王平達(dá)　韓學(xué)平

摘要：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)對(duì)加快我國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；l(fā)展和解決“三農(nóng)問題”有著十分重要的意義，但由于農(nóng)村社會(huì)保障法律制度的缺位，國(guó)家還沒有在法律制度層面上為參與土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)民提供一個(gè)強(qiáng)有力地保障，制約了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的活躍發(fā)展。因此，建立和完善農(nóng)村社會(huì)保障法律制度對(duì)推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，拉動(dòng)內(nèi)需，構(gòu)建和諧農(nóng)村具有重要意義。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；社會(huì)保障法律制度；土地流轉(zhuǎn)

中圖分類號(hào)：F301.3

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)能夠有效地促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，提高土地資源利用效率，增加農(nóng)民收入，推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，加快社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的步伐。如何既讓農(nóng)村土地成為一個(gè)最活躍的生產(chǎn)要素流動(dòng)起來，又確保農(nóng)民權(quán)益得到有效保障?關(guān)于活躍我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的路徑，筆者認(rèn)為應(yīng)以農(nóng)村社會(huì)保障法律制度的構(gòu)建為前提和基礎(chǔ)。

一、建立和完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)是解決“三農(nóng)”問題、活躍市場(chǎng)體系的現(xiàn)實(shí)要求

黨的十七屆三中全會(huì)，以新一輪土地改革為突破口，解放制約生產(chǎn)力發(fā)展的因素，通過農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的變革，增加農(nóng)民收入，擴(kuò)大內(nèi)需，轉(zhuǎn)變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村發(fā)展的自主復(fù)興。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)民收入增長(zhǎng)所面臨的重重困難，已經(jīng)成為制約整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)的一大障礙，是當(dāng)前討論“三農(nóng)”問題的核心話題。為解決農(nóng)民增收問題，發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，建立和活躍農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)是一條有效的路徑。

縱觀國(guó)內(nèi)外農(nóng)業(yè)發(fā)展的實(shí)踐，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化是我國(guó)提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率的必由之路，而其最大的制約是規(guī)模制約。從這個(gè)意義上說，實(shí)行農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)是我國(guó)農(nóng)業(yè)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的根本出路，也是我國(guó)加入WTO后提高農(nóng)業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的必然選擇。由現(xiàn)在的“分田到戶”向土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)過度的前提條件是要有發(fā)育完善的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。十七屆三中全會(huì)《決定》明確提出要健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度；穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，特別是要賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變。根據(jù)我國(guó)目前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的條件的成熟程度來看，建立健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)是可行的選擇。允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，有助于促進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率，活躍農(nóng)村市場(chǎng)，擴(kuò)大內(nèi)需，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收的目標(biāo)。

二、我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面臨的問題和挑戰(zhàn)

經(jīng)過30年的改革開放，中國(guó)農(nóng)業(yè)正在從“一家一戶”的分散經(jīng)營(yíng)和“小而全”的傳統(tǒng)生產(chǎn)方式向規(guī)?；⒓s型的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)過渡。而實(shí)行了三十年的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，在現(xiàn)實(shí)中也產(chǎn)生了諸如限制了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模的擴(kuò)張，土地資源利用效率低下，農(nóng)產(chǎn)品缺乏競(jìng)爭(zhēng)力且無力適應(yīng)激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)與需求變化等問題，制約了農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化的發(fā)展，使中國(guó)農(nóng)業(yè)難以適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)業(yè)市場(chǎng)化、國(guó)際化的要求。依法、規(guī)范推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化經(jīng)營(yíng)和解決“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵性環(huán)節(jié)，是我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，更是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的需要。但是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)在有效地促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；?jīng)營(yíng)，增加農(nóng)業(yè)投入，拓寬農(nóng)民增收渠道的同時(shí)，在實(shí)踐中也面臨著難以回避的問題。

(一)農(nóng)村社會(huì)保障法律制度缺位，土地流轉(zhuǎn)農(nóng)民生活保障成難題

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)期間，雖然擁有土地承包經(jīng)營(yíng)所有權(quán)，但在此期間脫離了土地，失去了土地對(duì)他們的生活保障。而現(xiàn)實(shí)中由于土地流轉(zhuǎn)操作程序不夠規(guī)范，強(qiáng)迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的情況時(shí)有發(fā)生，農(nóng)民所得土地流轉(zhuǎn)金往往較低等原因，土地流轉(zhuǎn)農(nóng)民的生活難以得到長(zhǎng)期保障，更沒有能力進(jìn)入社會(huì)保障體系。有些農(nóng)戶花光了土地流轉(zhuǎn)金后，一時(shí)又找不到工作，變成了沒有土地、沒有資金、沒有生活保障的“吉普賽人”，影響了社會(huì)穩(wěn)定。

