王曉冬

[摘要]目前環(huán)境問(wèn)題已成為制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。環(huán)境的治理主要有政府和市場(chǎng)兩種手段。由政府征收排污費(fèi)是一種非市場(chǎng)化的配額交易制度；而借助市場(chǎng)機(jī)制實(shí)施排污權(quán)交易制度，激勵(lì)企業(yè)超量減排形成排污權(quán)剩余，再通過(guò)出售剩余排污權(quán)獲得經(jīng)濟(jì)回報(bào)，這是市場(chǎng)對(duì)企業(yè)環(huán)保行為的補(bǔ)償。當(dāng)前，如何遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律，將環(huán)境問(wèn)題引入市場(chǎng)交易，建立排污權(quán)交易制度，在政府指導(dǎo)下利用市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行排污權(quán)交易，依靠政府和市場(chǎng)的雙重力量解決環(huán)境污染，是我國(guó)亟待解決的問(wèn)題。美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家在這些方面取得了很多成功經(jīng)驗(yàn)，值得我國(guó)借鑒。

[關(guān)鍵詞]排污權(quán)交易；總量控制；政府職能；市場(chǎng)機(jī)制

[中圖分類號(hào)]F062.02[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1004—9339(2009)02—0052—05

一、排污權(quán)交易制度的主要思想及意義

排污權(quán)交易起源于美國(guó)。美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家戴爾斯于1968年最先提出了排污權(quán)交易的理論。面對(duì)二氧化硫污染日益嚴(yán)重的現(xiàn)實(shí)，美國(guó)聯(lián)邦環(huán)保局(EPA)為解決通過(guò)新建企業(yè)發(fā)展經(jīng)濟(jì)與環(huán)保之間的矛盾，在實(shí)現(xiàn)《清潔空氣法》所規(guī)定的空氣質(zhì)量目標(biāo)時(shí)提出了排污權(quán)交易的設(shè)想，引入了“排放減少信用”這一概念，并圍繞排放減少信用從1977年開(kāi)始先后制定了一系列政策法規(guī)，允許不同工廠之間轉(zhuǎn)讓和交換排污削減量，這也為企業(yè)針對(duì)如何進(jìn)行費(fèi)用最小的污染削減提供了新的選擇。而后德國(guó)、英國(guó)、澳大利亞等國(guó)家相繼實(shí)行了排污權(quán)交易的實(shí)踐。

所謂排污權(quán)交易是指在污染物排放總量控制指標(biāo)確定的條件下，利用市場(chǎng)機(jī)制，建立合法的污染物排放權(quán)利即排污權(quán)，并允許這種權(quán)利像商品那樣被買入和賣出，以此來(lái)進(jìn)行污染物的排放控制，從而達(dá)到減少排放量、保護(hù)環(huán)境的目的。排污權(quán)交易的主要思想是建立合法的污染物排放權(quán)利(這種權(quán)利通常以排污許可證的形式表現(xiàn))，以此對(duì)污染物的排放進(jìn)行控制。它是政府用法律制度將環(huán)境使用這一經(jīng)濟(jì)權(quán)利與市場(chǎng)交易機(jī)制相結(jié)合，使政府這只有形之手和市場(chǎng)這只無(wú)形之手緊密結(jié)合來(lái)控制環(huán)境污染的一種較為有效的手段。這一制度的實(shí)施，是在污染物排放總量控制前提下，為激勵(lì)污染物排放量的削減，排污權(quán)交易雙方利用市場(chǎng)機(jī)制及環(huán)境資源的特殊性，在環(huán)保主管部門的監(jiān)督管理下，通過(guò)交易實(shí)現(xiàn)低成本治理污染。該制度的確立使污染物排放在某一范圍內(nèi)具有合法權(quán)利，容許這種權(quán)利像商品那樣自由交易。在污染源治理存在成本差異的情況下，治理成本較低的企業(yè)可以采取措施以減少污染物的排放，剩余的排污權(quán)可以出售給那些污染治理成本較高的企業(yè)。市場(chǎng)交易使排污權(quán)從治理成本低的污染者流向治理成本高的污染者，這就會(huì)迫使污染者為追求盈利而降低治理成本，進(jìn)而設(shè)法減少污染。

