趙雪峰

這里說的失地農(nóng)民是專指在城市化進(jìn)程中，基于城市建設(shè)用地需要，耕地被征用而失去土地，但仍然保持著農(nóng)民身份，并未真正轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用竦霓r(nóng)民。失地農(nóng)民與城市化是一對(duì)孿生矛盾，近年來，在某些領(lǐng)域，這對(duì)矛盾越來越尖銳，有的甚至引起了社會(huì)的動(dòng)蕩和不安。如果說失地農(nóng)民是城市化和工業(yè)化的必然結(jié)果，那么，我們迫切需要關(guān)注的是在城市化進(jìn)程中農(nóng)民失地后的境況如何?他們的合法利益是否得到了保障?我們又該努力為他們做些什么?使這對(duì)孿生矛盾成為孿生姊妹，和諧并進(jìn)。如果我們的城市化是以犧牲農(nóng)民利益為前提，帶來的后遺癥將遺害無窮。失地農(nóng)民問題解決不好，城市化將寸步難行!失地農(nóng)民問題解決不好，城市化將無從談起!失地農(nóng)民問題解決不好，我們將得不償失!失地農(nóng)民問題解決不好，城市不安!農(nóng)村不安!社會(huì)不安!

一支龐大的失地農(nóng)民群體一個(gè)越打越大的死結(jié)

據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國目前失地農(nóng)民總數(shù)已超過6000萬人，并仍在以每年約200萬人的速度遞增。按照我國近些年城鎮(zhèn)化速度年均超過1％的實(shí)際水平，到2020年我國城鎮(zhèn)化水平將超過60％。按照世界上每1萬城鎮(zhèn)人口平均需要不少于1平方公里耕地的基本要求和我國城鎮(zhèn)化水平每提高1％將增加1270萬城鎮(zhèn)人口的水平，我國城鎮(zhèn)化水平每提高1％則需要占用耕地約190萬畝，每年需要安置被征地農(nóng)民約266萬人左右，到2020年我國可能還會(huì)形成被征地農(nóng)民約4260萬人。那時(shí)失地農(nóng)民總數(shù)將過億，億萬失地農(nóng)民的大事，是一個(gè)夠得上戰(zhàn)略的問題，飯碗、生存、穩(wěn)定將成為我們一個(gè)十分棘手的問題。近年來，貴州城市化水平也相對(duì)提高。由1997年的20.6％提高到2008年的29.1％。然而城市化的推進(jìn)是需要以大量農(nóng)民無私而非公平地貢獻(xiàn)土地為代價(jià)的。據(jù)統(tǒng)計(jì)，這些年貴州省共征用農(nóng)村土地200多萬畝，平均年增長率為36％，預(yù)計(jì)今后每年還將以20多萬畝的征用速度遞增。征地?cái)?shù)量的增加，必然導(dǎo)致大批的失地農(nóng)民。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，這些年，貴州省共有失地農(nóng)民近200YJ-人。而且到“十一五”，我省城市化水平將達(dá)到34.7％，按以上計(jì)算比例，我省失地農(nóng)民失地?cái)?shù)和失地農(nóng)民數(shù)還將大幅增加。而就這個(gè)數(shù)與全國50％的城市化水平差距也還很大，而且增幅少20余個(gè)百分點(diǎn)，增速少10余個(gè)百分點(diǎn)，速度差距還在拉大。城鄉(xiāng)和諧，城鎮(zhèn)化具有不可低估的作用，城市鄉(xiāng)村化，鄉(xiāng)村城市化，終極目標(biāo)是城鄉(xiāng)一體化，方能促進(jìn)城鄉(xiāng)和諧，打破二元結(jié)構(gòu)。而我們要奮起直追，加快城市化步伐，還將加大失地農(nóng)民數(shù)和農(nóng)民失地?cái)?shù)。城市化不發(fā)展不行，發(fā)展又會(huì)造成大量的失地農(nóng)民和農(nóng)民失地。這是一個(gè)矛盾的死結(jié)，這個(gè)死結(jié)越打越大。這個(gè)死結(jié)怎么解開，那就是還農(nóng)民以公道。

土地的失權(quán)帶來一系列問題

農(nóng)民是土地的主人，土地是農(nóng)民的命脈，是農(nóng)民的命根子。改革開放前后，中國的土地發(fā)生了根本的變化。新中國成立不久，就頒布了土地法，把土地分給了農(nóng)民，讓農(nóng)民成為土地真正的主人。農(nóng)民有了土地，他們就擁有了最基本的生活資料，有了自己的鐵飯碗。農(nóng)民有了土地，他們就能安下心來耕種，休養(yǎng)生息，日出而作，日落而息，社會(huì)也因此實(shí)現(xiàn)了穩(wěn)定。當(dāng)時(shí)戰(zhàn)爭剛剛結(jié)束，人們最大的愿望就是穩(wěn)定。十一屆三中全會(huì)以后，實(shí)行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，把土地承包給了農(nóng)民，土地就成了農(nóng)民最寶貴的長期性財(cái)產(chǎn)。但是改革開放以后，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城市、道路、水利等建設(shè)，農(nóng)民失去了大量的土地。也就是說大量的農(nóng)民失去了低成本的生活方式，失去了最基本的生活保障，失去了自己的鐵飯碗，更嚴(yán)重地說是農(nóng)民失業(yè)了。

