韋欣儀

進入新世紀以來，世界范圍內(nèi)群體性事件發(fā)生頻率越來越高，范圍越來越廣，影響越來越大。例如美國芝加哥共和門窗廠工人結(jié)束占廠靜坐、2008年6月10日韓國首爾爆發(fā)自1987年以來最大規(guī)模的“牛肉風波”、泰國“紅衫軍”事件、巴西圣羅堡Pinheiros監(jiān)獄千名囚犯暴亂、2009年2月27日孟加拉國步槍隊叛亂事件等群體性突發(fā)事件的發(fā)生等，無一不顯示出其危害性，嚴重威脅著城市的安全和社會的穩(wěn)定。群體性事件頻發(fā)已經(jīng)成為社會管理生活中不可避免的重大挑戰(zhàn)，也成為各國政府都在認真對待的棘手問題。

鑒于群體性事件產(chǎn)生的災(zāi)難性后果，如何認識群體性事件并進行預防和控制已成為理論和實踐面臨的一個重要的問題。本文擬對國外群體性事件的理論研究與處置實踐進行述評。

一、國外對群體性事件的理論研究

(一)關(guān)于群體性事件的定義界定

國外學術(shù)界通常把群體性突發(fā)事件稱為“集群行為”、“集合行為”或者直接以集會、游行、示威、罷工活動等來冠名。群眾行為是最常見的、也是最傳統(tǒng)的集群行為的形式之一。在社會心理學中“，群眾”一詞有其特殊的含義。它是指由于某種共同的注意中心或共同利益而臨時聚集在一起的能夠進行面對面互動的人群。它與我們一般所說的“人民群眾”的“群眾”是根本不同的。它強調(diào)的是一群人的集合。西方社會學家通常把群眾分為“偶合群眾”(即“臨時群眾”和“常規(guī)群眾”(即遵照已經(jīng)建立的社會準則或常規(guī)進行活動的人群)。

最早從社會學角度定義“集合行為”這一概念，可以追溯到20世紀20年代美國社會學家帕克的著作《社會學導論》(1921年出版)一書中，認為它是“在集體共同推動和影響下發(fā)生的個人行為，是一種情緒沖動”。斯坦萊·米爾格拉姆認為，集群行為“是自發(fā)產(chǎn)生的，相對來說是沒有組織的，甚至是不可預測的，它依賴于參與者的相互刺激”。戴維·波普諾也指出，集群行為“是指那些在相對自發(fā)的、無組織的和不穩(wěn)定的情況下，因為某種普遍的影響和鼓舞而發(fā)生的行為”。

盡管國外學者們對有關(guān)群體性事件的定義的文字表述不盡相同，但其內(nèi)涵卻有幾點共同之處：(1)群體性事件是一種自發(fā)的無組織行為。它通常是自發(fā)的、非理性的、非常規(guī)的、不可預測的，它變化無常，極少處于均衡狀態(tài)；(2)群體性事件是一種人數(shù)眾多的群體性行為。它是同一時間內(nèi)采取相同行動的許多人共同做出的或是眾人共同推動和影響下發(fā)生的個人行為，是通過個人情感相互刺激產(chǎn)生的。(3)群體性事件是一種行為者相互依賴和影響的行為。在群體性事件中，個人都不是獨立地行動，而是與他人相互依賴、相互影響而產(chǎn)生的持續(xù)時間較短的從眾行為。因此，筆者認為，群體性事件是一種人數(shù)眾多的自發(fā)的無組織行為。

