韓方彥

摘要：除了具有自然屬性外，更重要的是，公共資源還具有經(jīng)濟(jì)屬性，是人類生產(chǎn)和生活的物質(zhì)基礎(chǔ)。若漠視了公共資源的經(jīng)濟(jì)屬性，就會導(dǎo)致“公地悲劇”的發(fā)生。通過歸納與比較，本文認(rèn)為供需特點與市場失靈、外部性、公共產(chǎn)品、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)等方面是公共資源的重要經(jīng)濟(jì)屬性。在現(xiàn)實的公共資源管理中，我們需要在重視其經(jīng)濟(jì)屬性的基礎(chǔ)上改進(jìn)管理方法。

關(guān)鍵詞：公共資源； 經(jīng)濟(jì)屬性； 公共資源管理

中圖分類號：F205 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：Ａ 文章編號：1004-0544（2009）03-074-04

一、 引言

公共資源是指自然生成或自然存在的資源，它能為人類提供生存、發(fā)展、享受的自然物質(zhì)與自然條件，這些資源的所有權(quán)由全體社會成員共同享有，是人類社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展共同所有的基礎(chǔ)條件，包括空氣資源、水資源、土地資源、森林資源、草地資源、濕地資源、礦產(chǎn)資源、海洋資源等。也有文獻(xiàn)和報刊雜志將包括市政設(shè)施、道路、航線、無線電頻率等公共設(shè)施以及公共權(quán)力都統(tǒng)稱為公共資源。實際上公共設(shè)施以及公共權(quán)力屬于公共產(chǎn)品的范疇，在國內(nèi)，公共資源一般是指具有公共產(chǎn)品性質(zhì)的自然資源，包括環(huán)境資源。公共這一概念是相對私有概念和公有概念而存在的，它介于私有和公用之間，屬于某一群體內(nèi)部的個體之間的行為關(guān)系。[1] 而對于公共資源的描述，正如E·奧斯特羅姆[2]所說的那樣，它既具有使用或消費上的公用性，又具有占用意義上的非排他性，同時又具有使用上的競爭性，為任一群體成員所使用就會妨礙其他用戶來使用一定量的該項物品。

除了具有自然屬性外，更重要的是，公共資源具有經(jīng)濟(jì)屬性，是人類生產(chǎn)和生活的物質(zhì)基礎(chǔ)。若漠視了公共資源的權(quán)屬、外部性、供給與需求等經(jīng)濟(jì)特性，就會導(dǎo)致“公地悲劇”的發(fā)生?！肮乇瘎　弊畛跤晒。℅arrit Hadin）在其發(fā)表于1968年《科學(xué)》雜志上的一篇文章“The Tragedy of the Commons”中提出。公共牧地的悲劇就在于：每一個放牧人拼命使用公共資源以追求個人利益最大化，其結(jié)果導(dǎo)致公共資源的過度掠奪和消耗，使所有人的利益受損。就中國的現(xiàn)實情況來看，公共資源領(lǐng)域的“公地悲劇”例子比比皆是。中國最大的淡水湖鄱陽湖目前由于失靈的禁漁制度而面臨著嚴(yán)峻的生態(tài)威脅，流域管理體制的失效導(dǎo)致黃河斷流形勢的愈演愈烈，北方草原牧區(qū)因牲畜超載而加劇土地荒漠化和沙塵暴，對煤炭資源的過度爭奪和粗放開采導(dǎo)致了屢禁不止的礦難頻發(fā)，等等。這些“公地悲劇”是中國目前資源環(huán)境正面臨著巨大壓力的一個縮影，透過它，我們可以認(rèn)識和反思20多年來構(gòu)筑起來的“中國經(jīng)濟(jì)奇跡”背后的沉重代價。實際上，中國過去二十多年來的高速經(jīng)濟(jì)發(fā)展是不斷向自然資產(chǎn)拼命索取和透支的過程。[3] 當(dāng)前，急劇推進(jìn)的工業(yè)化和城市化過程造成了人口與資源矛盾的空前尖銳，產(chǎn)生了大規(guī)模的生態(tài)破壞和十分嚴(yán)重的環(huán)境污染問題，形成了中國歷史上最大規(guī)模的“資源危機(jī)”和“生態(tài)赤子”。