據(jù)國土資源部和農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計(jì)，我國耕地面積從1994年的19.51億畝減到為2009年的17.37億畝。全國耕地面積凈減少2.14億乙畝。前面說了，貴州減少大約是200萬畝。當(dāng)然，這些減少的土地是用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要，從某種意義上說，我們這些年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展一定程度上是用土地作為犧牲品來實(shí)現(xiàn)的。

我國是一個(gè)占世界人口1／5的泱泱大國，若大量的失地農(nóng)民失去了土地，這不僅影響了社會(huì)的穩(wěn)定，而且還影響到我國以后的糧食安全。對(duì)此，國家出臺(tái)了一系列措施保護(hù)土地，可是，在實(shí)際的操作中，土地的征用大都是用金錢的補(bǔ)償方式來實(shí)現(xiàn)的，對(duì)失地農(nóng)民的長期生活、就業(yè)等一系列的社會(huì)長治久安問題卻未充分考慮。由此產(chǎn)生了一系列的社會(huì)問題。

1.農(nóng)民失地，嚴(yán)重地說是失業(yè)

土地是農(nóng)民賴以生存的基礎(chǔ)，農(nóng)民失去了土地也就失去了最基本的生活方式和鐵飯碗。再加上由于大多數(shù)農(nóng)民的生活觀念比較落后，他們又無一技之長，這樣，失地農(nóng)民再就業(yè)就會(huì)很困難。筆者在貴州某村了解到：該村某村民在征地前共有1／6畝地，共有4口人，土地基本上能養(yǎng)活2口人，可征地后(土地全被征完)政府只按10000元／畝的價(jià)格來補(bǔ)償(實(shí)際價(jià)格是30000元／畝)，最后，該村民僅得到了約1666元的補(bǔ)償費(fèi)。由于他沒有一技之長，兩個(gè)女兒的年齡還小，他痛苦地說：“我們的生路完了?！?/p>

2.失地農(nóng)民，一種新型弱勢(shì)群體

許多地方征用土地以后，政府的補(bǔ)償費(fèi)又不高，某些政府又不按土地征用的標(biāo)準(zhǔn)價(jià)格來補(bǔ)償，所以農(nóng)民所得到的補(bǔ)償費(fèi)十分有限。相反，失地農(nóng)民的支出卻大大增加，他們失去了土地，有的還失去了房屋，他們又要為重新安置新房的費(fèi)用所擔(dān)心。有的無長遠(yuǎn)的生活觀念，在短短的時(shí)間內(nèi)，就把補(bǔ)貼費(fèi)全用光。同時(shí)，面對(duì)補(bǔ)償費(fèi)用的不合理，大多數(shù)失地農(nóng)民又沒有法律知識(shí)，他們也不知道用什么來保護(hù)自己的土地和自己的利益。根本不清楚土地征用的用途是什么，價(jià)格是多少?也不敢向上級(jí)部門反映，也找不到什么充分的理由和依據(jù)反映，大多數(shù)保持沉默，任人宰割，他們既“不清”也“不幸”還“不爭”，失去土地的他們成為新型弱勢(shì)群體和弱智群體。某些政府又趁他們還沒醒來，搶抓“機(jī)遇”，濫征土地，廉價(jià)補(bǔ)償，使一些不該征用的土地被強(qiáng)制征給某些別有用心的個(gè)人中飽私囊。在土地征用中暗藏潛規(guī)則，競(jìng)爭上崗，“能”者上，弱者讓，讓強(qiáng)者更強(qiáng)，肥上添膘；使弱者更弱，雪上加霜。筆者在某村了解到：該村某村民認(rèn)為政府的征用及其補(bǔ)償費(fèi)不合理，便找該縣報(bào)社反映。事與愿違，該報(bào)卻虛報(bào)了這種情況，說土地征用合法，補(bǔ)償合理，人民安居樂業(yè)。結(jié)果，該村民的老母被活活氣死。征地，一個(gè)新的弱勢(shì)群體產(chǎn)生了。

3.失地農(nóng)民，影響社會(huì)穩(wěn)定和糧食安全

征地過程中，工作不是全方位的，而農(nóng)民的犧牲是全方位的，是最大的。地沒了，家沒了，生存的依據(jù)都沒了，還有什么?農(nóng)民擁有一小塊土地，這就套住了他們的生活與行動(dòng)方式，使他們有活干，有飯吃，從而保證了社會(huì)的穩(wěn)定，也保證了糧食安全。濫征用土地，不合理補(bǔ)償，使農(nóng)民失去了對(duì)政府的信任，從而影響了正常的黨群關(guān)系干群關(guān)系。不少農(nóng)民對(duì)此深懷不滿，甚至仇恨，開始蠢蠢欲動(dòng)，你要端他飯碗，他就端你腦殼，你要斷他“生”路，他就斷你“活”路，制造了一些觸目驚心的慘案。有的甚至聚眾鬧事，