污染的治理主要有政府行政手段和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)手段。由政府征收排污費(fèi)的制度安排是一種非市場(chǎng)化的配額交易。交易的一方是具有強(qiáng)制力的政府，另一方是企業(yè)。在這種制度下，政府始終處于主動(dòng)地位，制定排放標(biāo)準(zhǔn)并強(qiáng)制征收排污費(fèi)，但它卻不是排污和治污的主體，企業(yè)雖是排污和治污的主體，卻處于被動(dòng)地位。由于只有管制沒(méi)有激勵(lì)，只要不超過(guò)政府規(guī)定的污染排放標(biāo)準(zhǔn)，就不會(huì)主動(dòng)地進(jìn)一步治污和減排。而排污權(quán)交易作為以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)制度安排卻不同，它對(duì)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)在于排污權(quán)的賣出方由于超量減排而使排污權(quán)剩余，之后通過(guò)出售剩余排污權(quán)獲得經(jīng)濟(jì)回報(bào)，這實(shí)質(zhì)是市場(chǎng)對(duì)企業(yè)環(huán)保行為的補(bǔ)償。買方由于新增排污權(quán)不得不付出代價(jià)，其支出的費(fèi)用實(shí)質(zhì)上是環(huán)境污染的代價(jià)。排污權(quán)交易制度的意義在于它可使企業(yè)為自身的利益提高治污的積極性，使污染總量控制目標(biāo)真正得以實(shí)現(xiàn)。這樣。治污就從政府的強(qiáng)制行為變?yōu)槠髽I(yè)自覺(jué)的市場(chǎng)行為，其交易也從政府與企業(yè)行政交易變成市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)交易?？梢哉f(shuō)排污權(quán)交易制度不失為實(shí)行總量控制的有效手段。

排污權(quán)交易的前提條件是排放總量控制。環(huán)境容量是指在人類生存和自然狀態(tài)不受危害的前提下，某一環(huán)境所能容納的某種污染物的最大負(fù)荷量。我們?cè)试S一定量的排污，是因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)中的任何生產(chǎn)和消費(fèi)活動(dòng)不可能實(shí)現(xiàn)污染的零排放。但這種允許必須加以量化，而且需要有一定富余的環(huán)境容量。如果該區(qū)域的環(huán)境容量已呈飽和狀態(tài)，就不會(huì)有排污權(quán)剩余，更不會(huì)有排污權(quán)交易。

二、國(guó)外排污權(quán)交易制度的實(shí)施及成效

1美國(guó)的排污權(quán)交易制度及其實(shí)施。美國(guó)最初有關(guān)限制污染排放量的法律主要集中在技術(shù)方面，要求企業(yè)用最佳實(shí)用技術(shù)來(lái)控制污染物的排放。這種技術(shù)性的規(guī)定很少考慮限制排放的成本，而且是根據(jù)每一種污染物的特點(diǎn)專門制定，結(jié)果是執(zhí)行成本過(guò)高，從而使法律難以貫徹。經(jīng)過(guò)實(shí)踐探索，美國(guó)又制定了在總量控制下對(duì)個(gè)別排污企業(yè)靈活調(diào)整、變通的政策。這一政策最初只限于同一企業(yè)內(nèi)不同排污口之間的調(diào)整，只要總量不增加，某一排污口多排一點(diǎn)或少排一點(diǎn)是容許的。后來(lái)，隨著總量控制的范圍不斷擴(kuò)大，又制定了允許在同一區(qū)域內(nèi)不同工廠之間調(diào)整的政策。經(jīng)過(guò)政府多年的努力。成效一直不盡如人意。到20世紀(jì)70年代末，美國(guó)環(huán)保局局長(zhǎng)威廉·K·賴?yán)赋觥暗搅丝紤]運(yùn)用市場(chǎng)激勵(lì)來(lái)防止污染的時(shí)候了”。在此基礎(chǔ)上產(chǎn)生了排污權(quán)交易的構(gòu)想，并作為一種正式制度加以實(shí)施。美國(guó)1977年通過(guò)并于1990年修改的《清潔空氣法》中鼓勵(lì)公司參與市場(chǎng)買賣污染權(quán)。為了貫徹這一法律建立了排污權(quán)交易制度，并首先在控制二氧化硫排放方面實(shí)施排污權(quán)交易，取得了成功。

