蔡　勇

中圖分類號(hào)：D922 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

內(nèi)容摘要：大型商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)存在的問題難以完全通過市場(chǎng)調(diào)節(jié)解決，通過政府規(guī)制，建立必要的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，能有效引導(dǎo)商業(yè)資源優(yōu)化配置，促進(jìn)商業(yè)設(shè)施建設(shè)的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。本文分析了對(duì)設(shè)立大型商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)規(guī)制的必要性，并借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，提出了具體的規(guī)制建議。

關(guān)鍵詞：大型商業(yè)網(wǎng)點(diǎn) 政府規(guī)制 必要性

關(guān)于政府規(guī)制的含義及手段

政府規(guī)制是政府運(yùn)用公共權(quán)力，通過制定一定的規(guī)則，對(duì)個(gè)人和組織的行為進(jìn)行限制與調(diào)控。市場(chǎng)失靈（market failure）是政府規(guī)制的前提，沒有市場(chǎng)失靈，就沒有政府規(guī)制的必要。由于市場(chǎng)失靈，市場(chǎng)自身不能完善地發(fā)揮配置資源的基礎(chǔ)作用，就需要政府通過規(guī)制手段來彌補(bǔ)，政府規(guī)制可以較好地解決企業(yè)外部性問題和信息不對(duì)稱引發(fā)的矛盾，促進(jìn)社會(huì)資源的合理配置。

政府規(guī)制的手段包括經(jīng)濟(jì)性規(guī)制和社會(huì)性規(guī)制。所謂經(jīng)濟(jì)性規(guī)制，是指通過制定特定產(chǎn)業(yè)的進(jìn)入、定價(jià)、融資以及信息發(fā)布等政策對(duì)主體行為進(jìn)行有效的調(diào)整，以達(dá)到避免出現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)主體過多或過少而引起過度競(jìng)爭(zhēng)或競(jìng)爭(zhēng)不足，造成資源浪費(fèi)或者配置低效率，妨礙社會(huì)生產(chǎn)效率和服務(wù)供給的公正、穩(wěn)定。經(jīng)濟(jì)性規(guī)制主要包括價(jià)格規(guī)制、進(jìn)入和退出規(guī)制、投資規(guī)制、信息規(guī)制等內(nèi)容，進(jìn)入和退出規(guī)制是確保特定經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域存在數(shù)量適當(dāng)主體的重要調(diào)控手段，目的是確保穩(wěn)定供應(yīng)，避免出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)、浪費(fèi)資源或者壟斷狀況。

大型商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)進(jìn)行規(guī)制的必要性

近年來，我國(guó)城市商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)發(fā)展較快，對(duì)改善城市形象和消費(fèi)環(huán)境，促進(jìn)居民消費(fèi)發(fā)揮了重要作用。但是，許多地方脫離市場(chǎng)實(shí)際需求，盲目打造大型商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)，大型購(gòu)物中心、批發(fā)市場(chǎng)、商業(yè)街等越建越多、越建越大，重復(fù)建設(shè)、盲目追求大型化、布局不合理的問題愈益嚴(yán)重，很多地方商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)總量接近飽和，布局與結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡，空置率上升，浪費(fèi)了大量資金、土地等資源。截至2007年底全國(guó)商業(yè)營(yíng)業(yè)用房空置面積達(dá)4000多萬平方米。據(jù)調(diào)查，北京市2004年以來商業(yè)用房空置規(guī)模一直在增加，全市空置商業(yè)用房營(yíng)業(yè)面積超過100萬平方米。商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)選址不當(dāng)產(chǎn)生的交通擁堵、環(huán)境破壞、噪音擾民等問題越來越突出，近年來上海、北京等地由于大型零售商業(yè)設(shè)施影響周邊環(huán)境，居民投訴事件也越來越多。產(chǎn)生上述問題的主要原因在于：

對(duì)商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)建設(shè)調(diào)控滯后。上世紀(jì)九十年代中后期，國(guó)家取消了征收配套費(fèi)（用房）的政策，撤銷了各級(jí)商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)管理機(jī)構(gòu)，使得城市商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)建設(shè)基本上處于放任自流狀態(tài)，這是導(dǎo)致近年來商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)無序發(fā)展的根本原因。