上街游行，從而擾亂社會(huì)秩序，擾亂社會(huì)治安，破壞社會(huì)穩(wěn)定。這些失地農(nóng)民將成為社會(huì)動(dòng)蕩的最主要、最直接、最可怕的因素。我國是一個(gè)人口大國，如果大量土地被征用，解決好我國13億人口吃飯問題將難以為繼，這對(duì)我國長期的糧食安全問題也產(chǎn)生了動(dòng)搖。有幾篇文章叫做《貴定農(nóng)民哭問生計(jì)》、《貴州失地農(nóng)民12年上訪無門》、《貴州失地農(nóng)民集資上訪案中案》在網(wǎng)上和社會(huì)引起強(qiáng)烈反響，就是事關(guān)社會(huì)穩(wěn)定和糧食安全的例證。

4.失地農(nóng)民身份模糊

農(nóng)民失地之后，既不是居民也不是農(nóng)民，而是掙扎在兩者的邊緣群。是一個(gè)兩不像的“第三者”。要說他們是農(nóng)民，沒有土地；要說他們是居民沒有城鎮(zhèn)居民戶口；要說他們是工人無工做。那么他們屬于什么?身份是模糊的，管“農(nóng)”的管不了，管“工”的管不了，管“城”的管不了。最終成了幾不管的游民群體。他們必為自己的生存和“名分”而抗?fàn)?，結(jié)果只有兩種，要么是悲劇，要么是大患。歷史的發(fā)展規(guī)律告訴我們可能是后者。這是個(gè)可怕的結(jié)論，是一個(gè)夠得上戰(zhàn)略的問題，是一個(gè)有足夠理由引起我們高度重視的大事情。

失地農(nóng)民利益缺失的原因分析

1.補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，“出入”差距過大，甚至補(bǔ)償不到位

“土地補(bǔ)償”一詞在我國主要源于2005~3月14日第十屆全國人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過的《中華人民共和國憲法修正案》。按照現(xiàn)行《土地管理法》第47條規(guī)定，征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用僅包括土地補(bǔ)償費(fèi)用、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)，至于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的6--10倍，特殊情況下不超過30倍?！巴恋匮a(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的30倍”。從以上立法可以看到我國的土地征收補(bǔ)償采用的是有限的低價(jià)補(bǔ)償，并且補(bǔ)償范圍也只限于《土地管理法》第47條的規(guī)定。這一規(guī)定反映出我國現(xiàn)行征地政策僅僅站在“保護(hù)國家建設(shè)”的角度，很少顧及對(duì)農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)。以我省某市為例，征用前三年平均每畝年產(chǎn)值約為：蔬菜地1800元、糧食地1200元，土地補(bǔ)償費(fèi)按該產(chǎn)值的10倍計(jì)算、安置補(bǔ)助費(fèi)按15倍計(jì)算；青苗補(bǔ)償：蔬菜地和自留地按一年種三季、補(bǔ)償兩季，糧食地按一年種兩季、補(bǔ)償一季。照此標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，每畝土地的征地補(bǔ)償費(fèi)最高4.6萬元，最低1.5萬元。某市城郊農(nóng)民人均擁有土地約0.3畝一0.5畝，那么每個(gè)農(nóng)民能夠獲得的征地補(bǔ)償費(fèi)最高不會(huì)超過2.3萬元，最低不足1萬元。就是這么低的補(bǔ)償費(fèi)用，農(nóng)民還-不能全部拿到手。而市政府出讓土地的價(jià)格一般在每畝25萬元50萬元，而對(duì)農(nóng)民的征地補(bǔ)償實(shí)際大約在6000元／畝12000元／畝，差距一般是40-50倍左右，有的“黃金”帶甚至高達(dá)100倍。這個(gè)驚人的差距你叫農(nóng)民怎么保持沉默，忍氣吞聲、任人宰割才不正常。當(dāng)一個(gè)群體為自己的生存而抗?fàn)?，他們便?huì)由弱勢(shì)群體變?yōu)閺?qiáng)勢(shì)群體，乃至改寫歷史，這是歷史留給我們的一個(gè)大大的驚嘆號(hào)。甕安一個(gè)中學(xué)生尚能引起如此震動(dòng)，一個(gè)龐大的失地農(nóng)民群體絕對(duì)是一個(gè)強(qiáng)烈地震，不能不引起我們高度的關(guān)注。要說政治敏感性，這就是政治敏感性，這就是政治責(zé)任和政治使命。

