李　婧

摘 要：城市最低生活保障制度被認(rèn)為是維護(hù)社會(huì)安全的最后一道防線，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)穩(wěn)定過(guò)程中發(fā)揮了積極作用。但是，這一制度在實(shí)施過(guò)程中，也遭遇了與發(fā)達(dá)國(guó)家相似的福利依賴問(wèn)題，并開始對(duì)社會(huì)產(chǎn)生不良影響。研究城市低保福利依賴現(xiàn)象及其影響，觀測(cè)依賴人口特征，幫助低保人員重建自信心，提升自助能力，實(shí)現(xiàn)自我價(jià)值，走出福利依賴，促進(jìn)社會(huì)公正與社會(huì)和諧發(fā)展具有重要意義。

關(guān)鍵詞：低保制度 福利依賴 就業(yè)

1.問(wèn)題的提出

城市低保制度建立以來(lái),構(gòu)筑了城市居民的最后一張安全網(wǎng),對(duì)我國(guó)社會(huì)穩(wěn)定以及當(dāng)今和諧社會(huì)的建設(shè)提供了重要的保障。然而，在實(shí)際中，一部分有就業(yè)能力的低保對(duì)象消極就業(yè)或干脆在家吃“低?！钡默F(xiàn)象存在，使人們對(duì)該制度反貧困效應(yīng)提出質(zhì)疑。洪大用教授指出,由于穩(wěn)定的預(yù)期導(dǎo)致了不可忽視的“制度依賴”，“在沒(méi)有工作的低保對(duì)象中, 46.6%人沒(méi)有再就業(yè)的意愿”,似乎正在建構(gòu)一種相對(duì)穩(wěn)定的貧困文化。

2.導(dǎo)致低保人員福利以來(lái)的主要原因

2.1福利替代率

福利替代率指的是福利享受者從福利制度得到的收入與工作收入(包括實(shí)際的工作收入和參照的工作收入)的比值。根據(jù)調(diào)查顯示，大部分人都認(rèn)為配套救助政策比低保金更具含金量。我們目前的低保配套政策基本上是僅僅針對(duì)低保戶的,有低保證,就能夠享受糧油幫困、廉租房補(bǔ)貼、學(xué)雜費(fèi)減免、醫(yī)療救助等等,甚至過(guò)年過(guò)節(jié)的臨時(shí)補(bǔ)助水平都高于非低保戶。這些實(shí)際情況,自然會(huì)讓任何一個(gè)低保戶家庭在考慮是否工作時(shí)都會(huì)盤算，如果工資僅僅只是高于全家領(lǐng)取的低保金,他們不會(huì)去工作。這就是低保配套政策的負(fù)激勵(lì)效應(yīng),形成了中國(guó)式的“依賴陷阱”。

2.2 “100%稅率”

目前以家庭為單位的收入核計(jì)方式以及制度剛性,體現(xiàn)出某種程度的“100%稅率”的特征。即某個(gè)家庭成員參加工作,獲得新的收入,這份收入不僅僅計(jì)算在他一人頭上,而是分?jǐn)偟矫總€(gè)家庭成員頭上,即每當(dāng)他從勞動(dòng)力市場(chǎng)上獲得一元收入,整個(gè)家庭將減少一元從低保處獲得的收入亞行專家組的報(bào)告指出:目前的制度設(shè)計(jì)有個(gè)很大的問(wèn)題，即“如果受助家庭通過(guò)就業(yè)每多掙1元錢，就意味著他們將少得到1元錢的救助。受助家庭實(shí)際上面臨的是100%的邊際稅率”。

2.3政策設(shè)計(jì)缺乏退出緩沖、過(guò)渡期以及領(lǐng)取期限

影響一部分低保人員不愿意就業(yè)的政策因素之一就是目前低保退出缺乏緩沖和過(guò)渡期，而申請(qǐng)低保需要耗費(fèi)一定的時(shí)間和精力，因而一部分不穩(wěn)定就業(yè)者擔(dān)心再次失業(yè)后不能馬上獲得保障。由于低保人員脫保后，進(jìn)行工作基本都局限于非正規(guī)就業(yè)部門，而有些不正規(guī)企業(yè)錄取員工之后往往在3個(gè)月后就無(wú)故辭退員工,這樣又得重新申請(qǐng)低保。從申請(qǐng)低保到確定成為低保對(duì)象往往又需要二三個(gè)月時(shí)間審查,這期間既無(wú)工資,也無(wú)低保,生活缺乏保障。