美國(guó)根據(jù)《清潔空氣法》的要求規(guī)定：排污權(quán)交易的對(duì)象是交易者所排放的問(wèn)題污染物。由于企業(yè)依法進(jìn)行排放的污染物多種多樣，所以合法的污染物排放權(quán)也多種多樣，所以，規(guī)定適用于排污權(quán)交易的污染物質(zhì)的范圍十分必要。最初，美國(guó)規(guī)定納入排污權(quán)交易的只是二氧化硫。這是由當(dāng)時(shí)美國(guó)消減污染物排放費(fèi)用決定的。當(dāng)時(shí)美國(guó)削減1噸二氧化硫排放的費(fèi)用是600美元，而削減1噸氮氧化物需要的費(fèi)用則是2000～3000美元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于前者的費(fèi)用。為有效實(shí)施排污權(quán)交易制度，僅將二氧化硫作為排污權(quán)交易的對(duì)象，對(duì)氮氧化物排出量的控制采取由各州依法自行靈活處理的辦法。之后又規(guī)定了一定時(shí)期內(nèi)二氧化硫消減的總量控制指標(biāo)：2000年開(kāi)始全美國(guó)發(fā)電廠的二氧化硫容許排出總量每年為890萬(wàn)噸，與1980年相比應(yīng)削減1000萬(wàn)噸。這樣二氧化硫的排放每年在遞減。同時(shí)又對(duì)削減對(duì)象二氧化硫排出的設(shè)施和“容許排出量”做了具體規(guī)定。所謂容許排出量就是政府規(guī)定的享有排污權(quán)的設(shè)施，一年間所排出的二氧化硫的總量。政府依法規(guī)定各有關(guān)企業(yè)的容許排出量，對(duì)超出容許排出量的企業(yè)，強(qiáng)制其支付罰金，并于次年填補(bǔ)其超額排出的數(shù)量，以有效控制全國(guó)的排放總量，達(dá)到降低環(huán)境負(fù)荷的目標(biāo)。對(duì)由于技術(shù)、設(shè)施落后不得已超過(guò)容許排出量的，可以與其他容許排出量保有者進(jìn)行交易，并規(guī)定了具體交易時(shí)間。

美國(guó)就是通過(guò)這種容許排出量系統(tǒng)的設(shè)置和不斷完善，使各企業(yè)在最大范圍內(nèi)有效控制二氧化硫的排出量。為了將二氧化硫的排出量控制在規(guī)定的范圍內(nèi)，各企業(yè)要么采取措施控制排污量，要么改進(jìn)技術(shù)、更換設(shè)施削減排污量，要么購(gòu)買容許排出量的權(quán)利。由于容許排出量的取得是昂貴的，而不得已購(gòu)買

容許排出量就是對(duì)其造成的負(fù)的外部性的代價(jià)。在美國(guó)這樣市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國(guó)家，市場(chǎng)是按生產(chǎn)過(guò)程由私人支配的原則來(lái)運(yùn)行的，而私人對(duì)市場(chǎng)力量做出反應(yīng)時(shí)只考慮利潤(rùn)的最大化。企業(yè)為了追求利潤(rùn)會(huì)設(shè)法改進(jìn)技術(shù)和設(shè)施，最大限度地控制二氧化硫的排放量。所以實(shí)施排污權(quán)交易制度有利于企業(yè)自覺(jué)減排。

2德國(guó)的排污權(quán)交易制度及其實(shí)施。德國(guó)作為發(fā)達(dá)的工業(yè)化國(guó)家，能源開(kāi)發(fā)和環(huán)保一直走在世界前列。目前環(huán)保已成為其經(jīng)濟(jì)、社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要內(nèi)容；保護(hù)氣候、減少溫室氣體排放的具體指標(biāo)也列入了可持續(xù)發(fā)展的總指標(biāo)體系中；環(huán)保方面的法律制度也非常完善。