2.征地補(bǔ)償分配混亂，缺乏配套的法定規(guī)則

一是縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府參與征地補(bǔ)償分配。縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)是政府組織，并非農(nóng)村土地的所有者，但在農(nóng)村征地補(bǔ)償分配中，卻截留了相當(dāng)比例的征地補(bǔ)償費(fèi)。二是村集體與農(nóng)民個(gè)體之間分配比例混亂。有的村將征地補(bǔ)償費(fèi)全部留村集體統(tǒng)一使用，有的村實(shí)行七三分成、三七分成或二八分成等，也有的村全部歸農(nóng)民。村與村之間比例不一，各村對(duì)所留部分的使用方式不一樣，利用效果也各不相同。由此形成了政府、集體、農(nóng)民、開發(fā)商四家不合理“平分秋色”。一些官員也想乘亂撈一把，這些年因征地拆遷引發(fā)的腐敗案頻頻發(fā)生，腐敗官員頻頻“登臺(tái)”亮相。三是失地農(nóng)民之間分配混亂。有的村按農(nóng)業(yè)戶口和農(nóng)齡分配；有的村在綜合考慮農(nóng)業(yè)戶口、農(nóng)齡、口糧、田畝面積等因素后分配；有的村將勞動(dòng)力安置補(bǔ)償費(fèi)綜合考慮按人頭平均分配。分配不一，缺乏配套法定規(guī)則，這是分配混亂的原因。

3.征地程序不盡合理，農(nóng)民參與程度低

我國現(xiàn)行土地征用制度基礎(chǔ)形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，其主要特征是政府用行政命令代替市場(chǎng)機(jī)制，所以由集體土地變?yōu)閲型恋氐倪^程不是一個(gè)平等的產(chǎn)權(quán)交易過程，而基本上是一個(gè)行政強(qiáng)制性的過程，在這種強(qiáng)制力下，農(nóng)民只能被動(dòng)的聽從和服從于政府的安排，加上農(nóng)民不是土地交易的主體，所以其參與權(quán)、知情權(quán)嚴(yán)重受損。主要表現(xiàn)在：首先在征地的前期，農(nóng)民對(duì)于征地工作的參與就不夠，政府只是在征用土地方案批準(zhǔn)后才公布，因此農(nóng)民對(duì)是否應(yīng)當(dāng)征地、征地價(jià)格是否合理、工程是否應(yīng)當(dāng)建設(shè)等，沒有發(fā)言權(quán)和知情權(quán)，即使知情了對(duì)征地方案有意見，也不能再作修改或中止。其次在征地后，對(duì)農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償安置上，地方政府在征地補(bǔ)償“安置方案”公布后才聽取被征地農(nóng)民的意見?！蛾P(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見》規(guī)定，征地必須告知農(nóng)民，并且組織農(nóng)民聽證，較以前有了很大的進(jìn)步，但實(shí)際上征地方案仍然是強(qiáng)行要求農(nóng)民接受的，不知白不知，知了也白知。在現(xiàn)行體制下農(nóng)民并無談判權(quán)利，國家征地面對(duì)的是集體，而不是農(nóng)戶。

給失地農(nóng)民以出路

“土地是財(cái)富之母”，土地沒有了，活路在哪里?農(nóng)民失地是歷史發(fā)展的必然，也是時(shí)代進(jìn)步的需要。如果說失地是農(nóng)民對(duì)現(xiàn)代工業(yè)化和城鎮(zhèn)化必須盡的義務(wù)，對(duì)社會(huì)必須作的貢獻(xiàn)，那給予失地農(nóng)民應(yīng)享有的權(quán)利，妥善解決失地農(nóng)民生活和就業(yè)問題則也是政府對(duì)失地農(nóng)民必須盡的一種責(zé)任和天職。

城市化是通向現(xiàn)代化的必由之路，這不是一個(gè)理論判斷，而是被人類文明進(jìn)程所證明了的發(fā)展規(guī)律。我國已經(jīng)到了以經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整推動(dòng)社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的重要?dú)v史發(fā)展階段，21世紀(jì)城市化的步伐必然加快。因此我認(rèn)為，21世紀(jì)中國的發(fā)展就是工業(yè)化、城市化進(jìn)而走向現(xiàn)代化的歷史歷程。

中共中央第十五屆四中全會(huì)通過的《關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃的建議》正式采用了“城鎮(zhèn)化”一詞。這是近50年來中國首次在最高官方文件中使用“城鎮(zhèn)化”。城鎮(zhèn)化的核心是人口就業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)化過程和城鄉(xiāng)空間社區(qū)結(jié)構(gòu)的變遷過程。城鎮(zhèn)化的本質(zhì)特征主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是農(nóng)村人口在空間上的轉(zhuǎn)換；二是非農(nóng)產(chǎn)業(yè)向城鎮(zhèn)聚集；三是農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力向非農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移。這個(gè)“聚集”和“轉(zhuǎn)移”首先面對(duì)的就是“失地”。政府應(yīng)從失地農(nóng)民的根本利益出發(fā)，從長效機(jī)制上解決失地農(nóng)民的保障措施問題，不斷在農(nóng)村健全一系列的保障體系，讓農(nóng)民自主，防止侵害農(nóng)民利益行為的發(fā)生。政府在農(nóng)村應(yīng)增加就業(yè)機(jī)會(huì)，同時(shí)，政府還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民的再就業(yè)培訓(xùn)，讓他們學(xué)會(huì)一技之長，提高生存能力和市場(chǎng)競(jìng)爭能力。具體應(yīng)從幾個(gè)方面人手：