(二)群體性事件產(chǎn)生原因的理論

從一般意義上看，國外群體性事件產(chǎn)生成因復雜，尤其與社會轉(zhuǎn)型期的利益多元化和社會結(jié)構(gòu)劇變有關(guān)。對此，國外學者給予了不同的理解。塞繆爾·亨廷頓·格爾(Grii)、齊默爾曼(zimmermann)等人提出“偶發(fā)論”，認為群體性突發(fā)事件是一種偏離正常秩序軌道的非常狀態(tài)，它源于經(jīng)濟、政治、社會發(fā)展的不平衡。蒂利(Tiuv)等人提出了“固有論”，認為群體性突發(fā)事件是社會所固有的普遍狀態(tài)，有的表現(xiàn)為顯性，有的表現(xiàn)為隱性。有些事件之所以沒有形成群體性突發(fā)事件只是由于某些因素作用暫時還沒有被激化出來而已。國外之所以出現(xiàn)大規(guī)模針對政府的群體性突發(fā)事件，其主要原因是社會分化，特別是政治權(quán)力分化，在很大程度上分散了社會沖突的壓力，降低了社會沖突的烈度和強度。社會學家達倫多夫(Ralf Dahren-doff)的社會沖突論為以上觀點提供了理論支持。他發(fā)現(xiàn)，傳統(tǒng)社會由于權(quán)力過分集中，社會沖突的積累會指向同一目標。當壓力過大，沖突會沿著一條裂縫進發(fā)，結(jié)果往往是社會整體的崩潰。而在現(xiàn)代社會，由于權(quán)力和利益的分化，社會沖突會沿著不同的方向。這就好比汽車的安全玻璃，在受到撞擊時，雖然會出現(xiàn)無數(shù)的裂縫，但會基本保持完整，以免傷及無辜。除此之外，社會沖突理論方面的研究成果主要有20世紀初喬治·齊美爾的《沖突論》，50年代的《社會沖突的功能》，60年代后期馬爾庫塞的《單向度的人》、哈貝馬斯的《合法性危機》等。西方學者在研究群體性突發(fā)事件產(chǎn)生的原因時提出了很多理論來解釋這種行為產(chǎn)生的機制，特別是在集群心理和集群行為的研究方面，理論較為成熟。主要有以下理論：

1.模仿理論。法國社會心理學家塔爾德(G.Tarde)在其1901年出版的《模仿律》一書中，試圖用“模仿”來解釋集合行為的一致性。社會學家勒朋(G.Le.Bon)和心理學家弗洛伊德都對模仿與集合行為的關(guān)系進行過深入分析。該理論認為，當人們面臨突發(fā)事件時，多數(shù)人將處于無理智狀態(tài)，失去自我控制能力，行為出現(xiàn)“還原現(xiàn)象”，即人們本能地彼此模仿，力求與在場的多數(shù)人行為一致，由此導致集群行為的產(chǎn)生。

2.斯梅爾塞的基本條件說。在1963年出版的《集合，行為理論》一書中，斯梅爾塞(N.J.Smel ser)試圖對集合行為進行綜合解釋。他認為，集合行為實質(zhì)上是人們在受到威脅、緊張等壓力的情況下，為改變自身的處境而進行的嘗試。如騷亂是對緊張和不滿狀況的反應(yīng)等。集合行為的發(fā)生有六個“必要且充分”的基本條件：(1)環(huán)境條件；(2)結(jié)構(gòu)性壓力；(3)普遍情緒的產(chǎn)生或共同信念的形成；(4)誘發(fā)因素；(5)行為動員；(6)社會控制能力。

3.感染理論。該理論認為集群行為是人們情緒感染的結(jié)果。勒朋在其1895年出版的《烏合之眾》一書中，認為集群行為的特征表現(xiàn)為有意識的人格已經(jīng)消失，無意識的人格占據(jù)主導地位，情緒和觀念的感染、暗示的影響使集群心理朝著某一方向發(fā)展，并具有將暗示的觀念立即轉(zhuǎn)變?yōu)樾袆拥膬A向。在集群中，個人的文明程度降低，理性思考和自我控制減弱甚至消失。在感染的作用下，個體會被一時的沖動所主宰，卷入非理性的狂亂之中。

4.緊急規(guī)范理論。這一理論認為，在集合行為中雖然沒有群體規(guī)范，但面臨突發(fā)事件時，人們之間通過互動會產(chǎn)生一種“緊急規(guī)范”。緊急規(guī)范一旦產(chǎn)生，同樣會對在場者形成規(guī)范壓力，迫使他們?nèi)シ滦Ш妥駨?，從而產(chǎn)生集合行為。此理論往往將集合行為中最先出現(xiàn)又迅速得到其他人效法的某種行為方式看做是“緊急規(guī)范”。

5.信息傳播理論。在社會生活中，集群行為還表現(xiàn)為一種更加分散的方式，即有信息傳播影響的集群行為。集群行為是非組織行為，其信息不是來自組織渠道，而是來自組織渠道——流言和謠言。流言和謠言是在社會大眾中相互傳播的關(guān)于人或事不確切的信息。它們可以在任何時候發(fā)生，但一般而言，在社會突發(fā)事變或而臨某種危機狀態(tài)時流言和謠言的易發(fā)多發(fā)時期。正是流言和謠言的傳播，引導了一致認識和共同情緒的產(chǎn)生，從而導致集群行為。