二、 公共資源的多重經(jīng)濟(jì)屬性

綜合已有研究成果，通過歸納與比較分析，我們認(rèn)為公共資源的主要經(jīng)濟(jì)屬性包括供需特性與市場失靈、外部性、公共產(chǎn)品、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)等幾個方面。

（一） 公共資源的供需特性與市場失靈

像許多物質(zhì)產(chǎn)品一樣，公共資源可以通過市場提供給消費者，滿足人們對公共資源以及公共資源產(chǎn)品的需求。除此之外，公共資源的特性也決定了總要有一部分以非市場的方式供人類消費與享受，包括滿足人類基本生存需求的陽光、空氣、空間、水源、土地等的供給；也包括滿足人類生態(tài)享受需求的生物多樣性、自然景觀等的供給；非市場供給也可以直接滿足人們的生活消費需求，如生活在林區(qū)的人們可以直接采集林產(chǎn)品供自己使用，水域附近的居民可以打撈水產(chǎn)品直接消費。隨著公共資源的稀缺性日益嚴(yán)峻，非市場供給的數(shù)量和質(zhì)量都在下降，尤其是滿足人類基本生存需求的供給問題引起了人類的高度重視，如陽光中的有害成分增加、空氣質(zhì)量下降、生活空間擁擠、飲用水不潔與短缺等。實際上，對于公共資源的市場供給與非市場供給，兩者之間是相互作用、相互影響的，二者呈此消彼長的態(tài)勢，相應(yīng)而言生活消費需求與基本生存需求和生態(tài)享受需求的滿足程度也相互影響。

當(dāng)然，公共資源的非市場供給以及市場供給過程中的無效部分都是因為市場失靈所引起的。市場失靈（Market failure）一詞，是1958年由美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家弗朗西斯·M·巴托（Francis. M. Bator，1952）在《市場失靈的剖析》（The Anatomy of Market Failure）一文中首次提出來的。市場失靈是自由的市場均衡背離帕累托最優(yōu)的一種情況。經(jīng)濟(jì)學(xué)理論表明，在一系列理想的假定條件下，自由競爭的市場經(jīng)濟(jì)可達(dá)到資源配置的帕累托最優(yōu)狀態(tài)，但理想化的假定條件并不符合現(xiàn)實情況。在某些情況下，市場會失靈，比如不完全競爭，公共物品，外部性存在，信息不完全等。公共資源不同于普通的制造品，它的功能是多方面的，其效用也是多樣化的。因此公共資源配置效率的判定依賴于人類對公共資源價值的認(rèn)識。如果僅僅關(guān)注公共資源的物質(zhì)性和直接效用，那么滿足市場成功的制度安排同樣可以實現(xiàn)公共資源的有效配置。但是，如果同時考慮公共資源的直接效用和間接效用（例如生態(tài)效用），并且在可持續(xù)發(fā)展的視野下考察資源配置的代際效率，古典經(jīng)濟(jì)學(xué)中市場有效性的條件只能是公共資源有效配置的必要條件而不是充分條件。況且這些必要條件在現(xiàn)實的市場經(jīng)濟(jì)中也很難同時得到滿足，因而相對于其它類商品而言，公共資源市場失靈的現(xiàn)象就更加普遍，也更為嚴(yán)重。[4]

