體系。

二、政府在產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展中的功能定位

各國(guó)政府在產(chǎn)業(yè)集群中介入的方式和干預(yù)的程度有所不同，這主要取決于各國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不同的國(guó)家，政府在產(chǎn)業(yè)集群過程中所扮演角色不同。美國(guó)硅谷、意大利等市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)的國(guó)家，產(chǎn)業(yè)集群一般是獨(dú)立于政府的市場(chǎng)自發(fā)的行為，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體為節(jié)省交易費(fèi)用，獲得外部規(guī)模經(jīng)濟(jì)的好處,以增強(qiáng)自身的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)而自發(fā)地集聚到一起的，政府只是起到“順?biāo)浦邸钡淖饔茫暮暧^角度進(jìn)行適當(dāng)?shù)母深A(yù)和調(diào)節(jié)；在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不充分國(guó)家如日本、印度、韓國(guó)等,產(chǎn)業(yè)集群形成的市場(chǎng)基礎(chǔ)脆弱,資源和要素相對(duì)稀缺，在這種條件下產(chǎn)業(yè)集群的萌芽、成長(zhǎng)比較艱難，需要政府公共政策的支持，需要建立一種政府和產(chǎn)業(yè)的互動(dòng)合作機(jī)制。而且，在這種環(huán)境下發(fā)展起來的產(chǎn)業(yè)集群，市場(chǎng)缺陷容易暴露,往往出現(xiàn)集群的檔次低、專業(yè)化不強(qiáng)、規(guī)模小等問題，這就需要政府適當(dāng)?shù)母深A(yù)，實(shí)行一種“政府調(diào)控的產(chǎn)業(yè)集群模式”;在實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的國(guó)家，市場(chǎng)完全屬于行政控制之下，產(chǎn)業(yè)集群必然帶著強(qiáng)烈的行政色彩，如前蘇聯(lián)國(guó)家出現(xiàn)的地域生產(chǎn)綜合體就體現(xiàn)出一種完全的直接的行政干預(yù)特點(diǎn),一些學(xué)者稱之為“計(jì)劃型產(chǎn)業(yè)集群模式”,實(shí)踐證明這種過度的行政干預(yù)最終會(huì)扭曲產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，阻礙國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。類似于日本、印度等國(guó)家,我國(guó)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的國(guó)家，但是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展并不完善，市場(chǎng)機(jī)制功能不強(qiáng)，因此應(yīng)該實(shí)行“政府調(diào)控的產(chǎn)業(yè)集群模式”，堅(jiān)持“以市場(chǎng)為導(dǎo)向，發(fā)揮企業(yè)主體作用和政府推動(dòng)相結(jié)合”的原則，注重政府的引導(dǎo)和調(diào)控，糾正產(chǎn)業(yè)集群的市場(chǎng)失靈，同時(shí)防范政府失靈的產(chǎn)生。首先，對(duì)于不同類型的集群，政府的干預(yù)程度要有所不同[1]。對(duì)于高技術(shù)產(chǎn)業(yè)的集群，由于技術(shù)要求高、成本和風(fēng)險(xiǎn)較大，需要政府政策的大力扶持。其次，不同的集群時(shí)期,政府調(diào)控的重點(diǎn)不同。在集群的初期，政府要有意識(shí)地培育和建設(shè)必要的網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)企業(yè)間的聯(lián)系，消除任何對(duì)生產(chǎn)的擴(kuò)展和新企業(yè)繁殖的障礙；在集群的發(fā)展時(shí)期，政策的重點(diǎn)在于提升集群的檔次，鼓勵(lì)企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新、管理創(chuàng)新和產(chǎn)品創(chuàng)新，在倡導(dǎo)企業(yè)進(jìn)行本地化、專業(yè)化生產(chǎn)的同時(shí)，要注意避免所有資源過分集中于主導(dǎo)產(chǎn)品，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)多樣化；在集群的衰退時(shí)期，政府的任務(wù)是引導(dǎo)企業(yè)進(jìn)行區(qū)位轉(zhuǎn)移、重組、轉(zhuǎn)型，為企業(yè)提供一些外部的新產(chǎn)品和新技術(shù)信息，并配合以“國(guó)際化戰(zhàn)略”即一方面引進(jìn)跨國(guó)企業(yè)進(jìn)駐集聚區(qū)，另一方面倡導(dǎo)企業(yè)面向海外市場(chǎng)進(jìn)行生產(chǎn)，這樣才能使集聚區(qū)保持持久的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)[2～3]。