為有效進(jìn)行環(huán)保，2002年初德國(guó)法律規(guī)定實(shí)施碳排放權(quán)交易制度。當(dāng)時(shí)德國(guó)環(huán)保局組建專門管理機(jī)構(gòu)，對(duì)企業(yè)機(jī)器設(shè)備進(jìn)行全面調(diào)查，研究建立與排放權(quán)交易相關(guān)的法律事宜。目前已形成了較全面的法律體系和管理制度，這些法規(guī)包括排污權(quán)取得、交易許可、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等。同時(shí)還建立了管理排放權(quán)交易事務(wù)的專門機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)發(fā)放排放許可證、核實(shí)企業(yè)報(bào)送的排放申請(qǐng)報(bào)告、以賬戶形式對(duì)每個(gè)企業(yè)進(jìn)行登記、與歐盟和聯(lián)合國(guó)進(jìn)行合作等事宜。這些奠定了排放權(quán)交易在德國(guó)的法律地位。

根據(jù)《京都議定書》和相關(guān)法規(guī)要求，在參與企業(yè)的選擇上，德國(guó)對(duì)國(guó)內(nèi)所有二氧化碳排放的機(jī)器設(shè)備進(jìn)行調(diào)查，對(duì)于排放量達(dá)到一定數(shù)量以上的設(shè)備，企業(yè)要在與聯(lián)邦環(huán)保局達(dá)成自愿協(xié)議的基礎(chǔ)上，經(jīng)審核方可取得一定的污染排放權(quán)并可進(jìn)行交易。在2002—2003年期間，德國(guó)共調(diào)查了3909家企業(yè)，其中1849家企業(yè)經(jīng)審查參與了2005—2007年排放權(quán)交易。同時(shí)嚴(yán)格規(guī)范排放權(quán)交易的申報(bào)程序，在申報(bào)過(guò)程中。生產(chǎn)企業(yè)要按其歸屬逐級(jí)申報(bào)。聯(lián)邦政府環(huán)保部門是唯一受理并分配排放權(quán)的部門。權(quán)利的高度集中有利于排污權(quán)的管理。

3全球排污權(quán)交易市場(chǎng)的不斷發(fā)展完善。國(guó)際碳排污權(quán)交易市場(chǎng)有阿姆斯特丹的歐洲氣候交易所、德國(guó)的歐洲能源交易所、法國(guó)的未來(lái)電力交易所，此外日本、加拿大、俄羅斯、澳大利亞也有自己的排污權(quán)交易市場(chǎng)。其中芝加哥氣候變化交易所是全球首家國(guó)內(nèi)氣候交易所。2006年交易所經(jīng)手的碳交易量達(dá)到5.53億噸。在所有通過(guò)交易所結(jié)算交割的碳交易量中，歐洲氣候交易所占82％，其全部碳融資合同都在倫敦跨洲期貨交易市場(chǎng)進(jìn)行電子交易，2006年，全球排放貿(mào)易額已達(dá)到280億美元。目前，國(guó)際排污權(quán)交易價(jià)格行情上漲，其中歐洲氣候交易所2006年中旬創(chuàng)下每噸30歐元的記錄。