（二） 外部性

公共資源供給需求特性及其市場失靈的主要原因之一是外部性的存在，這也是公共資源政策工具實施的重要理論基礎(chǔ)。環(huán)境問題的起因之一就在于其“外部不經(jīng)濟(jì)性”，即產(chǎn)品的生產(chǎn)或消費會使生產(chǎn)者或消費者以外的社會成員遭受損失，卻沒有為之承擔(dān)應(yīng)有的成本費用的現(xiàn)象。當(dāng)負(fù)的外部效應(yīng)存在時，市場主體通常根據(jù)自身的微觀經(jīng)濟(jì)成本，而不包括環(huán)境成本和代價在內(nèi)的外部成本，安排生產(chǎn)經(jīng)營活動，導(dǎo)致產(chǎn)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出有效產(chǎn)出水平，此時通過市場配置社會資源或生產(chǎn)要素是低效或無效的。環(huán)境污染具有很強(qiáng)的負(fù)外部效應(yīng)。例如，在生產(chǎn)過程中，上游企業(yè)向下游排放污水造成環(huán)境污染，嚴(yán)重地影響到下游企業(yè)的生產(chǎn)和居民生活；在消費活動中，汽車尾氣排放、一次性塑料包裝的廢棄等都會對環(huán)境產(chǎn)生不利影響。因此，環(huán)境污染的外部不經(jīng)濟(jì)性客觀上要求政府對此予以干預(yù)或規(guī)制。政府通過經(jīng)濟(jì)手段規(guī)制私人的各類不利于環(huán)境保護(hù)的行為，其實質(zhì)就是將外部效應(yīng)的邊際成本進(jìn)行定價，使外部效應(yīng)內(nèi)在于個人或廠商的私人成本，從而調(diào)整私人的生產(chǎn)或消費數(shù)量。

外部性（Externalities）一詞，在經(jīng)濟(jì)學(xué)文獻(xiàn)中有時又被稱為“外部效應(yīng)（External Effects）”或“外部經(jīng)濟(jì)（External Economies）”。對于外部性問題在經(jīng)濟(jì)學(xué)中的地位和作用，中國著名學(xué)者盛洪曾給予很高的評價，他認(rèn)為，“廣義地說，經(jīng)濟(jì)學(xué)曾經(jīng)面臨的和正在面臨的問題都是外部性問題，有的是已經(jīng)解決的外部性問題，有的是正在解決的外部性問題?！盵5]關(guān)于外部性概念的內(nèi)涵，自從其產(chǎn)生以來就存在諸多爭議。正如美國斯坦福大學(xué)的蒂博爾·希托夫斯基（Tibor Scitovsky）在一篇文章的開頭所說，“外在經(jīng)濟(jì)概念是經(jīng)濟(jì)學(xué)文獻(xiàn)中最令人費解的概念之一”。[6] 更有甚者，張五常等經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，外部性概念過于空泛，“是模糊不清的理念”。[7] 當(dāng)前，在經(jīng)濟(jì)學(xué)教科書中較為流行的關(guān)于外部性概念的定義，均來自布坎南等人的論述。1962年，布坎南（Buchanan）和斯塔布爾賓（Stubblebine）給外部性下了這樣一個定義：只要某人的效用函數(shù)或某廠商的生產(chǎn)函數(shù)所包含的某些變量在另一個人或廠商的控制之下，就表明該經(jīng)濟(jì)中存在外部性。[8-9] 該定義用數(shù)學(xué)語言較為準(zhǔn)確地描述了外部性行為的基本特征，因此成為后繼經(jīng)濟(jì)學(xué)家研究外部性問題的基本工具之一。

從非經(jīng)濟(jì)因素來說，外部性的存在會影響我們每個人日常的工作、學(xué)習(xí)和生活；從經(jīng)濟(jì)學(xué)來說，它會降低資源配置效率。通常情況下，生產(chǎn)領(lǐng)域的負(fù)外部性會導(dǎo)致某些商品供給過度，而生產(chǎn)領(lǐng)域的正外部性則會導(dǎo)致某些商品供給不足。相應(yīng)地，在消費領(lǐng)域，產(chǎn)生負(fù)外部性的消費行為往往會導(dǎo)致某些商品的消費過度，而產(chǎn)生正外部性的消費行為往往會導(dǎo)致某些商品消費不足。由外部性所引起的供給過度、供給不足、消費過度及消費不足都是資源浪費，都會造成社會福利損失。因此，探尋外部性問題的本質(zhì)特征和內(nèi)在規(guī)律，以便制定更好的外部性政策，是外部性理論研究的目的所在。