三、合理構(gòu)建產(chǎn)業(yè)集群的政府支持體系

（一）集群行動(dòng)協(xié)調(diào)系統(tǒng)

與傳統(tǒng)的政府行為相比較，集群的政府行為則更多的注重企業(yè)之間、企業(yè)與其他機(jī)構(gòu)之間的戰(zhàn)略聯(lián)系，為企業(yè)、公共部門、非政府組織創(chuàng)造一個(gè)對(duì)話和交流的渠道，這種交流將導(dǎo)致企業(yè)之間的聯(lián)合，比如共同開拓一個(gè)新市場(chǎng)、創(chuàng)造一種成熟的相互信任的企業(yè)聯(lián)系、共同承擔(dān)技術(shù)創(chuàng)新的風(fēng)險(xiǎn)，共同的職工培訓(xùn)等，這種對(duì)話反過來又會(huì)促進(jìn)政府政策的積極變化，比如改進(jìn)勞動(dòng)力培訓(xùn)，使之與企業(yè)需要相吻合，為企業(yè)提供更為快捷和有效地信息服務(wù)。

此外，政府應(yīng)把組建和充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)作用作為培育發(fā)展產(chǎn)業(yè)集群的重要措施。在成熟的產(chǎn)業(yè)集群中，眾多規(guī)模較小的企業(yè)通過協(xié)會(huì)能聯(lián)成一個(gè)整體。為加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)集群內(nèi)部的自我組織，政府要幫助企業(yè)組建行業(yè)協(xié)會(huì)并制定行業(yè)規(guī)范，規(guī)范政府與行業(yè)協(xié)會(huì)的關(guān)系，形成遵紀(jì)守法、一諾千金、誠(chéng)信為本的經(jīng)營(yíng)理念，使行會(huì)在理順集群企業(yè)關(guān)系、發(fā)揮中介服務(wù)功能，降低企業(yè)制度成本、管理成本、交易成本和公共成本，協(xié)調(diào)企業(yè)共同行動(dòng)，限制企業(yè)之間的過度競(jìng)爭(zhēng)，尤其是沒有約束的仿冒以及惡性價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)等方面大有作為。

（二）集群發(fā)展服務(wù)系統(tǒng)

在產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展中政府所起的作用，主要是為產(chǎn)業(yè)集群的發(fā)展提供服務(wù)。首先,政府應(yīng)該進(jìn)行產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（如交通、通訊、會(huì)展中心等），美化區(qū)域環(huán)境。其次，注重各類配套市場(chǎng)的建設(shè)和完善，加快資本市場(chǎng)的發(fā)展、積極培育各類風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)構(gòu)和為中小企業(yè)服務(wù)的金融機(jī)構(gòu)（如信用合作社），從而擴(kuò)展融資的渠道，完善企業(yè)的融資體系。同時(shí)規(guī)范和完善交易市場(chǎng)，使集聚區(qū)企業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品能夠順利的實(shí)現(xiàn)交易。再次，注重區(qū)域文化道德建設(shè)，發(fā)揚(yáng)“講究信譽(yù)”的傳統(tǒng)美德和團(tuán)隊(duì)合作的集體主義精神，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚的內(nèi)在合作機(jī)制的順利運(yùn)轉(zhuǎn)[4]。

（三）集群區(qū)域網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)

網(wǎng)絡(luò)是產(chǎn)業(yè)集群形成競(jìng)爭(zhēng)力的基礎(chǔ)。為使產(chǎn)業(yè)集群內(nèi)企業(yè)協(xié)同的利益最大化,根植本地網(wǎng)絡(luò)，建立企業(yè)間相互依附的關(guān)系，對(duì)于提升集群內(nèi)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)能力具有重要意義。建立企業(yè)間這種相互依附的關(guān)系，需要政府引導(dǎo)中介機(jī)構(gòu)發(fā)揮粘合作用，并使之成為一種文化認(rèn)同。政府的區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策，應(yīng)該刺激和調(diào)整生活在區(qū)域經(jīng)濟(jì)中的許多公共機(jī)構(gòu)和個(gè)人之間的聯(lián)系，而不是直接管理，比如創(chuàng)造合理的制度環(huán)境，增進(jìn)企業(yè)之間的信任，豐富本地的社會(huì)資本，協(xié)調(diào)企業(yè)之間的共同行為，催生企業(yè)之間良性的競(jìng)爭(zhēng)與合作格局等，這些軟環(huán)境建設(shè)對(duì)于維持集群內(nèi)企業(yè)間協(xié)作具有特殊的粘合作用。