(一)健全法律法規(guī)，合理征用土地

失地農(nóng)民的文化水平都不高，大都是初、小文化，既是弱勢(shì)群體，又是弱智群體，他們對(duì)法律知識(shí)知之不多，甚至

不知道。在征用土地的過程中，某些政府是濫征土地。由于農(nóng)民沒有這方面的法律知識(shí)，他們無從反抗，也不敢反抗。他們認(rèn)為當(dāng)官的說了就算，當(dāng)官是會(huì)為民作主的，不作主的就賣紅薯去了。農(nóng)民的“無知”、“無法”和對(duì)“官僚”的絕對(duì)信任，致使許多農(nóng)民利益受到嚴(yán)重?fù)p害和流失。對(duì)此政府應(yīng)健全法律法規(guī)，合理征用土地，以法律保護(hù)農(nóng)民利益。認(rèn)真執(zhí)行《土地管理實(shí)施條例》規(guī)則，讓農(nóng)民直接參與土地征撥的全過程，充分保證他們的合法權(quán)利，把權(quán)利還給農(nóng)民，讓農(nóng)民有自主的權(quán)利。對(duì)濫征土地的部門，政府應(yīng)堅(jiān)決糾正，嚴(yán)重的追究其刑事責(zé)任。

(二)征地過程清晰化，補(bǔ)償費(fèi)用合理化

要完善土地征收程序和補(bǔ)償機(jī)制，做到征地過程清晰化，補(bǔ)償費(fèi)用合理化。

征地補(bǔ)償方案應(yīng)聽取農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見。征地補(bǔ)償?shù)怯浐?，?yīng)到縣級(jí)農(nóng)村土地承包主管部門辦理土地承包經(jīng)營權(quán)證書變更或核銷手續(xù)。嚴(yán)格實(shí)行先安置后拆遷，征地補(bǔ)償安置費(fèi)用沒有足額到位的，不準(zhǔn)動(dòng)工用地。推行征地項(xiàng)目補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和安置方案聽證制度，全面執(zhí)行征地公告、征地補(bǔ)償安置方案公告和補(bǔ)償?shù)怯浀摹皟晒嬉坏怯洝敝贫?，即申?qǐng)征地(預(yù)公告)，協(xié)商補(bǔ)助安置一報(bào)批一審查批準(zhǔn)(公告)，實(shí)施補(bǔ)償安置(登記)，保障被征地農(nóng)民的知情權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。農(nóng)民在征地過程中的犧牲是最大的，他們獲取的回報(bào)也應(yīng)該最大，至少應(yīng)該合理化，清晰化。為了讓農(nóng)民清楚地了解征地的用途，政府應(yīng)在土地征用前就給農(nóng)民預(yù)告，讓他們提前有一個(gè)心理準(zhǔn)備。同時(shí)，政府還應(yīng)把土地征用的用途給農(nóng)民公開，讓農(nóng)民知道自己的“鐵飯碗”以后的用途，究竟是征來做什么用的，是否會(huì)成為“金飯碗”，讓失地農(nóng)民有一點(diǎn)安慰感。在征地的過程中，政府應(yīng)從農(nóng)民的根本利益出發(fā)，對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償費(fèi)用應(yīng)按國家的標(biāo)準(zhǔn)來發(fā)放。規(guī)范征地審批程序，切實(shí)做好征地補(bǔ)償安置工作，以確保被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。有些農(nóng)民視土地為骨肉，為生命，即使按國家的標(biāo)準(zhǔn)來補(bǔ)償也是不夠的。政府還應(yīng)提高補(bǔ)償水平，不僅僅是從經(jīng)濟(jì)上，還應(yīng)從精神上給予一定的補(bǔ)償，從而保障失地農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計(jì)和社會(huì)的長治久安。