總而言之，外部性是一個內(nèi)涵豐富，富有研究價值的重要概念。外部性理論不僅涉及到中國現(xiàn)實的人口、生態(tài)、環(huán)境問題，而且涉及到公共產(chǎn)品的效率和制度安排問題。

（三） 公共物品

公共資源規(guī)制的另一重要理論基礎(chǔ)是公共產(chǎn)品。公共產(chǎn)品是與私人產(chǎn)品相對而言的，在消費上具有非排他性和非競爭性的用于滿足社會公共需要的產(chǎn)品。許多公共資源具有公共物品的屬性。但即使公共物品能夠產(chǎn)生正的凈效益，現(xiàn)存市場提供或保全公共物品的可能性也是極低的，結(jié)果是從社會效率的角度看完全的市場經(jīng)濟(jì)所提供的公共物品的數(shù)量是非常低的。即使是在一個充分發(fā)展的私有市場中，公共物品的市場供給仍然可能是無效率的，而且這種假設(shè)本身的可能性也非常小。結(jié)論就是必須有政府的干預(yù)才可能提高效率。這也就表明政府在土地、礦產(chǎn)、水等自然資源產(chǎn)權(quán)招拍掛等制度中的重要作用。

市場是進(jìn)行私人產(chǎn)品交易的制度安排，而政府則是提供公共產(chǎn)品制度安排。從起源看，市場交易和公共選擇都遵循一致同意規(guī)則，然而從兩人交易走向多人選擇，就會出現(xiàn)區(qū)別，即在公共選擇領(lǐng)域中，在公共決策中受到損害的一方不能退出，從而存在著效率上的問題。如果不恰當(dāng)?shù)貙⒄问竭\用到私人產(chǎn)品領(lǐng)域，將會導(dǎo)致更嚴(yán)重的效率損失。計劃經(jīng)濟(jì)就是政府過度擴(kuò)張到私人產(chǎn)品領(lǐng)域，從而導(dǎo)致效率低下的制度結(jié)構(gòu)。這種情況就是要進(jìn)行市場化改革的條件。市場化改革的限度，就是以政府退到公共領(lǐng)域為限。市場化改革的主要形式，又分為市場的形式，即合約方式的變革；及政府的形式，即法律制度的變革。選擇改革成本較低的形式，恰當(dāng)?shù)剡\用市場的和政府的兩種改革形式，是市場化改革獲取成功的重要因素。

由于私人產(chǎn)品產(chǎn)權(quán)明晰，經(jīng)濟(jì)主體完全通過市場來交易。在理想市場情形下，有無數(shù)個買者和賣者，產(chǎn)品是同質(zhì)的，雙方都是價格接受者，市場信息充分，在這種情況下，市場交易的結(jié)果是供給與需求相等，在供給與需求相等這一價格點上市場出清，交易結(jié)果達(dá)到帕累托最優(yōu)。因此，私人產(chǎn)品管理的最有效方法是完全放開、由市場自行運轉(zhuǎn)與管理。

由于外部性，公共產(chǎn)品的提供無法由直接市場提供，市場面臨失靈的問題，因此只能通過政府干預(yù)來實現(xiàn)。但政府干預(yù)是一把雙刃劍，一方面可以解決市場失靈的問題，另一方面卻面臨著政府失靈的困擾。政府在干預(yù)經(jīng)濟(jì)中受到各方面力量的影響。政府直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)也會招致失效，尋租現(xiàn)象就是在不發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)中，政府干預(yù)帶來的一個顯著問題。政府借助于法律和行政權(quán)威，運用強(qiáng)制手段直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動，能產(chǎn)生租金，自然就有追求經(jīng)濟(jì)利益的活動。尋租活動非但不能增進(jìn)社會財富，反而白白地消耗了社會經(jīng)濟(jì)資源。在發(fā)展中國家，政府干預(yù)十分嚴(yán)重，尋租也相當(dāng)普遍，因此，應(yīng)通過制度創(chuàng)新來消除尋租。正因為政府失靈的問題，在公共產(chǎn)品管理中，需要處理好政府與市場的關(guān)系。在那些可以發(fā)揮市場功能的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，或者是通過一些辦法能夠促進(jìn)市場運行的地方，政府應(yīng)該盡量減少干預(yù)。同時，在那些不能依靠市場的領(lǐng)域，應(yīng)該發(fā)揮更大的作用。政府的作用是補充市場，而不是替代市場。

