秋 風(fēng)

人們從稅收關(guān)系中，看到了自己是政府的主人，越來越多的人要求政府對民眾負(fù)責(zé)，要求建立更為公開的預(yù)算制度，要求政府部門更合理地花錢。

種種證據(jù)表明，中國目前的稅制不甚合理，企業(yè)和個人的稅負(fù)太重。很多企業(yè)家都說，在中國，如果企業(yè)不在稅上做點手腳，就不可能正常經(jīng)營下去。在《福布斯》雜志發(fā)布的2009年全球稅負(fù)痛苦指數(shù)排行榜上，中國大陸排名第二，僅落后于法國。

那么，如何讓稅制變得更合理?又如何減輕稅負(fù)?如果我們知道稅的基本性質(zhì)，那就會知道，其實，唯一能夠讓稅制趨向合理、讓稅負(fù)減輕的，是納稅人自己，尤其是具有公民意識的納稅人。

個人所得稅喚醒納稅人意識

1980年，全國人大通過《個人所得稅法》，從這個時候開始，國人才開始有了納稅人的意識。其實，只要是人，只要他在世上生存一天，就在向政府納稅。不過，在不同的稅制之下，人們的納稅人意識會有很大的差別。

在計劃經(jīng)濟時代，經(jīng)濟活動的主體是公有制企業(yè)，這些企業(yè)的利稅不分，全部上繳政府財政。因而，連企業(yè)都不覺得自己是納稅人。至于個人，就更沒有這種意識了。為了實現(xiàn)高積累，政府有意壓低工人的貨幣工資，輔之以實物性福利。在這種制度下，城市居民不用直接交稅，不覺得自己是納稅人。農(nóng)民也沒有納稅的感覺。實際上，政府的投資都來自民眾創(chuàng)造，‘只不過它沒有表現(xiàn)為個人直接納稅的形態(tài)而已。

在這種稅制下，人們不可能具有納稅人意識。相反，人們普遍地具有一種“群眾”意識，或者“臣民”意識。政府的收入，政府想怎么花就怎么花，人民覺得自己沒有資格過問。很多人甚至覺得，自己享受的福利都是政府賜予自己的，應(yīng)當(dāng)感謝政府。

70年代末，市場化變革開始，在正統(tǒng)的公有體制之外出現(xiàn)了私營企業(yè)，出現(xiàn)通過私人經(jīng)營獲得較高收入的群體。針對這些人，政府制定了《個人所得稅法》。起征點是月收入800元，而當(dāng)時，大學(xué)生剛畢業(yè)的月工資只有58元?？梢哉f，建立個人所得稅，主要是為了調(diào)節(jié)收入差距。盡管有了個人所得稅，但其收入規(guī)模在政府稅收中微不足道，民眾基本上也不關(guān)注這個稅種。

到90年代，尤其是90年代中期以后，民眾開始關(guān)心起個人所得稅。因為，有越來越多的人的月收入超過800元，跨入了交稅門檻。工薪階層成為個人所得稅的納稅主體。正是從這個時候開始，“納稅人”概念開始流行開來。納稅人意識帶了很多觀念上的重要后果。

第一，人們對于民眾一政府的關(guān)系產(chǎn)生了不同看法。以前，人們都以為自己享受的福利是政府免費派發(fā)給自己的，因而自己是由政府養(yǎng)活的，甚至自己的生命都是政府賞賜的。一旦人們意識到自己是納稅人，就會覺醒，政府是自己養(yǎng)活的。政府之所以有錢，就是因為政府從自己口袋里拿走了一部分錢。政府的每一分錢都來自于民眾。

第二，人們接受了由自己的代表決定征稅的觀念。沒有誰愿意別人拿走自己的錢，包括政府。如果政府一定要拿，那就必須給出充分的理由，必須通過必要的程序。因此，人們要求關(guān)于稅收的決定應(yīng)當(dāng)由人民代表大會來決定，應(yīng)該通過法定程序立法，而不能由行政部門、更不能由財政、稅務(wù)部門自說自話。納稅人意識，讓人們對稅務(wù)部門有了一種戒備心理。

第三，人們也不再相信，政府的稅收越多就越好。個人繳納所得稅的經(jīng)歷讓人們發(fā)現(xiàn)，稅收不是從天上掉下來，不是別人繳納自己享受。相反，稅收都是自己繳納的。而按照政府花錢的程序，自己交的稅款未必會花在自己身上。因此，人們呼吁，政府不能隨便亂征稅、加稅，政府應(yīng)當(dāng)控制自己的支出，應(yīng)當(dāng)盡可能地減稅。