作為網(wǎng)絡(luò)結(jié)點(diǎn)的政府，為促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，營(yíng)造有利于創(chuàng)新的區(qū)域環(huán)境，則應(yīng)在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、制定政策、法規(guī)、制度等方面采取積極措施，并在此過程中，與區(qū)內(nèi)企業(yè)、中介服務(wù)機(jī)構(gòu)、大學(xué)和研究機(jī)構(gòu)等建立直接或間接的關(guān)系“連線“。一般來講，發(fā)達(dá)國(guó)家的政府部門與其他網(wǎng)絡(luò)結(jié)點(diǎn)之間的聯(lián)系以間接關(guān)系為主，而在發(fā)展中國(guó)家，由于政府部門的管理范圍過窄，其社會(huì)服務(wù)職能相對(duì)較弱，政府（包括各級(jí)政府）部門在區(qū)域網(wǎng)絡(luò)中發(fā)揮的作用非常強(qiáng)。政府部門與區(qū)內(nèi)其他網(wǎng)絡(luò)結(jié)點(diǎn)特別是企業(yè)的聯(lián)系密切（如直接興辦企業(yè)），有時(shí)甚至直接參與各種創(chuàng)新活動(dòng)[5]。

（四）集群創(chuàng)新支持系統(tǒng)

產(chǎn)業(yè)集群在創(chuàng)新方面的弱點(diǎn)體現(xiàn)在中小企業(yè)各自的技術(shù)力量都不是很強(qiáng)，這是市場(chǎng)規(guī)律必然的結(jié)果。要使這種情況得到改變，就需要將高水平的技術(shù)力量與產(chǎn)業(yè)集群有效嫁接。本文認(rèn)為政府具體可以從兩個(gè)方面來發(fā)揮作用。

1.培育科研院所

產(chǎn)業(yè)集群的創(chuàng)新需要高水平專業(yè)人才的加盟，科研院所的引入可以起到這種作用。首先，科研院所本身就有很高的技術(shù)水平，由其與集群內(nèi)企業(yè)共同開發(fā)一些項(xiàng)目，合力進(jìn)行技術(shù)攻關(guān)，會(huì)收到良好的效果。其次，科研院所畢業(yè)的本科生、研究生、博士生如果加入企業(yè)，會(huì)給集群內(nèi)企業(yè)帶來新鮮血液，提高企業(yè)的創(chuàng)新水平。再次，企業(yè)還可以就近派遣技術(shù)人員或優(yōu)秀員工到科研院所深造或參加培訓(xùn)，以提高企業(yè)的技術(shù)水平。

政府可以采取兩種方式促進(jìn)科研院所在產(chǎn)業(yè)集群內(nèi)的形成，一是提高集群內(nèi)本來就有的科研院所的水平，使其適應(yīng)創(chuàng)新需要，二是以優(yōu)惠政策引入相關(guān)的高水平的科研院所。

2.建立創(chuàng)新中心

由于集群內(nèi)的企業(yè)對(duì)技術(shù)創(chuàng)新有共同的需求，政府可以考慮出資興辦專業(yè)從事技術(shù)創(chuàng)新的機(jī)構(gòu)，以為集群內(nèi)企業(yè)提供一種特殊的公共服務(wù)。這種機(jī)構(gòu)在我國(guó)的廣東已經(jīng)出現(xiàn)，暫時(shí)定名為“創(chuàng)新中心”。創(chuàng)新中心由政府投入啟動(dòng)資金、研發(fā)資金和行政經(jīng)費(fèi)，免費(fèi)提供辦公場(chǎng)所，配備主要工作人員，乃至負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)、決策。

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[責(zé)任編輯陳風(fēng)雪]