土地作為不可再生的特殊資源，有其比較高的社會(huì)價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值。然而，政府并不是按土地的實(shí)際價(jià)格對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，而是以征地前耕地若干年的產(chǎn)值為標(biāo)準(zhǔn)。由于征地補(bǔ)償費(fèi)明顯偏低，所以土地征用不僅沒有富裕農(nóng)民，而是制造大批貧困農(nóng)民的弱勢(shì)群體和弱智群體，不僅沒有促進(jìn)社會(huì)的進(jìn)步、和諧和穩(wěn)定，而是擴(kuò)大了社會(huì)的不公平，滋生了百姓的逆反心理。如貴州省某縣政府國土部門征用農(nóng)民土地每平方米10-30元，賣給開發(fā)商每平方米150-300元，差距10-15倍；我省某市征用農(nóng)民承包地每畝3萬元，而農(nóng)民實(shí)得不到1萬元，市政府國土局賣給房地產(chǎn)商每畝1030萬元，差距10-30倍；貴州某縣征地每畝給農(nóng)民補(bǔ)償3萬元，賣出掛牌價(jià)每畝135萬元，差距45倍；在一些新城中心區(qū)差距將近100倍。無論出于什么成本理由，這個(gè)差距都是令人無法接受的，也是難以做通失地農(nóng)民工作難以平息民怨的重要依據(jù)。同時(shí)，農(nóng)民對(duì)土地增值收益分配不滿。在土地增值收益分配方面，華盛頓大學(xué)法學(xué)院Posterman教授認(rèn)為需要注意兩個(gè)方面問題，一是補(bǔ)償總量，農(nóng)轉(zhuǎn)非時(shí)應(yīng)該以非農(nóng)用途的市場(chǎng)價(jià)值為基準(zhǔn)。二是補(bǔ)償?shù)姆峙鋯栴}。土地征收過程中，土地收益為土地的所有權(quán)及使用權(quán)收益，因此這部分收益應(yīng)該在失去土地所有權(quán)及使用權(quán)的產(chǎn)權(quán)主體之間進(jìn)行分配，即在集體經(jīng)濟(jì)組織及農(nóng)民個(gè)人之間進(jìn)行合理的分配。然而在實(shí)際中，一些縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也參與補(bǔ)償收益的分配，從而導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)組織及農(nóng)民個(gè)人獲取的補(bǔ)償收益減少。根據(jù)筆者的調(diào)查，某地區(qū)的土地補(bǔ)償費(fèi)10％-20％的部分被縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府拿走，20％-30％的份額留給了村集體，剩下的50％-70％才歸失地農(nóng)民所有。地方政府占了補(bǔ)償收益的一部分，而農(nóng)民作為集體土地的直接使用者和經(jīng)營者，在補(bǔ)償中往往得不到完全補(bǔ)償，掌握在集體經(jīng)濟(jì)組織手中的征地補(bǔ)償費(fèi)也往往被少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)和村干部所侵吞。而且根據(jù)我們的訪談，補(bǔ)償?shù)姆峙鋯栴}是關(guān)鍵的問題，而不僅是補(bǔ)償?shù)目偭?。農(nóng)民知道總的補(bǔ)償是多少，但分配不公平，農(nóng)民非常憤怒?？梢?，政府行政強(qiáng)制性征用農(nóng)民土地的過程并不是一個(gè)平等的產(chǎn)權(quán)交易過程。本身補(bǔ)償?shù)?，加之分配又不公，因此，如果說城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快是引發(fā)失地農(nóng)民社會(huì)問題增多的根因的話，那么土地征用制度和對(duì)制度執(zhí)行監(jiān)控的重大缺失則是失地農(nóng)民矛盾不斷升級(jí)的真正原因。我國《土地管理法》中明確規(guī)定了土地征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，這種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)雖在原來的基礎(chǔ)上有所提高，但仍存在嚴(yán)重不足。它難以正確準(zhǔn)確合理體現(xiàn)土地的增值部分和區(qū)位差異及各地不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等等，進(jìn)而難以維持農(nóng)民現(xiàn)有的生活水平，導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)征地的嚴(yán)重不滿；政府低價(jià)獲得土地所有權(quán)、高價(jià)出讓土地使用權(quán)的行為，難以為農(nóng)民所接受。因此，政府執(zhí)政為民的理念應(yīng)該表現(xiàn)為征地補(bǔ)償以土地的市場(chǎng)價(jià)值為依據(jù)，這是給農(nóng)民平等國民待遇之根本，也是保護(hù)農(nóng)民利益之根本。還是減少失地農(nóng)民社會(huì)問題之根本，這個(gè)“本”丟了，一切無從談起。這是造成失地農(nóng)民怨聲四起，民心不穩(wěn)，沖突加劇的深層根源。只有征地過程清晰化，補(bǔ)償費(fèi)用合理化，才能給農(nóng)民以說法，給農(nóng)民以活法，給農(nóng)民以公道，給農(nóng)民以生道。同時(shí)也可以遏制腐敗，不給腐敗官員以可乘之機(jī)，保護(hù)農(nóng)民利益不受侵害和流失。