三、我國(guó)排污權(quán)交易制度實(shí)施的現(xiàn)狀及問(wèn)題

我國(guó)排污權(quán)交易制度的醞釀工作可追溯到1988年開(kāi)始的排污許可證制度試點(diǎn)。1993年國(guó)家環(huán)保局開(kāi)始探索大氣排污權(quán)交易政策的實(shí)施，并以太原、包頭等多個(gè)城市作為試點(diǎn)。1999年，中美兩國(guó)環(huán)保局簽署協(xié)議，以江蘇南通和遼寧本溪兩地作為最早的試點(diǎn)基地，在中國(guó)開(kāi)展“運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制減少二氧化硫排放研究”的合作項(xiàng)目。在本溪的試點(diǎn)中，雙方草擬了《本溪市大氣污染物排放總量控制管理?xiàng)l例》，該條例將排污權(quán)交易作為實(shí)現(xiàn)總量控制的重要手段，明確規(guī)定了排放監(jiān)測(cè)、申報(bào)登記、許可證分配和超額排放處罰等重要內(nèi)容。2001年南通天生港發(fā)電公司與南通另一家大型化工公司進(jìn)行了二氧化硫排污權(quán)交易。這是我國(guó)第一例二氧化硫排污權(quán)交易。2002年7月，國(guó)家環(huán)?？偩终匍_(kāi)山東、山西、江蘇等“二氧化硫排放交易”七省市試點(diǎn)會(huì)議，進(jìn)一步研究部署進(jìn)行排污權(quán)交易試點(diǎn)工作的具體步驟和實(shí)施方案。2004年，南通市環(huán)保局經(jīng)過(guò)研究和協(xié)調(diào)，審核確認(rèn)由泰爾特公司將排污指標(biāo)剩余量出售給亞點(diǎn)毛巾廠，轉(zhuǎn)讓期限為3年，每噸COD交易價(jià)格為1000元。這是中國(guó)首例成功的水污染物排放權(quán)交易。實(shí)踐表明，排污權(quán)交易制度作為一種以發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用為特點(diǎn)的新型環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，能夠有效地控制環(huán)境污染，起到了節(jié)省治理費(fèi)用、保護(hù)環(huán)境質(zhì)量的作用。但是，由于排污權(quán)交易在我國(guó)實(shí)施不久，還存在許多亟待解決的問(wèn)題。

1排污權(quán)交易的相關(guān)立法不健全。只形成了防治污染的幾部法規(guī)，如《大氣污染防治法》、《水污染防治法》，缺乏完善的法律體系來(lái)保障排污權(quán)交易的實(shí)施?，F(xiàn)有法規(guī)對(duì)排污總量控制及排污許可證制度做了相應(yīng)的規(guī)定，但并沒(méi)有對(duì)與法規(guī)相配套的排污權(quán)交易制度做出嚴(yán)格的規(guī)定。所以，我國(guó)排污權(quán)交易缺乏規(guī)范、可操作性強(qiáng)的法律。排污權(quán)交易的實(shí)施是一個(gè)系統(tǒng)工程，它涉及到大量的立法工作，需要環(huán)保和立法部門進(jìn)行協(xié)調(diào)。從選定污染控制項(xiàng)目、確定污染排放總量、許可證的發(fā)放等都需要完善的法律來(lái)保證。中國(guó)排污權(quán)交易制度的完善路程還很遙遠(yuǎn)。

2排污權(quán)交易過(guò)程很難實(shí)現(xiàn)排污量和交易量的準(zhǔn)確監(jiān)測(cè)。排污權(quán)交易實(shí)施的前提是對(duì)企業(yè)排污量的準(zhǔn)確監(jiān)測(cè)，它涉及如何科學(xué)、準(zhǔn)確、公平、合理監(jiān)測(cè)的問(wèn)題。為確保這一制度的有效實(shí)施，首先要確定排污企業(yè)的實(shí)際排污量。美、德等發(fā)達(dá)國(guó)家早已完善其環(huán)境或排污監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，但我國(guó)對(duì)企業(yè)的排污檢測(cè)還不到位，排污指標(biāo)也沒(méi)有完全建立起來(lái)，更沒(méi)有建立起配套的監(jiān)測(cè)機(jī)制。在我國(guó)，目前監(jiān)測(cè)和管理水平較低、尚存在執(zhí)法不公平的情況下，公平合理監(jiān)測(cè)還難以做到。