第四，人們也覺得，既然政府拿走了自己的錢，就應(yīng)當(dāng)為自己做事情，而不是拿著納稅人的錢自己亂花，讓官員自己享受稅款的好處。人們產(chǎn)生了監(jiān)督政府支出的意愿，因為人們知道，政府亂花的每一分錢，都是自己的錢，本來可以給自己帶來福利。

可以說，個人所得稅對于喚醒國人的納稅人意識產(chǎn)生了極大作用。而這種納稅人意識也促進了納稅人權(quán)利意識的覺醒。人們從稅收關(guān)系中，看到了自己是政府的主人，越來越多的人要求政府對民眾負(fù)責(zé)，要求建立更為公開的預(yù)算制度，要求政府部門更合理地花錢。人們知道了自己是納稅人，自然就希望享有納稅人的種種權(quán)利。

納稅人權(quán)利意識激發(fā)了人們的公民意識。意識覺醒的納稅人推動了相關(guān)制度向著合理方向改變。納稅人權(quán)利意識推動納稅人作為公民，進入公共領(lǐng)域發(fā)表意見，采取監(jiān)督、維權(quán)行動，比如網(wǎng)民曝光官員公費到國外旅游。李金華刮起的審計風(fēng)暴，如果沒有民眾支持、輿論附和，也就不會變成“風(fēng)暴”，也不會對政府相關(guān)部門構(gòu)成那么大的壓力。

可以說，中國社會過去十幾年來在公共財政、法治政府等領(lǐng)域所取得的每一個重要進步，都主要是源于納稅人，即公民的推動。

納稅人意識

與福利享有者意識

當(dāng)然，當(dāng)代中國人的納稅人權(quán)利意識依然不能令人滿意，其原因可以從稅制中找到。

隨著個人收入增長個人所得稅在總稅收中所占比重也大幅提高。但是，相對于法治較為健全的國家，以個人所得稅為代表的直接稅在政府財政收入中所占比重依然過低，政府的大部分收入來自增值稅之類的間接稅。在法治較為健全的國家，政府稅收總收入中，所得稅比重均在40％以上，增值稅等流轉(zhuǎn)稅所占比重在40％左右。尤其是在美國，所得稅占到聯(lián)邦稅收的大頭。而在中國，流轉(zhuǎn)稅與所得稅—包括個人所得稅與公司所得稅——占稅收收入總量的比例分別為67％和33％，流轉(zhuǎn)稅比重異乎尋常的大，而個人所得稅只占7％。

這樣的稅制結(jié)構(gòu)，使得諸多民眾對自己的稅負(fù)很不敏感。前幾年，政府廢除農(nóng)業(yè)稅，很多人就歡呼說，農(nóng)民從此就再也不用納稅了。不僅不納稅，政府反而發(fā)放補貼，有些農(nóng)民因此而十分感謝政府養(yǎng)活了自己。這當(dāng)然不是事實。農(nóng)民只要買賣物品，只要維持生活，就必須間接地繳納各種稅款。但是，以間接稅為主的稅制欺騙了人們。民眾本來交了稅，卻以為自己沒有交。

正是因為民眾的納稅人意識不夠敏感，納稅人權(quán)利意識還不夠健全，所以，面對不合理的稅制，很多人的反應(yīng)是漠然置之。進一步，人們監(jiān)督政府財政的意識自然就不會很強烈。

近年來新出現(xiàn)的一個因素，從另外一個角度強化了人們對政府主張權(quán)力的意識。由于經(jīng)濟結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡，過去十幾年來的快速經(jīng)濟增長，反而惡化了社會財富分配格局，貧富差距不是在縮小，而是在拉大。很多在公共空間發(fā)言的人，就是窮人，或許自認(rèn)為自己的發(fā)言是代表窮人?；谶@種立場，他們傾向于主張政府對富人出臺懲罰性高稅收。因此，他們大力支持政府的加稅政策，當(dāng)然，也支持政府的福利政策。

應(yīng)當(dāng)說，這樣的立場，容易給政府加稅提供借口。不過，它也引起了人們對政府支出結(jié)構(gòu)、方向的普遍和強烈

關(guān)注。通過這樣的討論，不少民眾形成了一種福利享有者意識。也就是說，他們相信，作為公民，政府有責(zé)任向自己提供某種福利。

這種福利享有者意識與納稅人意識是相輔相成的。實際上，在納稅人意識中，本來就包含著一種獲得政府福利的期待，只不過在特定語境下被強化了。一個人在現(xiàn)實生活中是同時扮演這兩個角色的。作為納稅人，他當(dāng)然不愿意向政府繳納太多稅收，而作為福利享受者，他則愿意接受更多福利。第一個要求，作用于政府的征稅環(huán)節(jié)，第二個要求，作用于政府的支出環(huán)節(jié)。這兩個角色從兩個方面同時對政府施加壓力，要求政府要以最少的稅款向民眾提供最多看得見的福利。