6.控制轉(zhuǎn)讓理論。該理論認為，在正常情況下，每個人都控制著自己的行動，而在集群行為中，人們已經(jīng)把對自身行動的控制權(quán)轉(zhuǎn)讓給生活得不到保障；(2)部分企業(yè)經(jīng)營不善，長時間拖欠職工和離退休人員工資，造成部分職工生活困難；(3)政府出臺一些整治管理措施對部分人的利益造成損害；(4)非法集資和金融風波嚴重危害部分群眾利益；(5)歷史遺留的自然資源權(quán)屆糾紛長期得不到解決；(6)征地拆遷及補償安置政策的配套和落實出現(xiàn)問題；(7)農(nóng)民負擔過重；(8)基層選舉過程中的違規(guī)操作和舞弊行為；f9)民族、宗教、宗族問的信仰和利益矛盾激化；(1 0)其他諸如社會治安、民間糾紛、行政執(zhí)法等問題引起的矛盾處理不好，都易成為群體性突發(fā)事件的導火索。

(三)群體性事件應(yīng)急控制戰(zhàn)略理論研究

國外學者對于群體性事件的控制戰(zhàn)略研究形成了不同的法系，理論研究中有所不同。英美法系的理論認為，游行、集會、示威等行為是個人自由與言論自由的結(jié)合，法無禁止，皆可為之，因此，對此類事件的處理，不采用預防制，而采用追罰制，歐洲大陸法系的法律理論一般將集會自由視為一種特殊的自由，所以常將人民集會分為：室內(nèi)集會與室外集會；非政治性集會與政治性集會；非勞工集會與勞工集會等。對于室內(nèi)集會，非政治性集會與非勞工集會，多采用追罰制；對于室外集會、政治性集會與勞工集會多采用預防制。

(四)群體性事件恢復重建的理論研究

群體性突發(fā)事件應(yīng)急處置工作結(jié)束后，各國政府立即組織對群體性突發(fā)事件造成的損失進行評估，組織受到影響地區(qū)盡快恢復生產(chǎn)、生活、工作和社會秩序，制定恢復重建計劃。國外對群體性突發(fā)事件恢復重建研究主要集中在發(fā)達國家，梳理概括其研究成果，比較有代表性的基本觀點有：

1.計劃與項目運行觀。在這一觀點看來，群體性突發(fā)事件恢復重建主要體現(xiàn)為恢復計劃(或預案)及其項目的運行過程，它以美國《全國突發(fā)事件管理系統(tǒng)》對恢復的解釋最為典型。美國對恢復的解釋是：“制定、協(xié)調(diào)和實施服務(wù)設(shè)施和現(xiàn)場復原預案，重建政府運轉(zhuǎn)和服務(wù)功能，實施對個人、私人部門、非政府和公共的援助項目以提供住房和促進復原，對受影響的人們提供長期的關(guān)愛和治療以及實施社會、政治、環(huán)境和經(jīng)濟恢復的其他措施，評估突發(fā)事件以及吸取教訓，完成事件報告，主動采取措施減輕未來突發(fā)事件的后果?！边@一界定重視恢復重建預案或計劃的實際運行，強調(diào)各種援助項目的具體實施，關(guān)注恢復重建的長遠效果。

2.手段集合觀。這一觀點強調(diào)恢復重建的各種手段集成，以澳大利亞緊急事態(tài)管理署“PPRR”角度的界定為代表。澳大利亞緊急事態(tài)管理署認為，緊急事態(tài)管理由預防／減除、準備、應(yīng)對和恢復四個階段構(gòu)成(合稱為“PPRR”)，恢復是其最后階段。澳大利亞對它的定義是：恢復是為受影響的社區(qū)提供恢復手段。主要措施和內(nèi)容包括：修復基礎(chǔ)設(shè)施、社區(qū)康復、咨詢方案、臨時住處、財政支持與幫助、衛(wèi)生與安全情報、長期醫(yī)療保健、物質(zhì)恢復，重建、公共情報、實施經(jīng)濟影響研究。這一界定實際上是把恢復重建當作一系列措施和手段。