3排污權(quán)的交易費(fèi)用偏高，實(shí)施程序復(fù)雜，操作難度大。排污權(quán)交易的交易費(fèi)用主要包括尋求交易的基礎(chǔ)信息費(fèi)用、談判與決策費(fèi)用等。我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)數(shù)量多、規(guī)模小且分散，但它造成的污染占全國(guó)工業(yè)污染物排放總量半數(shù)之多。這造成了我國(guó)排污權(quán)交易市場(chǎng)的基礎(chǔ)信息尋求費(fèi)用高，環(huán)保部門監(jiān)測(cè)與執(zhí)行費(fèi)用高，而且存在交易逐案談判的現(xiàn)象。這些都加大了交易成本，影響廠商交易的積極性，進(jìn)而影響整個(gè)排污權(quán)交易，妨礙排污權(quán)交易制度的實(shí)施和作用的發(fā)揮。雖然我國(guó)已在多個(gè)城市實(shí)施排污權(quán)交易試點(diǎn)，并聘請(qǐng)美國(guó)環(huán)保局專家來(lái)中國(guó)進(jìn)行指導(dǎo)，但是由于排污權(quán)交易市場(chǎng)繁雜，規(guī)則與程序的操作難度高，加之我國(guó)尚缺乏高素質(zhì)的專業(yè)人員，使排污權(quán)交易難以有效實(shí)施和推廣。

4政府監(jiān)管不力，排污被罰成本低，造成企業(yè)偷排廢物。2003年國(guó)家環(huán)保總局暗訪發(fā)現(xiàn)某大型企業(yè)偷排超標(biāo)廢水，僅2002年就偷漏排污費(fèi)l 000萬(wàn)元，而罰款的數(shù)額極其有限。該企業(yè)投入115億元建設(shè)的污水治理設(shè)備閑置不用。不少企業(yè)的污染處理設(shè)施僅僅是應(yīng)付檢查的道具，檢查團(tuán)一走立即停止運(yùn)行。我國(guó)對(duì)環(huán)境違法者的制裁一般是責(zé)令停工、限期整改。低額罰款對(duì)于大型企業(yè)起不到威懾作用。違法排污成本低是造成這企業(yè)偷排污的主要原因。另外，監(jiān)測(cè)設(shè)備不能提供有效數(shù)據(jù)，企業(yè)購(gòu)買排污權(quán)的數(shù)量沒(méi)有依據(jù)。例如，火電廠作為二氧化硫的重點(diǎn)排放企業(yè)，近年來(lái)，我國(guó)有180家火電廠安裝了近400套煙氣排放連續(xù)監(jiān)測(cè)裝置，但目前運(yùn)行正常的只占20％，80％因質(zhì)量問(wèn)題間斷運(yùn)行或不能運(yùn)行。這是由于在購(gòu)買設(shè)備時(shí)，排污費(fèi)申請(qǐng)使用與指定產(chǎn)品掛鉤，用戶根本不過(guò)問(wèn)產(chǎn)品的質(zhì)量、功能，只要安裝上就行。此外購(gòu)買監(jiān)測(cè)設(shè)備時(shí)還存在招投標(biāo)不規(guī)范的現(xiàn)象。政府監(jiān)管不力，監(jiān)管指標(biāo)量化不準(zhǔn)確，因而造成企業(yè)隨意排污。

5地方保護(hù)主義嚴(yán)重，使交易難以進(jìn)行。我國(guó)一些跨地區(qū)的排污權(quán)交易中，地方政府官員為保護(hù)本地利益強(qiáng)行介入交易過(guò)程，用行政命令禁止排污權(quán)指標(biāo)轉(zhuǎn)讓給其它地區(qū)，嚴(yán)重影響了排污交易權(quán)在全國(guó)范

圍內(nèi)的交易，使本來(lái)就不發(fā)達(dá)的排污權(quán)交易難以發(fā)展。一些地方環(huán)保部門操縱排污權(quán)交易的全過(guò)程，以行政命令代替市場(chǎng)運(yùn)作。政府過(guò)多干預(yù)影響了排污權(quán)交易的公平、公正、公開(kāi)進(jìn)行。

四、加強(qiáng)和完善我國(guó)排污權(quán)交易制度

排污權(quán)交易制度在美、德等國(guó)家已比較完善，值得我國(guó)借鑒。針對(duì)我國(guó)排污權(quán)交易存在的問(wèn)題，應(yīng)借鑒國(guó)外成功經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)對(duì)排污權(quán)交易的規(guī)范管理。