(三)對(duì)失地農(nóng)民實(shí)施積極的就業(yè)政策

要努力拓寬就業(yè)空間，增加就業(yè)渠道。加大對(duì)失地農(nóng)民的就業(yè)培訓(xùn)，給失地農(nóng)民就業(yè)援助和就業(yè)出路。大多數(shù)失地農(nóng)民的就業(yè)觀念比較落后，他們認(rèn)為唯一的生活方式就只有土地。當(dāng)他們第一次失去土地就像嬰兒離開了娘，斷了奶，對(duì)自己的生活失去了信心，失去了依托，失去了“命脈”，失去了“命根子”。政府征用土地后，對(duì)農(nóng)民應(yīng)該加強(qiáng)就業(yè)培訓(xùn)，努力拓寬就業(yè)渠道，給失地農(nóng)民傳授再就業(yè)知識(shí)，從而拯救他們的“絕望”心理，改變他們落后的生活方式和生活觀念，使他們對(duì)以后的生活充滿信心，使他們失地不失業(yè)，成為助推經(jīng)濟(jì)的能手。其實(shí)，失地農(nóng)民在征地前的生活水平也不高，他們只要能基本維持自己的生活就會(huì)滿足。農(nóng)民失地后，政府只要扶持他們，進(jìn)行再就業(yè)培訓(xùn)，讓他們的收入和失地前基本一致，他們就會(huì)知足。政府對(duì)失地農(nóng)民實(shí)施積極的就業(yè)政策的意義不僅在于解決失地農(nóng)民的生存權(quán)問題，而且更重要的是解決其發(fā)展權(quán)的問題。因此，政府除了應(yīng)該給予失地農(nóng)民合理的貨幣補(bǔ)償外，還應(yīng)對(duì)失地農(nóng)民的再就業(yè)在觀念轉(zhuǎn)變、政策保護(hù)和技術(shù)培訓(xùn)等方面予以積極支持。

1.幫助失地農(nóng)民樹立主動(dòng)就業(yè)的觀念。大部分失地農(nóng)民缺乏市場(chǎng)就業(yè)意識(shí)，因此有必要通過宣傳教育，引導(dǎo)失地農(nóng)民轉(zhuǎn)變等靠要的觀念，讓失地農(nóng)民主動(dòng)地積極地盡快地實(shí)現(xiàn)再就業(yè)，走自立自強(qiáng)之路。

2.對(duì)失地農(nóng)民實(shí)施保護(hù)性就業(yè)措施。由于失地農(nóng)民文化程度不高，缺乏技能，所以在就業(yè)方面明顯處于劣勢(shì)地位，其大部分處于失業(yè)和半失業(yè)狀態(tài)。所以，對(duì)失地農(nóng)民的

就業(yè)應(yīng)該采取保護(hù)性政策。例如，在推進(jìn)城市化進(jìn)程中創(chuàng)造的大量的就業(yè)崗位，應(yīng)該優(yōu)先錄用和安排失地農(nóng)民，可讓農(nóng)民參與到拆建勞動(dòng)中；可組織失地農(nóng)民參加城市綠化和管理；同時(shí)，開發(fā)更多公益性就業(yè)崗位，安排更多的失地農(nóng)民就業(yè)。

3.給失地農(nóng)民一技之長。對(duì)失地農(nóng)民要進(jìn)行職業(yè)培訓(xùn)，給失地農(nóng)民多種多樣的技術(shù)特長，以適應(yīng)不同的市場(chǎng)競(jìng)爭，提高失地農(nóng)民就業(yè)能力，使更多的失地農(nóng)民實(shí)現(xiàn)再就業(yè)。讓他們失去“鐵飯碗”端上金飯碗，握住自己生存的“命脈”。

(四)對(duì)失地農(nóng)民實(shí)施社會(huì)保障。給他們以永遠(yuǎn)的希望

完善失地農(nóng)民的社會(huì)保障制度，有助于降低他們的再就業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，從而穩(wěn)定社會(huì)。農(nóng)民失去土地后，他們面對(duì)新的就業(yè)、生活方式和生活習(xí)慣，有的農(nóng)民會(huì)失去對(duì)以后生活的信心甚至絕望而釀成大患。因此，政府應(yīng)完善好他們的社會(huì)保障制度，為他們從原來的生活方式向新的生活方式的轉(zhuǎn)變架起橋梁，使他們對(duì)新的生活方式充滿信心，從而穩(wěn)定人心，穩(wěn)定社會(huì)。

1.將生活無著落的失地農(nóng)民納入最低生活保障體系。1999年國務(wù)院頒布的《城市居民最低生活保障條例》不適用于農(nóng)民更不適應(yīng)失地農(nóng)民。農(nóng)民失地之后，既不是居民也不是農(nóng)民，而是掙扎在兩者的邊緣群，又如何能適應(yīng)?浙江省于2001年在全國率先建立起失地農(nóng)民社會(huì)保障制度。2001年10月1日正式實(shí)施的《浙江省最低生活保障辦法》確定了城鄉(xiāng)一體化的最低生活保障制度，為建立失地農(nóng)民最低生活保障提供了制度上的保障。目前浙江省已有52萬被征地農(nóng)民納入社會(huì)保障范圍，其中符合條件的15萬被征地農(nóng)民已在按月領(lǐng)取。貴州于2007年底也制定了《被征地農(nóng)民的社會(huì)保障辦法》，但因資金、歷史等種種原因，約有1000余人受保，進(jìn)展緩慢，成效十分微渺。