3.階段遞進觀。這一觀點認為，突發(fā)公共事件恢復重建可以劃分為前后相繼、依次遞進的幾個階段，其中以凱提斯和皮亞卡的恢復管理四階段論最具代表性。這四個階段的內(nèi)容為：第一個階段是緊急事態(tài)(emergency)，其延續(xù)時間從數(shù)天到數(shù)周，包括了緊急事態(tài)行動預案實施的應(yīng)對的時期。第二個階段是復原(restoration)，這一時期受損的公用設(shè)施得以修復，撤離的人們返回了家園，居住房屋、商業(yè)和工業(yè)建筑得到修復，這一階段可能需要數(shù)周到數(shù)月。第三階段是重建更替(reconstruction replacement)，包括重建股本，經(jīng)濟恢復到災(zāi)前水平，這一階段需要數(shù)月到數(shù)年。第四階段是發(fā)展(development)，建設(shè)具有紀念性的建筑物，紀念日被確定，人們試圖進一步改造社區(qū)。上述界定比較具體地描述了恢復管理各個階段的特點、任務(wù)、時間范圍及前后相繼的關(guān)系，能夠反映恢復重建的整體全貌，對于實踐具有比較普遍的指導意義。

4.組織發(fā)展觀。這一般是從組織管理的角度，強調(diào)恢復管理對于組織實現(xiàn)轉(zhuǎn)機，獲取新的發(fā)展機會的作用及其具體的功能機制。美國危機管理學者羅伯特·希斯從組織管理的角度提出了危機管理范疇的4R(即縮減、預備、反應(yīng)和恢復)模式。其中，“恢復”的含義是，分析危機的影響，制定危機應(yīng)對計劃，采取相應(yīng)的行動策略，并適時作出評估。它包括人的管理以及物和系統(tǒng)的恢復兩個方面，依賴于與人的關(guān)系，需要將有形和實體的活動與人、人的參與以及連續(xù)的感覺這些無形和心理方面綜合起來。在安·米特羅夫和克里斯汀·皮爾遜危機管理的五階段論中，作為第四階段，“恢復”的任務(wù)是盡快從危機傷害中恢復過來，實現(xiàn)正常運轉(zhuǎn)，并具體分析了診斷該階段危機處理計劃的主要內(nèi)容及其技術(shù)。作為第五階段，“學習”的目的是汲取經(jīng)驗教訓以規(guī)避危機或在新的危機中提升管理效率。這一般也被看作是組織恢復管理的重要內(nèi)容。

(五)對國外群體性事件理論研究的評價

綜上所述，發(fā)達國家對群體性事件的理論研究已處于較成熟階段。與全國群體性事件比較相近的概念，英文應(yīng)是“Collective riot”，其理論研究主要集中反映在罷工、游行、示威等與政治、經(jīng)濟聯(lián)系密切的群眾騷亂方面，研究的側(cè)重點在于群體性事件的定義、產(chǎn)生的原因、導致的后果、現(xiàn)場處置的戰(zhàn)術(shù)、措施和方法。國外在這方面的研究比較深入、全面，但據(jù)相關(guān)研究資料表明，國外大都將群體性事件劃歸社會危機事件處理之列，而且對于危機管理的研究已經(jīng)比較成熟，在20世紀70年代C.F.赫爾曼(c.F.Hermann)就編輯出版了論文集《國際危機：行為研究視角》，這是有關(guān)公共危機管理研究比較早的著作之一。到了80年代中期，斯蒂芬·菲克出版了《危機管理一對付突發(fā)事件的計劃》一書。這本書系統(tǒng)地闡述了危機管理的基本理論，由于其對許多案例進行了分析，具有較強的實用性，因此，該著作曾多次再版。以羅森塔爾為首的幾位學者于1989年編輯出版了研究文集《處理危機：災(zāi)害、暴亂及恐怖主義管理》一書，并且對組織結(jié)構(gòu)和危機管理進行探討。羅伯特·希斯(Roben Heath)大學碩士學位論文突發(fā)公共事件行政應(yīng)對措施法律問題研究將危機管理劃分為四個階段，為接下來危機管理的過程研究提供了理論框架。羅森塔爾等在2001年又編輯出版研究文集《管理危機：威脅、抉擇、機遇》，這本書中羅森塔爾結(jié)合不同的因素，對危機類型作了新的劃分，主要劃分為四種類型。美國的勞倫斯·巴頓在2002年寫了《組織危機管理》，在本書中，巴頓博士反復強調(diào)兩點：一是組織危機管理預防第一，因為預防可以將危機扼殺在搖籃之中，可以減少已發(fā)生危機的損失；二是應(yīng)對已發(fā)生的危機時要以人為本，也就是我