1制定相應(yīng)法律法規(guī)，明確排污權(quán)交易的法律地位。應(yīng)對(duì)排污權(quán)的交易范圍和交易方式做出明確規(guī)定，建立排污權(quán)交易的法律體系。排污權(quán)交易作為一種經(jīng)濟(jì)管理手段，只有在被納入法律規(guī)范的前提下。才能發(fā)揮作用。有關(guān)法規(guī)要闡明環(huán)境是一種可利用的資源，確立合法的排污權(quán)，明確將有償取得的排污權(quán)與其他生產(chǎn)要素一樣納入企業(yè)產(chǎn)權(quán)范圍，完善排污權(quán)交易制度，以保證排污權(quán)及其交易的合法化，保障企業(yè)在排污權(quán)交易中買賣自由、信息共享，促進(jìn)市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)。排污權(quán)實(shí)際上是對(duì)環(huán)境容量資源的使用權(quán)，這種權(quán)利的總量是有限的，以某種形式初始分配給企業(yè)后，新加入的企業(yè)只能從市場(chǎng)上購(gòu)買必要的排污權(quán)。所以要把排污權(quán)納入法律調(diào)整的范圍，進(jìn)行合理的分配和管制，進(jìn)而改變目前國(guó)家環(huán)保主管部門通過(guò)頒發(fā)排污許可證確認(rèn)排污權(quán)這一行政性權(quán)利，賦予該權(quán)利可自由交易的市場(chǎng)性權(quán)利。

2依法科學(xué)規(guī)定污染物排放總量及各企業(yè)的容許排出量。必須在法律上制定準(zhǔn)確的排污總量及各設(shè)施的容許排出量，以確保政府削減污染物排出總量目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。此外，要在法律上對(duì)排污總量控制的目標(biāo)、總量設(shè)計(jì)、調(diào)查和檢測(cè)、總量分布等做出明確的規(guī)定；規(guī)范初始排污權(quán)的分配，加強(qiáng)監(jiān)管，杜絕“尋租”行為。通過(guò)立法建立排污權(quán)交易市場(chǎng)，規(guī)定排污企業(yè)可直接參加排污權(quán)交易，使剩余容許排出量的保有者通過(guò)交易使減排獲利成為可能，并以此激勵(lì)企業(yè)自覺(jué)減排。

3加強(qiáng)對(duì)污染源的監(jiān)控，建立科學(xué)、準(zhǔn)確的信息系統(tǒng)。排污權(quán)交易能否成功，關(guān)鍵在于能否準(zhǔn)確計(jì)量污染的排放量。目前我國(guó)對(duì)污染物的監(jiān)控還做不到及時(shí)、準(zhǔn)確、到位。只有確保每個(gè)排污企業(yè)擁有的合法的排污權(quán)數(shù)量和實(shí)際排放量的對(duì)應(yīng)關(guān)系，排污權(quán)才能具有交易的性質(zhì)。因此完善監(jiān)控系統(tǒng)是保障排污權(quán)交易公平、公正進(jìn)行和控制環(huán)境質(zhì)量的關(guān)鍵。同時(shí)應(yīng)該建立以計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)為平臺(tái)的排放跟蹤系統(tǒng)、審核調(diào)整系統(tǒng)等，使有關(guān)人員及時(shí)掌控企業(yè)的排污狀況和排污權(quán)交易情況。應(yīng)在每個(gè)排污權(quán)交易中心設(shè)立信息發(fā)布欄，及時(shí)公示信息，以確保公民知情權(quán)，使環(huán)保工作納入社會(huì)監(jiān)督范圍，提高公民的環(huán)保意識(shí)。