2.將失地?zé)o業(yè)農(nóng)民納入現(xiàn)行失業(yè)保險(xiǎn)制度。政府應(yīng)該將新產(chǎn)生的失地?zé)o業(yè)農(nóng)民納入失業(yè)保險(xiǎn)范圍，執(zhí)行現(xiàn)行的失業(yè)保險(xiǎn)法規(guī)政策。參加失業(yè)保險(xiǎn)的失地?zé)o業(yè)農(nóng)民在依法履行繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)的義務(wù)后，就應(yīng)該享受到失業(yè)保險(xiǎn)的待遇。同時(shí)，充分發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)促進(jìn)就業(yè)的作用，積極促進(jìn)失地?zé)o業(yè)農(nóng)民再就業(yè)。

3.將失地老年人納入養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌體系。讓他們老有所養(yǎng)，給失地農(nóng)民一條長生之路。養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)是每一個(gè)失地農(nóng)民都將面臨著的問題，失去土地，加之勞動(dòng)能力下降或機(jī)會(huì)的喪失，老年人不再具有收入來源或收入來源明顯減少，在傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式下已不能完全得到保障。讓失地農(nóng)民享受到養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇應(yīng)該成為地方政府的一種責(zé)任。

4.為失地農(nóng)民提供醫(yī)療保障。如果說城鎮(zhèn)醫(yī)療保險(xiǎn)制度僅僅為職工而建立的話，那么80％的農(nóng)民則根本享受不到醫(yī)療保險(xiǎn)制度，而失地農(nóng)民的醫(yī)療保障更是一個(gè)社會(huì)問題。因此，政府有責(zé)任將失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)醫(yī)療保險(xiǎn)制度，同時(shí)，還應(yīng)該為失地農(nóng)民建立相應(yīng)的醫(yī)療救助制度。

5.建立失地農(nóng)民社會(huì)保障基金。建立社會(huì)保障金是各國社會(huì)保障制度通行的做法，而建立失地農(nóng)民社會(huì)保障金則有助于降低其面臨的風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)社會(huì)的和諧與發(fā)展。失地農(nóng)民保障基金的來源除了失地農(nóng)民的土地安置費(fèi)和土地轉(zhuǎn)用的增值收益外，還應(yīng)該有中央政府和地方政府的財(cái)政撥款以及慈善捐贈(zèng)等。為促進(jìn)基金的保值增值，還應(yīng)該引入競(jìng)爭機(jī)制，同時(shí)，還要搞好社會(huì)保障基金的監(jiān)管工作。

如果以浙江為鑒。浙江省在征地中創(chuàng)新的土地?fù)Q保障機(jī)制的做法值得借鑒：將一定的土地資源直接轉(zhuǎn)換為社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，以“土地?fù)Q保障”的形式建立失地農(nóng)民的社會(huì)保險(xiǎn)制度，也即將征用土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)部分轉(zhuǎn)化為養(yǎng)老保險(xiǎn)，逐步將被征地農(nóng)民納入社會(huì)保險(xiǎn)體系。浙江省政府從2001年起在全省各地建立被征地農(nóng)民基本生活保障制度。2003年上半年，浙江省勞動(dòng)和社會(huì)保障廳等部門聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于建立被征地農(nóng)民基本生活保障制度的指導(dǎo)意見》，對(duì)被征地農(nóng)民的養(yǎng)老、就業(yè)、醫(yī)療、低保和培訓(xùn)等提出明確要求。根據(jù)被征地農(nóng)民不同情況，實(shí)行分類保障。2004年浙江省進(jìn)一步加強(qiáng)被征地農(nóng)民的社會(huì)保障，對(duì)所有被征地農(nóng)民一次性辦理農(nóng)轉(zhuǎn)非，并確保他們享有與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民同等待遇。被征地農(nóng)民基本生活保障金按照不低于當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民低保水平的要求合理確定，并建立相應(yīng)的增長機(jī)制。被征地農(nóng)民已經(jīng)就業(yè)的，參加當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)；未就業(yè)的參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，獲得基本醫(yī)療保障；有條件的以靈活就業(yè)人員身份，參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)。從而使被征地農(nóng)民病有所醫(yī)，醫(yī)有所保。浙江給全方位做出犧牲的失地農(nóng)民全方位社會(huì)保障的做法非常值得我們借鑒。

總之，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的農(nóng)民問題是一個(gè)極其復(fù)雜而艱巨的問題。我們應(yīng)從保障農(nóng)民根本利益出發(fā)，探索和建立市場(chǎng)化取向、科學(xué)合理的社會(huì)保障制度，真正做到權(quán)為民用、情為民系、利為民謀，確保失地農(nóng)民生活無憂，民心穩(wěn)定。以上工作做好了，則地可征，民可安，社會(huì)可和諧。

責(zé)任編輯：龍菲