們常講的急他人之所急，想他人之所想，及時溝通有關(guān)信息，關(guān)愛危機中的受傷群體。

由于群體性突發(fā)事件作為一種社會現(xiàn)象，與整個社會歷史發(fā)展過程相伴相生，古今中外概莫能免。因此，國外學者對群體性事件的研究一直沒有間斷過，其間所形成的理論、實務(wù)著作也是林林總總，難以勝數(shù)。其研究特點是針對性強，出現(xiàn)了許多重思辨而弱實證式的研究成果。西方許多學者通常將群體性事件稱為“集群行為”，沒有組織，甚至是不可預測的，它依賴于參與者的相互刺激。戴維·波普諾也指出，集群行為是指那些在相對自發(fā)的、無組織的和不穩(wěn)定的情況下，因為某種普遍的影響和鼓舞而發(fā)生的行為。國外對其進行了較為詳盡的分析和研究，主要形成了模仿理論、感染理論、緊急規(guī)范理論、匿名理論、信息傳播理論、控制轉(zhuǎn)讓理論、價值累加理論著述，這些理論的研究對象主要集中反映在罷工、游行、示威等與政治、經(jīng)濟聯(lián)系密切的群眾騷亂方面；從心理學、管理學、社會學等方面，對群體性事件的發(fā)生機制、形成條件、造成的后果等進行了深入研究，為群體性事件研究奠定了良好的理論基礎(chǔ)。另外，危機管理、社會沖突等理論對此也多有涉及，并提出了一些很好的應(yīng)對原則、方法策略，對我們今天研究群體性事件具有重要的借鑒價值。

二、國外對群體性事件的處置實踐

(一)國外對群體性事件的預警

群體性事件的預警是對可能導致群體性事件的因素的預先消除。國外相關(guān)實踐經(jīng)驗主要表現(xiàn)為以下五個方面：(1)充分利用預、監(jiān)測數(shù)據(jù)，進行科學合理的分析處理；(2)利用現(xiàn)代技術(shù)手段，實現(xiàn)實時預警預報、協(xié)調(diào)聯(lián)動；(3)有效的執(zhí)行組織和監(jiān)督機制體系；(4)加強各種軟、硬件設(shè)施的建設(shè)；(5)高度重視各行業(yè)日常脆弱性評估工作的開展。

具體來講，澳大利亞、日本、以色列、韓國等國家在預警機制方面作了明確規(guī)定。例如：以色列的危機處理運作程序主要包括預警、應(yīng)對和恢復三個方面。預警主要是情報的收集與分析以及對預防危機的宣傳與教育。德國把增強國家民的危機意識作為危機管理的一項重要內(nèi)容，政府利用“危機預防信息系統(tǒng)”(DENS)向人們集中提供各種公民保護以及危急情況下自我保護的知識，例如通過宣傳手冊、互聯(lián)網(wǎng)、展覽以及聽眾熱線，重點介紹如何應(yīng)對危機事件等。此外，不少國家還注重于源頭上減少誘發(fā)群體事件的隱患。鑒于弱勢群體始終是鬧事的主體，因而置預防與處置重點于失地農(nóng)民、城市貧民、失業(yè)人群和移民等。其具體做法包括：發(fā)揮社會政策的穩(wěn)定器作用，緩和并解決社會沖突；發(fā)揮社會管理保障制度的安全網(wǎng)功能；實行穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)補貼和保護政策，確保農(nóng)村社會穩(wěn)定等。世界各國對舉辦群體性活動申請的規(guī)范，主要采用追懲制和預防制。前者指事前不必申請，活動中如有違法情形，事后再予懲罰，主要適用于室內(nèi)集會和宗教、藝術(shù)活動的集會。后者則指事先讓主管機關(guān)知悉活動的梗概，以便預防危害產(chǎn)生。預防制依其嚴格程度又可分為兩類：一是許可制，即未經(jīng)許可不能舉行；二是報備制，即一經(jīng)報備，原則上即可舉行，除有重大危害社會治安的可能可以禁止外，大都事后采取適當限制或處罰措施。