商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)開發(fā)和經(jīng)營(yíng)企業(yè)的盲目性。商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)開發(fā)建設(shè)和經(jīng)營(yíng)企業(yè)不了解或不重視商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)建設(shè)及運(yùn)營(yíng)規(guī)律，未先招商而建設(shè)了大量商業(yè)設(shè)施，由于開發(fā)商和經(jīng)營(yíng)商相互脫節(jié)，建好的設(shè)施不符合商家開店的要求，只好閑置。另外，招商成功的商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)，開發(fā)商和商家也不會(huì)主動(dòng)考慮對(duì)周圍中小商店、交通及居民生活環(huán)境的影響。

一些地方政府出于政績(jī)考慮，盲目招商引資。不少地方政府把商業(yè)地產(chǎn)項(xiàng)目作為招商引資的重點(diǎn)，熱衷于建設(shè)大型購(gòu)物中心、商業(yè)街、中央商務(wù)區(qū)等，提供土地、水電、稅收等優(yōu)惠，甚至不惜以犧牲交通、環(huán)境和中小商店的利益為代價(jià)。城市政府和企業(yè)兩種盲目性相結(jié)合，進(jìn)一步助推了大型網(wǎng)點(diǎn)建設(shè)熱潮，加劇了大型網(wǎng)點(diǎn)總量過剩、網(wǎng)點(diǎn)布局和結(jié)構(gòu)失衡的問題。

曼弗里德?諾伊曼（Manfred Neumann）曾指出，經(jīng)濟(jì)自由雖說可以確信最能保證個(gè)人福利的實(shí)現(xiàn)，但自主性意味著結(jié)果無法預(yù)測(cè)。因?yàn)槊總€(gè)個(gè)體從追求自身利益最大化出發(fā)所做出的合理行為，最終的結(jié)果可能對(duì)社會(huì)整體是不利的，如果認(rèn)為對(duì)個(gè)體和局部來說成立，對(duì)總體也必然成立，那就犯了薩繆爾森所說的“合成謬誤（the fallacy of composition）”。為維護(hù)社會(huì)整體福利和個(gè)體利潤(rùn)的統(tǒng)一，促進(jìn)資源的最優(yōu)配置，有必要建立一種合理的競(jìng)爭(zhēng)秩序。特別是為防止過度競(jìng)爭(zhēng)，避免資源的浪費(fèi)和市場(chǎng)秩序的混亂，就需要強(qiáng)化必要的規(guī)制，設(shè)置必要的進(jìn)入壁壘。

我國(guó)大型商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)的大量空置表明原來的進(jìn)入壁壘太低，致使網(wǎng)點(diǎn)數(shù)量過多，需要提高進(jìn)入壁壘，控制新的大型商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)設(shè)立，從而降低市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)度。大型商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)具有公共資源的特點(diǎn)，一般占據(jù)了城市中不可再生的土地資源，是一個(gè)公共活動(dòng)區(qū)的核心要素，建成后不但難以改變用途，而且會(huì)影響到周邊區(qū)域的功能，大型商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)的分布對(duì)城市交通、居民生活環(huán)境都有較大影響；同時(shí)，大型商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)過多地設(shè)立會(huì)對(duì)中小網(wǎng)點(diǎn)造成較大的沖擊，影響城市的就業(yè)。這些問題難以完全通過市場(chǎng)調(diào)節(jié)解決，如果任其自由發(fā)展，必然導(dǎo)致城市功能和商業(yè)功能的缺陷，造成社會(huì)資源的巨大浪費(fèi)，引發(fā)諸多社會(huì)矛盾。通過政府規(guī)制，建立必要的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，能有效引導(dǎo)商業(yè)資源優(yōu)化配置，促進(jìn)商業(yè)設(shè)施建設(shè)的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。2004年以來，“兩會(huì)”代表和委員多次提出相關(guān)建議和議案，要求借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，出臺(tái)相關(guān)法規(guī)，建立和強(qiáng)化政府對(duì)設(shè)立大型商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)的規(guī)制。

發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)大型商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)的規(guī)制