（四） 產(chǎn)權(quán)屬性

某種經(jīng)濟(jì)能夠?qū)崿F(xiàn)資源有效配置的程度決定于該經(jīng)濟(jì)中主要財產(chǎn)權(quán)的性質(zhì)。Hartwick和Olewiler（1986）[10]對財產(chǎn)權(quán)的定義是：“一系列可以把某種權(quán)利讓渡給財產(chǎn)所有者的特征”。這些特征包括回報的專有性、可分割與讓渡性，權(quán)利的排他程度和權(quán)利的存續(xù)時間及可操作性。對于某人或某個組織來說，當(dāng)某項權(quán)利具有排他的特性時，該項權(quán)利就是私人財產(chǎn)權(quán)。在這種情況下，就存在相應(yīng)的市場，不需要政府的干預(yù)就能實現(xiàn)資源的有效配置。對于某些公共資源，其產(chǎn)權(quán)特性就不存在上述財產(chǎn)權(quán)特征，在這種情況下就不能實現(xiàn)社會最優(yōu)的結(jié)果。在不存在排他性產(chǎn)權(quán)的情況下，往往存在公共產(chǎn)權(quán)或開放產(chǎn)權(quán)。

本文中的公共資源主要是指公共產(chǎn)權(quán)資源，而非開放性資源。特別是在中國，土地、礦產(chǎn)、水、森林、環(huán)境等自然資源基本上都屬于國家所有，也有部分屬于集體所有，但都是名副其實的公共產(chǎn)權(quán)資源。在這種情況下，多種因素可以造成此類資源的無效率利用，比如國家法制不健全、資源管理部門條塊分割、利益集團(tuán)干擾、執(zhí)法不力、管理思路落后等，這也是當(dāng)前絕大多數(shù)研究中所分析的資源管理效率低下的諸多原因。但作者認(rèn)為，這些問題固然存在，但最根本的問題在于此類資產(chǎn)的使用權(quán)和收益權(quán)不明，資源的開發(fā)利用者難以得到預(yù)期的、穩(wěn)定的投資回報。在缺乏資源使用權(quán)和收益權(quán)制度規(guī)范的情況下，經(jīng)常發(fā)生對這類資源的掠奪性利用。實際上，所有權(quán)屬于國家、集體或私人并不是資源能否有效利用的關(guān)鍵問題所在，真正重要的是某種資源的使用權(quán)和收益權(quán)真正歸經(jīng)濟(jì)主題所有，這也就是起源于中國農(nóng)村、進(jìn)而推廣到城市和商業(yè)中去的層層承包制的精髓所在。以解釋科斯理論起家的張五常教授將中國經(jīng)濟(jì)近30年的高速增長歸結(jié)于中國自上而下的層層承包制和地區(qū)競爭制度，1994年的財稅制改革更是將合理的財稅分成制織進(jìn)了層層承包的合約之中，后來如火如荼的地區(qū)招商競爭將這種經(jīng)濟(jì)制度的優(yōu)越性極大地體現(xiàn)了出來，并以此促進(jìn)了地區(qū)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。

在實踐中，將所有權(quán)與使用權(quán)、收益權(quán)相分離的產(chǎn)權(quán)解釋也適合于公共產(chǎn)權(quán)資源的管理。比如，國家將農(nóng)業(yè)用地使用權(quán)長期承包給農(nóng)民，并在去年免去了農(nóng)業(yè)稅，容許農(nóng)地轉(zhuǎn)包與流轉(zhuǎn)。還有，國家將工業(yè)用地使用權(quán)承包給企業(yè)家、將礦產(chǎn)資源開發(fā)權(quán)和經(jīng)營權(quán)承包給具有經(jīng)營自主權(quán)的企業(yè)，等等。這些都是很好的管理制度與思路，但問題在于政府需要將國家所有的一級產(chǎn)權(quán)公平、公正、透明、合理的分割為具有競爭性的二級產(chǎn)權(quán)，建立完善的產(chǎn)權(quán)市場、價格機(jī)制、流轉(zhuǎn)機(jī)制等輔助性制度。