(二)國外群體性事件產(chǎn)生的后果

隨著各國群體性突發(fā)事件發(fā)生的頻率不斷升高，數(shù)量劇烈劇烈增加，給國家和社會造成的后果也越來越嚴重，引起國際學術(shù)界的高度重視，成為政府部門亟需解決的重要問題?？偟膩碚f，國外群體性突發(fā)事件造成的后果主要分為以下幾類：1.政府政變；2.經(jīng)濟衰退；3.文化落后；4.民族分裂。

以泰國的“紅衫軍”群體性事件為例分析，就可以看出群體性事件對國家和社會造成怎樣的嚴重后果。泰國政治數(shù)年紛爭，各種反對政府集會游行成為其主要的爭斗形式。今年3月26日至今，支持前總理他信的“紅衫軍”多次在曼谷發(fā)動示威游行，并曾組織3萬余名示威者成功突破警察防線，包圍總理府。其對國家和社會所造成的嚴重后果主要歸納如下：

1.損壞國家形象

2008年當十多個國家領(lǐng)導人于4月11日齊聚帕塔亞時，反獨裁民主聯(lián)盟(“紅衫軍”)1萬多人，包圍了舉行東亞領(lǐng)導人系列會議的賓館，以及中、日、韓、新四國領(lǐng)導人下榻的賓館，并封鎖了市內(nèi)主要交通干線。原定于上午9點舉行的第十二次中國與東盟系列峰會被迫無限期推遲，與會的各國領(lǐng)導人緊急撤離回國。著名觀察家表示，此次峰會被迫無限期推遲，將對泰國的國際形象造成難以彌補的負面影響。

2.導致政府危機

為保衛(wèi)峰會安全，泰國出動了海陸空三軍，阿披實宣布帕塔亞及其所屬的春武里府進人緊急狀態(tài)，此次峰會被無限期推遲，引起了泰國各界的強烈反應(yīng)。《曼谷郵報》用“峰會崩潰”作為標題，而《民族報》則以“今年沒有宋干節(jié)”來表達震驚。分析人士認為，此次帕塔亞峰會被迫取消，有可能使泰國政治危機進一步惡化。

3.打擊經(jīng)濟發(fā)展

在曼谷激烈的街頭沖突引發(fā)游客大規(guī)模取消出行計劃之際，旅游業(yè)專家警告說，該國受到重創(chuàng)的旅游部門今年可能失去20萬個工作崗位。泰國的旅游業(yè)占國內(nèi)生產(chǎn)總值的5％，它雇用了200萬名員工，達到該國勞動力總數(shù)的7％。持續(xù)的動蕩將給旅游部門造成巨大的破壞。它已經(jīng)因為全球經(jīng)濟危機的影響而傷痕累累了，去年卻又遇上了抗議者封鎖曼谷機場，使經(jīng)濟陷于癱瘓。而今，泰國經(jīng)濟在貿(mào)易和投資上已經(jīng)搖搖欲墜。

4.影響人民生活

在過去70年中，泰國發(fā)生了18次政變。在過去的兩年多時間里，泰國先后更換5位總理，5班內(nèi)閣，涉及調(diào)動的部級以上官員百余人。各類全天候反政府集會游行達成14個月，集會人次達200萬之多。由集會引發(fā)的集會者和軍警沖突共計10多次，導致600多人傷亡。這樣的的局面，使人民生活受到極大的影響。