4轉(zhuǎn)變政府職能，發(fā)揮政府應(yīng)有的作用。隨著排污權(quán)交易制度的確立及排污權(quán)交易市場(chǎng)的發(fā)育和完善，政府必須轉(zhuǎn)變職能，由管理者向服務(wù)者轉(zhuǎn)變。政府要由排污權(quán)額度的直接發(fā)放者轉(zhuǎn)變?yōu)榕盼蹤?quán)市場(chǎng)交易的監(jiān)督、保護(hù)、服務(wù)者。政府職能可以限定為：區(qū)域排放總量的確定、環(huán)境容量的準(zhǔn)確評(píng)價(jià)、排污權(quán)的審核、排污權(quán)的初始分配、建立排污權(quán)交易系統(tǒng)、建立和完善排污權(quán)交易市場(chǎng)以及制訂相應(yīng)的規(guī)則等。

5進(jìn)行技術(shù)與制度創(chuàng)新，降低排污權(quán)交易成本。排污權(quán)交易中存在信息收集、談判費(fèi)用等各種交易成本，這在一定程度上會(huì)抵消企業(yè)參與交易獲得的節(jié)約污染治理成本的收益，使交易變得無(wú)利可圖。所以應(yīng)采用新技術(shù)，設(shè)立排污權(quán)交易中介機(jī)構(gòu)，提供交易信息、辦理排污權(quán)儲(chǔ)存和借貸服務(wù)等。同時(shí)進(jìn)行制度創(chuàng)新，政府應(yīng)提供免費(fèi)信息服務(wù)，適當(dāng)減免監(jiān)督與執(zhí)行的費(fèi)用；建立相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制，對(duì)積極減排、積極出售排污權(quán)的企業(yè)從資金、稅收、技術(shù)等方面予以支持；鼓勵(lì)排污權(quán)作為企業(yè)資產(chǎn)進(jìn)入破產(chǎn)或兼并程序等。

6逐步擴(kuò)大排污權(quán)交易市場(chǎng)和主體范圍。排污權(quán)交易需要一定的技術(shù)支持和經(jīng)濟(jì)條件。只有在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)、法制和公共管理較為健全、環(huán)境監(jiān)測(cè)力量較為強(qiáng)大的地區(qū)，才能實(shí)現(xiàn)建立排污權(quán)交易市場(chǎng)的目的。然而，我國(guó)地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，不是任何地區(qū)都有條件組建排污權(quán)交易市場(chǎng)。當(dāng)前較適宜的地方是東南沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)或東部市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)較為成熟的部分大城市，因此要逐步擴(kuò)大排污權(quán)交易市場(chǎng)，力爭(zhēng)建立全國(guó)性的交易市場(chǎng)。對(duì)于排污權(quán)交易主體的確立可借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，分為一級(jí)和二級(jí)市場(chǎng)交易主體，包括個(gè)人、企事業(yè)單位及政府。同時(shí)，注意選擇適宜的交易方式。在初始階段，排污權(quán)轉(zhuǎn)讓可以采取分散交易方式，企業(yè)富余的排污權(quán)可以公開(kāi)竟價(jià)拍賣，也可以和買方分別談判。應(yīng)確保主體的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)平等性，無(wú)論是作為排污者的企業(yè)，還是政府、各類組織以至于個(gè)人排污者，都可以成為交易主體。鼓勵(lì)公眾廣泛參與到排污權(quán)交易中，通過(guò)收購(gòu)排污權(quán)許可證等方式限制排污，保護(hù)自己的生活和生存環(huán)境。

7實(shí)行排污權(quán)初次分配有償化。在我國(guó)，環(huán)境對(duì)污染容納能力的有限性、總量控制任務(wù)的艱巨性和污染源的復(fù)雜多樣性，使得排污指標(biāo)十分緊缺。所以，在排污權(quán)交易伊始就要實(shí)行污染控制總量指標(biāo)初次分配的有償化，以充分體現(xiàn)污染者付費(fèi)原則。政府應(yīng)對(duì)長(zhǎng)期無(wú)償占用排污指標(biāo)的單位進(jìn)行改制，對(duì)新建單位采取拍賣和獎(jiǎng)勵(lì)等有償方式分配排污權(quán)，全面實(shí)現(xiàn)排污指標(biāo)的有償初次分配。在此基礎(chǔ)上，再通過(guò)市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)污染源之間排污權(quán)的再分配。