(二)農(nóng)村社會(huì)保障法律制度缺位，限制了農(nóng)民參與土地流轉(zhuǎn)的積極性

“土地是農(nóng)民的一切”。土地在農(nóng)民眼中具有舉足輕重的地位，土地收益是農(nóng)民的主要收入，土地保障是農(nóng)村數(shù)千年來形成的傳統(tǒng)保障模式，而延續(xù)數(shù)千年的土地保障也在農(nóng)民心中打下了無法磨滅的烙?。褐灰型恋鼐陀谢盥?，沒有了土地就沒有了生存的保障!所以在農(nóng)村社會(huì)保障法律體系尚不健全，農(nóng)民得不到國(guó)家相關(guān)法律保證的情況下，是很難在心里上接受土地流轉(zhuǎn)觀念的，有時(shí)甚至產(chǎn)生抵觸情緒，這在客觀上阻礙了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的步伐。

三、活躍農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)需要農(nóng)村社會(huì)保障法律制度保駕護(hù)航

(一)建立農(nóng)村社會(huì)保障法律制度是實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的前置條件

千家萬戶的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式嚴(yán)重制約著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，農(nóng)業(yè)的組織化程度和產(chǎn)業(yè)化水平低。以黑龍江省為例，全省農(nóng)村人口2 000萬人，約490萬農(nóng)戶，人均耕地僅0.32公頃。按照現(xiàn)在的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平(包括農(nóng)業(yè)技術(shù)水平和機(jī)械耕作能力，多為適宜大機(jī)械作業(yè)的平原地區(qū))，每戶農(nóng)戶可以耕種4-8公頃，即使現(xiàn)有的耕地?cái)?shù)量保持不變，農(nóng)村也只需要100萬農(nóng)戶，也就是說農(nóng)村存在著大約1 000萬的富余勞動(dòng)力。但由于農(nóng)村大量的富余勞動(dòng)力被束縛在土地上，農(nóng)民的生產(chǎn)力得不到解放，使得“三農(nóng)問題”長(zhǎng)期得不到解決，社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)步伐緩慢。要解放農(nóng)村生產(chǎn)力，轉(zhuǎn)移農(nóng)村富余勞動(dòng)力，只有建立和完善農(nóng)村社會(huì)保障法律制度，消除農(nóng)民對(duì)土地和家庭的過分依賴，解除農(nóng)民的后顧之憂，為農(nóng)民提供一個(gè)老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)的基本制度保障，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供堅(jiān)實(shí)的后盾，營(yíng)造良好的社會(huì)環(huán)境，才能促使農(nóng)村土地順利流轉(zhuǎn)，發(fā)揮土地資源利用效率，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；⑥r(nóng)村自治條件下的農(nóng)業(yè)合作經(jīng)濟(jì)制度，最終實(shí)現(xiàn)與國(guó)際社會(huì)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)制度相接軌。

(二)農(nóng)村社會(huì)保障法律制度為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主體解決后顧之憂

隨著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的推進(jìn)，在實(shí)踐中出現(xiàn)了土地流轉(zhuǎn)主體的生產(chǎn)和生活難以得到保障的問題。而且在有些地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)了矛盾尖銳化的勢(shì)頭，這要求政府必須去考慮農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主體的社會(huì)保障體系問題。毫無疑問，建立農(nóng)村社會(huì)保障法律制度是解決流轉(zhuǎn)主體后顧之憂的根本途徑。

首先，對(duì)于土地轉(zhuǎn)出方來說，將自己的“命根子”流轉(zhuǎn)出去不僅僅等于將自己的主要收入流轉(zhuǎn)出去，而且也意味著將自己最后的一份生活保障放棄，他們的擔(dān)憂是可以想象的。他們面對(duì)的是能否在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)取得穩(wěn)定的收入，能否適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)的競(jìng)爭(zhēng)節(jié)奏，能否讓自己的生活有所提高，面對(duì)“不測(cè)風(fēng)云”能否安然度過等等關(guān)乎生存的問題，沒有一個(gè)滿意的答案，農(nóng)民是不會(huì)輕易地將賴以生存的承包土地流轉(zhuǎn)出去的。而建立和完善農(nóng)村社會(huì)保障法律制度在就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等方面給了土地流轉(zhuǎn)農(nóng)民一個(gè)滿意的答案，解決了農(nóng)民的后顧之憂。

其次，對(duì)于土地轉(zhuǎn)入方來說，高投入、周期長(zhǎng)的特點(diǎn)決定著農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的高風(fēng)險(xiǎn)，他們面臨著自然和市場(chǎng)雙重風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)要求緊跟市場(chǎng)，一旦遭受自然災(zāi)害或者農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)波動(dòng)，難以實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)目標(biāo)，資金鏈斷裂，土地轉(zhuǎn)入方將遭受沉重打擊甚至破產(chǎn)。因此，需要通過建立農(nóng)村社會(huì)保障法律制度，為面臨雙重風(fēng)險(xiǎn)的土地轉(zhuǎn)入方給予保障，提高他們參與土地流轉(zhuǎn)的信心。

四、以農(nóng)村社會(huì)保障法律制度的構(gòu)建活躍農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的建議

(一)建立我國(guó)的《農(nóng)村社會(huì)保障法》活躍農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)