(三)國外對群體性事件的應(yīng)對

1.應(yīng)急處置中的決策

目前，國外成立了突發(fā)公共事件統(tǒng)一應(yīng)急組織，加拿大的應(yīng)急組織也具有統(tǒng)一性的特點，加拿大本著“集中化的指導與協(xié)調(diào)，分散化的執(zhí)行與反映原則”，1988年就成立了應(yīng)急準備部，目前該部門己經(jīng)被整合成為“公共安全和應(yīng)急準備部(PSEPC)”。僅從該部門命名的稱謂就可見其較高的法律地位。澳大利亞形成了聯(lián)邦、州和地區(qū)、社區(qū)這樣的應(yīng)急管理體系。其聯(lián)邦層面的應(yīng)急管理中心(EMA)于1993年成立，直屬于國防部，并且在聯(lián)邦政府層面負責對災(zāi)難應(yīng)急的協(xié)調(diào)。美國政府還專門制定了與緊急狀態(tài)相關(guān)的聯(lián)邦應(yīng)急計劃。美國實行地方、州和聯(lián)邦政府三級反應(yīng)機制。美國的各州、市及地方的立法機關(guān)也有不同緊急狀態(tài)立法。俄羅斯于2001年、2002年分別頒布了《俄羅斯聯(lián)邦緊急狀態(tài)法》、《俄羅斯聯(lián)邦戰(zhàn)時狀態(tài)法》等法律、法規(guī)，為處置危機事件提供依據(jù)。

2.應(yīng)急處置現(xiàn)場指揮

美國、加拿大、澳大利亞、英國以及亞洲的印尼、新加坡等國家在應(yīng)對群體性事件方面的共同做法主要有：(1)都有應(yīng)對危機的機構(gòu)和完整的危機處理法案或計劃；(2)在群體性事件發(fā)生時，首先要穩(wěn)定人心

切忌驚慌失措、盲目行動，同時迅速正確估計突發(fā)的形勢；(3)采取果斷措施，依法實施危機應(yīng)對方案，迅速恢復正常的社會秩序。國外一般都制定了公共緊急狀態(tài)法律制度，有的還有單行的緊急狀態(tài)法等法律、法規(guī)，確保社會秩序的迅速恢復，同時也啟動相應(yīng)的利益訴求機制和調(diào)查機制，來對群體性突發(fā)事件的起因、過程進行了解，進而從根本上予以解決；(4)在處理群體性突發(fā)事件過程中，嚴禁濫用緊急權(quán)以及瞀力、警械和各種強制措施；(5)利用領(lǐng)袖人物、社會名流的威望和志愿者組織的疏導來化解群眾情緒，進而化險為夷。在群體性突發(fā)事件的處理中，往往在采取果斷高壓性政策處理突發(fā)性事件獲取成功的同時，及時依托社會公眾權(quán)威的作用來穩(wěn)定人心。

3.應(yīng)急處置信息發(fā)布

國外在處理突發(fā)公共事件時，非常重視應(yīng)急信息發(fā)布，并且在此方面積累了一些經(jīng)驗和教訓。應(yīng)急信息發(fā)布被視為具有戰(zhàn)略意義的行動，主要包括以下幾方面：

(1)明確應(yīng)急信息發(fā)布的目標和戰(zhàn)略

①應(yīng)急信息發(fā)布的目標

英國的應(yīng)急信息發(fā)布目標是：準確及時、發(fā)布信息、教育公眾、有效應(yīng)對、建立信任、減少損失(負面影響)、增強信心、避免恐慌。

②應(yīng)急信息發(fā)布的戰(zhàn)略

英國應(yīng)急信息發(fā)布戰(zhàn)略計劃內(nèi)容包括：建立團隊和網(wǎng)絡(luò)；確定所要達到的目標；確定利益相關(guān)者；決定協(xié)商形式；推動利益相關(guān)者的介入和參與；監(jiān)測和評估戰(zhàn)略計劃；保持政策溝通。美國應(yīng)急信息發(fā)布戰(zhàn)略內(nèi)容包括：明確最棘手的、需要適當回應(yīng)的那些問題；列出求助聯(lián)絡(luò)人姓名；從傳媒角度審視突發(fā)事件的媒體含義；等等。

(2)發(fā)布及時、準確、權(quán)威的信息

為及時滿足公眾對事件知曉的需求，盡快占領(lǐng)輿論制高點，阻止謠言的產(chǎn)生與擴散，英國的應(yīng)急處置部門通常在事件之后立即發(fā)表聲明，哪怕這個聲明只有寥寥一兩句話。

(3)區(qū)分不同的信息發(fā)布受眾

為讓信息發(fā)布工作有的放矢，許多國家都對信息發(fā)布的受眾進行了專門的規(guī)定和劃分。如：英國應(yīng)急法案按照與事件的聯(lián)系不同，將信息發(fā)布受眾劃分為三大類，即直接受眾和潛在受眾；當?shù)厝罕?、朋友和親戚；更大范圍的公眾。美國CDC將信息發(fā)布受眾劃分為14大類。包括：受事件直接影響的公眾、各級政府領(lǐng)導、國際社會等。CDC規(guī)定，由于不同的受眾類別對突發(fā)事件關(guān)心的側(cè)重點不同，政府部門應(yīng)從不同角度提供事件相關(guān)信息。