為保證市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)、保護(hù)中小商業(yè)企業(yè)發(fā)展、尊重當(dāng)?shù)鼐用裎幕拖M(fèi)習(xí)慣等，發(fā)達(dá)國(guó)家普遍對(duì)設(shè)立大型商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)采取較嚴(yán)格的規(guī)制措施。法國(guó)、英國(guó)、德國(guó)、西班牙、意大利、日本、韓國(guó)都有專門的法律，要求制訂詳細(xì)的商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)規(guī)劃，對(duì)大型商業(yè)設(shè)施規(guī)定了嚴(yán)格的市場(chǎng)準(zhǔn)入條件和申報(bào)審批程序，有的在審批前還要求組織專家、行業(yè)組織及消費(fèi)者代表等進(jìn)行聽證。

法國(guó)1996年的《拉法蘭法》要求各省必須制訂商業(yè)網(wǎng)絡(luò)設(shè)施圖（即網(wǎng)點(diǎn)規(guī)劃），商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)建設(shè)必須符合商業(yè)規(guī)劃，并對(duì)商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)建設(shè)規(guī)定了詳細(xì)的審批程序，由省級(jí)商業(yè)規(guī)劃委員會(huì)負(fù)責(zé)審批營(yíng)業(yè)面積300平方米以上的食品商店和1000平方米以上非食品店的設(shè)立。日本1999年《大規(guī)模店鋪選址法》規(guī)定，營(yíng)業(yè)面積1000平方米以上的商業(yè)設(shè)施設(shè)立前須由都道府縣依據(jù)法律規(guī)定和公告、聽證情況進(jìn)行審批。西班牙1996年制定的《關(guān)于零售商業(yè)的法律框架》規(guī)定，大型商業(yè)設(shè)施的建立需要獲得自治區(qū)政府的特殊商業(yè)許可。意大利1998年114號(hào)法令規(guī)定，大區(qū)政府應(yīng)制定商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)規(guī)劃，大中型商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)的設(shè)立、轉(zhuǎn)讓和擴(kuò)建應(yīng)由市政主管機(jī)構(gòu)進(jìn)行審批。美國(guó)沒有專門的商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)立法，但憲法（修訂案）第14條和第15條賦予了州政府在區(qū)域規(guī)劃和土地利用計(jì)劃中規(guī)劃使用土地的權(quán)利，其中包括商業(yè)規(guī)劃。商業(yè)規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn)，不得隨意變動(dòng)，對(duì)商業(yè)建設(shè)項(xiàng)目的管理主要是依據(jù)規(guī)劃進(jìn)行審批。

加強(qiáng)對(duì)大型商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)規(guī)制的建議

（一）確立城市商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)規(guī)劃法律地位

為規(guī)范城市商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)的發(fā)展，2003年以來，國(guó)家商務(wù)部大力推動(dòng)城市商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)規(guī)劃工作，但由于缺乏相關(guān)法律法規(guī)依據(jù)，商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)規(guī)劃制訂工作存在很大困難，規(guī)劃制定后也缺乏法律法規(guī)手段保障其執(zhí)行和實(shí)施。為發(fā)揮商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)規(guī)劃作用，規(guī)范城市商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)的發(fā)展，建議盡快頒布實(shí)施城市商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)管理方面的法規(guī)，明確城市商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)規(guī)劃的法律地位，為政府對(duì)大型商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)的管制提供法律依據(jù)。

（二）完善大型商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)市場(chǎng)準(zhǔn)入制度

大型商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)的設(shè)立涉及商務(wù)、城市規(guī)劃和建設(shè)、國(guó)土資源、發(fā)展改革等諸多部門。目前，我國(guó)對(duì)設(shè)立大型商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)的審批主要是發(fā)展改革、城市規(guī)劃部門從項(xiàng)目投資、城市規(guī)劃、用地性質(zhì)及建筑工程等方面審查，考慮消費(fèi)需求、網(wǎng)點(diǎn)布局、業(yè)態(tài)結(jié)構(gòu)、對(duì)中小商業(yè)的影響等因素。應(yīng)完善大型商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，規(guī)定大型商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)的設(shè)立要符合城市商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)規(guī)劃。

（三）建立城市商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)信息預(yù)警制度

為解決信息不對(duì)稱引發(fā)的盲目投資，有關(guān)政府部門要盡快建立城市大型商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，對(duì)大型商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)的建設(shè)（已建、在建、擬建）、運(yùn)營(yíng)等指標(biāo)進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)分析，定期公布有關(guān)信息，引導(dǎo)企業(yè)和社會(huì)公眾理性投資。

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