我國(guó)的《農(nóng)村社會(huì)保障法》應(yīng)是以包括全體務(wù)農(nóng)的農(nóng)民、農(nóng)村非農(nóng)業(yè)農(nóng)民以及農(nóng)民工為被保障主體，以農(nóng)村低保、醫(yī)療、養(yǎng)老為核心內(nèi)容，以國(guó)家強(qiáng)制力予以保證的社會(huì)法律體系的重要組成部分，是農(nóng)村社保領(lǐng)域中的根本大法。其基本內(nèi)容包括農(nóng)村最低生活保障制度、農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度等，這三項(xiàng)制度建立后基本覆蓋了農(nóng)村所需要的社會(huì)保障項(xiàng)目。在我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)上不發(fā)達(dá)、農(nóng)民收入低且不穩(wěn)定、抵御各種風(fēng)險(xiǎn)的能力弱等情況下，《農(nóng)村社會(huì)保障法》是農(nóng)村社會(huì)成員養(yǎng)老、醫(yī)療、喪失勞動(dòng)能力或遭遇風(fēng)險(xiǎn)時(shí)的保護(hù)傘，向其提供基本生活保障或幫助，這樣就解除了農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地后生活沒有保障的問題，用《農(nóng)村社會(huì)保障法》更好的代位土地保障功能。幫助農(nóng)民擺脫土地的束縛，解放農(nóng)村生產(chǎn)力，促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，發(fā)展規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化農(nóng)業(yè)，實(shí)現(xiàn)中國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、國(guó)際化的目標(biāo)。

(二)強(qiáng)化農(nóng)村社會(huì)保障相關(guān)政策的制訂與完善，政府要為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展保駕護(hù)航

因地制宜的農(nóng)村社會(huì)保障政策是對(duì)我國(guó)的《農(nóng)村社會(huì)保障法》的重要補(bǔ)充和完善，而在目前農(nóng)村社會(huì)保障法律制度尚未完全建立時(shí)期，國(guó)家相應(yīng)的農(nóng)村社會(huì)保障政策必將承擔(dān)更多的責(zé)任。所以，國(guó)家應(yīng)當(dāng)根據(jù)目前我國(guó)農(nóng)村的實(shí)際情況和促進(jìn)農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的要求，制和出臺(tái)一些相應(yīng)的政策措施，做好行政指導(dǎo)工作，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)做出應(yīng)有貢獻(xiàn)。

(三)建立完善農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)構(gòu)體系構(gòu)建和諧的社會(huì)氛圍

農(nóng)村社會(huì)保障法律制度的實(shí)施離不開相關(guān)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，任何農(nóng)村社會(huì)保障法律制度的宣傳與實(shí)施都是通過相應(yīng)的社會(huì)保障機(jī)構(gòu)完成的，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主體在辦理社會(huì)保障時(shí)面對(duì)的是具體的社保機(jī)構(gòu)和人員，完善的農(nóng)村社保機(jī)構(gòu)體系和較高素質(zhì)的各種人員能夠及時(shí)有效地為農(nóng)民提供服務(wù)。因此，要發(fā)揮農(nóng)村社會(huì)保障法律制度對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的推進(jìn)作用，就必須因地制宜的建立具有專業(yè)的社會(huì)保障機(jī)構(gòu)，使之良性運(yùn)行。

(四)法律責(zé)任與監(jiān)督機(jī)制的確立是活躍農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的保障

《農(nóng)村社會(huì)保障法》是農(nóng)村社會(huì)保障領(lǐng)域的最高法規(guī)。因此違反農(nóng)村社會(huì)保障法律法規(guī)所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的民事、刑事和行政責(zé)任，要詳細(xì)規(guī)定違法的情形下所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的相應(yīng)的法律責(zé)任。同時(shí)，在實(shí)施過程中應(yīng)建立職責(zé)范圍明確、監(jiān)督程序規(guī)范的農(nóng)村社會(huì)保障監(jiān)督管理機(jī)制。成立由國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政主管部門、司法機(jī)關(guān)、金融機(jī)構(gòu)和農(nóng)民代表共同組成的監(jiān)督管理委員會(huì)，負(fù)責(zé)監(jiān)督《農(nóng)村社會(huì)保障法》的具體實(shí)施，發(fā)揮 “制度監(jiān)督”的優(yōu)勢(shì)；同時(shí)要發(fā)揮新聞媒體和人民群眾的“輿論監(jiān)督”作用。設(shè)立舉報(bào)熱線，開辟公示專欄，對(duì)于《農(nóng)村社會(huì)保障法》的實(shí)施情況予以監(jiān)督，對(duì)政府的違規(guī)操作和違法行為及時(shí)舉報(bào)，以保障執(zhí)法以及監(jiān)管部門工作的正確性和責(zé)任感，為土地流轉(zhuǎn)主體提供快捷周到地社保服務(wù)，切實(shí)有效的發(fā)揮《農(nóng)村社會(huì)保障法》應(yīng)有的作用。

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(責(zé)任編輯：孫桂珍)