(4)建立專門的管理機構(gòu)

一項突發(fā)事件涉及多個政府部門職能。為保證信息的統(tǒng)一和部門間的協(xié)同配合，許多國家都建立了專門、綜合的信息發(fā)布管理機構(gòu)。如美國大城市在應(yīng)急管理辦公室(OEM)下設(shè)專門的公共信息辦公室(OPI)統(tǒng)一管理信息發(fā)布工作。

(5)制定各種權(quán)威、實用的應(yīng)急信息發(fā)布指南

國外非常重視信息發(fā)布工作具體指導。權(quán)威機構(gòu)或?qū)＜揖帉懭谡吲c學術(shù)于一體的各種肯關(guān)應(yīng)急信息發(fā)布的指南和手冊，內(nèi)容涉及信息發(fā)布原則、信息發(fā)布受眾、應(yīng)對媒體技巧、如何編寫信息發(fā)布預案等內(nèi)容。美國的相關(guān)文件非常豐富，例如美國密歇根州編寫的《密歇根災(zāi)害和風險應(yīng)急溝通指南》。

(6)重視對媒體的引導和管理

國外對媒體的引導和管理工作做得很細，非常值得關(guān)注和研究。主要包括四個方面：①媒體傳播重要應(yīng)急信息的管理；②對媒體的災(zāi)害采訪進行規(guī)范而細致的管理；③舉辦媒體應(yīng)急論壇；④強調(diào)媒體行業(yè)自律；⑤對媒體本身的應(yīng)急管理工作進行指導。除了各私營媒體外，各國政府幾乎都有自己的傳播網(wǎng)絡(luò)，英國國家廣播電臺(BBC)、遍布全國的政府新聞網(wǎng)絡(luò)；美國國土安全部《恢復時報》新聞報道、國土安全部電臺網(wǎng)、國土安全部恢復電臺等，這些傳播渠道是政府直接發(fā)布應(yīng)急信息的重要渠道。

(四)對國外群體性事件處置實踐的評價

綜上所述，群體性事件是所有國家和社會都要面臨的一個問題，每一次群體性事件都具有嶄新性，這種嶄新性超強，事態(tài)越獨特或者與過往越不同，其對人的威脅與挑戰(zhàn)就越大，也就決定危機應(yīng)對往往只能是緊急時期的非程序化應(yīng)對。正如Robert Girr所說，“危機研究和管理的目的就是要最大限度地降低人類社會悲劇的發(fā)生。”因此，除對其理論研究外，發(fā)達國家應(yīng)對、處置突發(fā)群體性事件的立法及應(yīng)急組織的建構(gòu)都比較成熟，尤其是其警方形成了一些比較成功的應(yīng)對措施和經(jīng)驗做法，對我們進一步研究和完善我國的應(yīng)急立法具有較大的參考作用。

國外在災(zāi)害應(yīng)急方面積累了豐富的經(jīng)驗，很多方面的工作具體而細致，值得我們學習和借鑒，有些與我們的做法不謀而合，有些我們還沒注意到。針對群體性事件的應(yīng)對處置，各國都制定了對緊急狀態(tài)法的規(guī)定，由此可以看出，各國法律一般都規(guī)定了政府比常規(guī)狀態(tài)下享有更大的權(quán)力，甚至可以動用軍事力量，在全國實施軍事管制等措施，限制公民出入、采用通行證制度。政府還可以強行要求公民提供一定勞務(wù)或者財務(wù)。但是，為了防止各國政府濫用緊急權(quán)力，許多國家的法律和有關(guān)的國際公約都規(guī)定，在緊急狀態(tài)時期，限制剝奪公民的基本人權(quán)，公民仍然享有生命權(quán)、知情權(quán)等基本權(quán)利。澳大利亞的相關(guān)危機法就規(guī)定了公民權(quán)利的救濟機制，公民權(quán)利受到侵害時，可以向有關(guān)部門尋求賠償。

責任編輯：李華