總的說來，公共資源的產(chǎn)權(quán)屬性屬于國家所有，其產(chǎn)權(quán)主體行為由國家代表行使，但國家并不完全符合理性經(jīng)濟(jì)人的假設(shè)，因此，公共產(chǎn)品純粹由國家管理，并不一定完全有效率。綜合新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)和公共管理學(xué)的觀點，公共產(chǎn)權(quán)資源的產(chǎn)權(quán)屬性可以進(jìn)行分解，所有權(quán)歸國家所有，經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)可以轉(zhuǎn)讓給私人，這樣就使得公共產(chǎn)品產(chǎn)權(quán)明晰，其經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)可以通過市場的方式來實現(xiàn)，因而可以提高管理效率，避免政府失靈的問題。公共資源產(chǎn)權(quán)分割與出讓的前提，是要正確評估其價值。這就涉及到公共資源價值評估問題。價值評估以后，還需要建立產(chǎn)權(quán)交易市場，通過產(chǎn)權(quán)價格機(jī)制實現(xiàn)公共資源產(chǎn)權(quán)分割與出讓。

三、 公共資源的管理要重視其經(jīng)濟(jì)屬性

對公共資源的悲劇有許多解決辦法，哈丁指出：我們可以將之賣掉，使之成為私有財產(chǎn)；可以作為公共財產(chǎn)保留，但準(zhǔn)許進(jìn)入，這種準(zhǔn)許可以以多種方式來進(jìn)行。他也指出，這些意見均合理，也均有可反駁的地方，“但是我們必須選擇，否則我們就等于認(rèn)同了公共地的毀滅，我們只能在國家公園里回憶它們。”像公共草地、人口過度增長、武器競賽這樣的困境“沒有技術(shù)的解決途徑”，所謂技術(shù)解決途徑，是指“僅在自然科學(xué)中的技術(shù)的變化，而很少要求或不要求人類價值或道德觀念的轉(zhuǎn)變”。這表明，公共資源的管理問題歸根結(jié)底要從制度（公共政策工具）的角度來探尋，而制度（公共政策工具）與其經(jīng)濟(jì)屬性又是密切相連的。比如，我們需要理解公共資源領(lǐng)域中的公共物品屬性與私人物品屬性的混合特性及其邊界、外部性、市場失靈、信息不對稱、產(chǎn)權(quán)、制度成本、供給與需求等與人們的生產(chǎn)、生活密切相關(guān)的經(jīng)濟(jì)特性。在此基礎(chǔ)上所選擇的公共資源管理制度、方法（公共政策工具）才會有效。這對于我們針對不同經(jīng)濟(jì)屬性的公共資源運用不同的管理方法具有基礎(chǔ)性的指導(dǎo)意義和方法論意義，因此，公共資源的經(jīng)濟(jì)屬性及其管理方法研究在當(dāng)下的中國顯得尤為重要和迫切。同時，如何選擇合適的公共政策工具來管理環(huán)境和自然資源，實現(xiàn)人與自然的和諧，經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的協(xié)調(diào)，是擺在資源管理與環(huán)境政策制定者和相關(guān)學(xué)者面前的一個巨大挑戰(zhàn)。選擇合適的公共政策工具，可以起到事半功倍的作用；反之，將不得不承受由于環(huán)境破壞和資源耗竭而給我們帶來的災(zāi)難性后果。這是新世紀(jì)中國崛起過程中必須解決的資源環(huán)境瓶頸問題，也是政府推行科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建和諧社會、建設(shè)資源節(jié)約型與環(huán)境友好型社會等重大戰(zhàn)略所必需解決的關(guān)鍵課題。

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責(zé)任編輯劉鳳剛