我國(guó)現(xiàn)行的最低保障制度的結(jié)構(gòu)過(guò)于單一，將貧困家庭的復(fù)雜情況簡(jiǎn)單化，不論被救濟(jì)對(duì)象的情況如何不同，均按照同一標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施救濟(jì)。當(dāng)社會(huì)保障只是消極的生活保護(hù)，與再就業(yè)不沾邊時(shí)，極易引起受保者的低落的社會(huì)情緒和緊緊抓牢眼前利益的狹隘心理。

2.4福利依賴者自身原因

就業(yè)難是造成壯年失業(yè)人員“吃低保”的主要原因。低保人群具有文化偏低、年齡偏大、技能單一的特點(diǎn)。在低保人員中,大部分人的文化程度只有初中以下,文化水平低限制了他們的就業(yè)取向,就業(yè)渠道和空間都很小,勞動(dòng)技能又少,只能從事簡(jiǎn)單勞動(dòng)。

另外，貧困人員的社會(huì)資本匱乏，他們交往的范圍往往局限于與自己情況相當(dāng)?shù)娜巳?。而這有助于貧困文化的形成，許多吃低保的人員都認(rèn)為“人的命是上天注定的”、“社會(huì)上的事情與我無(wú)關(guān)，我也不關(guān)心”。他們相互效仿，缺乏工作熱情，認(rèn)為低保金是國(guó)家福利，不拿白不拿。而沒(méi)有產(chǎn)生通過(guò)自己雙手改善生活的熱情。

3.緩解對(duì)策

3.1重視有勞動(dòng)能力低保者人力資本開發(fā)

目前政府作為反貧困的主體，忽略了發(fā)揮貧困者自身能力和作用。城市低保制度存在著消極地看待城市貧困人群的跡象。城市窮困人口是一個(gè)巨大的群體如果消極地看待貧困群體，而讓他們閑置著，不僅是人力資源的一種浪費(fèi)，而且隨著經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步轉(zhuǎn)軌，低保人數(shù)的進(jìn)一步擴(kuò)大，國(guó)家的財(cái)政負(fù)擔(dān)會(huì)進(jìn)一步加重。我們實(shí)施低保，在保障貧困群體的基本生活的同時(shí)，更重要的是要通過(guò)各種教育和培訓(xùn)提升他們的人力資本，幫助他們通過(guò)竟?fàn)幹匦禄氐焦ぷ鲘徫簧希罱K達(dá)到工作自救。

3.2將享受低保與參加工作結(jié)合起來(lái)

在目前的情況，在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定安全的大前提下，城市低保制度應(yīng)該借鑒美國(guó)福利改革的經(jīng)驗(yàn)，修正制度的條款。盡可能地將身心健康的城市居民享受低保與他們參與工作結(jié)合起來(lái)。我們應(yīng)該用參與式方法讓更多的窮人參與到反貧困活動(dòng)中來(lái)。參與式方法強(qiáng)調(diào)鼓勵(lì)貧困群體參加社區(qū)的全部決策過(guò)程。貧困者參與被視為擺脫貧困并獲得長(zhǎng)期發(fā)展的重要條件，有權(quán)參與決定他們生活決策的制定。

3.3建立靈活的脫保機(jī)制

影響一部分低保人員不愿意就業(yè)的政策因素之一就是目前低保退出缺乏緩沖和過(guò)渡期，而申請(qǐng)低保需要耗費(fèi)一定的時(shí)間和精力，因而一部分不穩(wěn)定就業(yè)者擔(dān)心再次失業(yè)后不能馬上獲得保障。目前這種情形在全國(guó)是普遍存在的。所以建議延長(zhǎng)救助漸退的時(shí)間。在這方面,國(guó)際上的做法值得借鑒。如法國(guó)政府規(guī)定，社會(huì)救助對(duì)象再就業(yè)時(shí)獲得是最低工資，則他/她可以繼續(xù)領(lǐng)取100%的救助金6個(gè)月，然后，再領(lǐng)取50%的救助金9個(gè)月。更慷慨的是愛(ài)爾蘭,長(zhǎng)期依賴福利的失業(yè)者再就業(yè),可以享受三年的再就業(yè)獎(jiǎng)賞,第一年是75%,第二年是50%,第三年是25%。這種觀念值得借鑒，適當(dāng)延長(zhǎng)我國(guó)低保人員脫保時(shí)限，幫助他們渡過(guò)從吃低保到工作這一風(fēng)險(xiǎn)較大的時(shí)期。◆

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作者簡(jiǎn)介：李婧，1985年9月，西北大學(xué)公共管理學(xué)院，研究方向：社會(huì)保障基金管理。