而這正是“人民本位”的公共財政制度的核心原則。以前，中國的財政制度是政府本位的，政府主導(dǎo)征稅，同時又主導(dǎo)支出安排。結(jié)果是，民眾的稅負(fù)既高，稅款又被大量用于政府認(rèn)為重要、但與民眾福利沒有直接關(guān)系的領(lǐng)域，比如用于低效率的生產(chǎn)、經(jīng)營活動。民眾直接、間接地交了很多錢，卻不能從稅款支出中享受到看得見的福利。納稅人意識和福利享受者意識，推動政府必須對這樣的財政框架進行調(diào)整，政府必須調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，讓稅款更多地直接服務(wù)于民眾，真正做到取之于民，而又用之于民。而不是取之于民，用之于民外。

公民精神推動稅制優(yōu)化

包括稅制在內(nèi)的財政制度朝向人民本位方向變化，最主要的推動力量當(dāng)然只能是人民，具體地說是公民。

政府當(dāng)然愿意多征稅，由著自己的喜好花錢，非民主的政府不用說，民主選舉產(chǎn)生的政府同樣會有強烈的加稅沖動。這是民眾作為納稅人、作為福利享有者都不愿看到的。從這個角度看，政府與民眾在稅收、在預(yù)算的問題上是處于相對位置的：政府基于自己的利益，想獲得最大限度的自由裁量權(quán)；民眾基于自己的利益，要對這種權(quán)力予以約束，使政府更好地服務(wù)于自己。由此可以說，一個國家有沒有合理的稅制，政府的開支是否合乎民眾的期待，最終取決于民眾對自身權(quán)利——作為納稅人的權(quán)利與作為福利享有者的權(quán)利——的意識，及據(jù)此在各方面進行的馴化政府的努力。

進行這種努力的方向很多。比如，人們可以積極推動政府對稅收、預(yù)算實行民主決策原則。這一原則的具體落實方式，就是稅收、預(yù)算法定原則。稅種、稅率應(yīng)當(dāng)由人民選舉產(chǎn)生的代表組成的機構(gòu)，以法律的形態(tài)來規(guī)定；預(yù)算也應(yīng)被當(dāng)做法律來制定。在中國，雖然除了縣級人大之外，市、省、全國人大都是間接選舉產(chǎn)生的，但在政府各個部門中，各級人大相對來說與人民的距離還是略近一些。因而，由人大控制財權(quán)，就是財政民主原則的進步。通過輿論、學(xué)術(shù)、公民行動等途徑，推動把稅收、預(yù)算決策權(quán)從行政部門轉(zhuǎn)到人大，有利于公共財政制度的建立。

現(xiàn)在的問題仍然是，在這方面進行努力的力量不是很大。原因是，人們的納稅人權(quán)利意識與福利享有者權(quán)利意識不是很強烈，具有這種權(quán)利意識的群體規(guī)模還太小，很多人不具有這種意識。而如果沒有權(quán)利意識，人們就不可能積極地進行改善制度的努力。

考慮到這一點，媒體、專家也許不應(yīng)當(dāng)過于匆忙地呼吁降低個人所得稅率。相反，正確的改革方案是降低間接稅，容許所得稅之類的直接稅略有增加，最終將中國的稅制從以間接稅為主，轉(zhuǎn)變到以直接稅為主。這樣的稅制將把人民與國家之間的關(guān)系，以最簡單的方式清晰而準(zhǔn)確地呈現(xiàn)出來，從而培育出真正的納稅人意識、公民意識。

當(dāng)然，歸根到底，人們是否愿意投身于推動財政民主化、推動稅制合理化、預(yù)算民生化事業(yè)，取決于是否有足夠多的人具有足夠強烈的公民精神、公共精神。也即，哪怕知道自己能夠直接得到的回報是有限的，仍愿意拿出自己的時間和精力，去做一些事情，或者是參與輿論，或者是維護自己權(quán)利，或者是影響人大代表，或者是監(jiān)督政府財政，等等。公民自己的努力是優(yōu)良制度建立的原動力。如果政府也足夠明智，則優(yōu)良制度就完全有可能建立起來。假如公民不進行足夠多的努力，政府也就很難具有明智的美德。