周 兵

為了更好地發(fā)揮財政職能,高效管理財政資金,提高財會信息質(zhì)量,從源頭上預(yù)防和治理腐敗,按照國家有關(guān)指示精神,各地根據(jù)各自實際進行了多方面多模式的財政體制改革,其中會計集中核算制度和國庫集中支付制度的推行尤為突出。通過近幾年的實踐證明:會計集中核算是規(guī)范行政事業(yè)單位會計管理,加強監(jiān)督政府財政性資金支出,提高財會信息質(zhì)量的有效形式;國庫集中支付制度是最終規(guī)范政府性資金收付最徹底、完善、可靠的模式,二者相互聯(lián)系相互促進。

根據(jù)《財政國庫管理制度改革方案》要求 ,要把國庫集中支付制度在財務(wù)管理中的基礎(chǔ)地位牢牢確立起來,形成以國庫集中支付體系為基礎(chǔ),資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的財政國庫管理制度。會計集中核算作為國庫管理制度改革的有益嘗試,對于加強財政收支管理,規(guī)范財經(jīng)秩序,發(fā)揮了積極的作用。因此,如何將會計集中核算與國庫集中支付有機結(jié)合起來,把會計集中核算功能融入國庫集中支付,以保障和促進國庫集中支付資金的有效運作和取得最大效益,已成為當下亟待解決的課題。

一、會計集中核算制度和國庫集中支付制度在深化財政體制改革中發(fā)揮了重要作用

會計集中核算制度,即會計委派制中的財會集中核算制:指財政部門建立會計核算中心,在單位資金所有權(quán)、使用權(quán)和財務(wù)自主權(quán)不變的前提下,取消單位銀行賬戶、會計和出納,各單位只設(shè)報賬會計,對行政事業(yè)單位集中辦理會計核算和監(jiān)督業(yè)務(wù),融會計核算、監(jiān)督、服務(wù)于一體的會計委派形式。主要取得了以下成效:第一、夯實了會計基礎(chǔ),提高了財務(wù)管理水平,有效遏制和糾正了不合法憑證和不合理開支,取得了良好的監(jiān)督效應(yīng);第二、保證了各統(tǒng)管單位會計核算的及時、準確、完整,會計信息真實有效;第三、會計監(jiān)督的作用明顯提高,財務(wù)人員的地位得到加強。核算中心的成立,將單位原有的算帳、記帳、分析等工作交由核算中心接替。資金的使用權(quán)和監(jiān)督權(quán)的分離,也使得財務(wù)人員的“站得住的頂不住,頂?shù)米〉恼静蛔　钡默F(xiàn)象得到徹底解決;第四、會計集中核算的成功運行為部門預(yù)算和政府采購改革的縱深發(fā)展起到很大的推動作用。會計集中核算為部門預(yù)算的編制提供了準確的信息和基礎(chǔ)的資料,也促使單位嚴格執(zhí)行預(yù)算,保證其支出的有序性、計劃性;核算中心使政府采購真正實現(xiàn)了采購權(quán)、物品使用權(quán)、資金撥付權(quán)三權(quán)分離;第五、發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢、搭建信息平臺。通過先進的計算機網(wǎng)絡(luò)好強大的專業(yè)財務(wù)軟件,實現(xiàn)了會計核算中心內(nèi)部會計、出納、稽核各個崗位之間計算機全部聯(lián)網(wǎng),同時會計核算中心還可以與財政業(yè)務(wù)部門和分管領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)網(wǎng),分管局長可以直接通過網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控各單位的經(jīng)費收支和財務(wù)管理情況,符合信息共享原則。

國庫集中支付制度改革,是我國建立公共財政體系的重要內(nèi)容,是我國現(xiàn)階段建立現(xiàn)代財政國庫制度的核心內(nèi)容。所謂國庫集中支付制度就是對從預(yù)算分配到資金撥付,資金使用,銀行清算,直至資金到達商品和勞務(wù)供應(yīng)者賬戶全過程的監(jiān)控制度。其基本含義是:財政部門在中央銀行設(shè)立一個統(tǒng)一的銀行賬戶,各單位的預(yù)算資金統(tǒng)一在該賬戶下設(shè)立的分類賬戶中集中管理;預(yù)算資金不再撥付給各單位分散保存;各單位可根據(jù)自己履行職能的需要,在批準的預(yù)算項目和額度內(nèi)自行決定購買何種商品和勞務(wù),但支付款項要由財政部門來進行;除特殊用途外,資金都要通過國庫直接支付給商品和勞務(wù)供應(yīng)者。實行集中支付,雖然不改變各部門,各單位的支出權(quán)限,但其作用在于建立起預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督管理機制。財政部門掌握資金支付權(quán),可以根據(jù)資金的使用是否符合預(yù)算的規(guī)定而決定是否給予支付;將資金直接支付給商品和勞務(wù)供應(yīng)者而不再通過任何中間環(huán)節(jié),可以掌握每筆資金的最終去向,為從根本上杜絕在預(yù)算執(zhí)行中克扣、截留、挪用資金奠定基礎(chǔ)。

二、會計集中核算制度和國庫集中支付制度在推行過程中遇到的問題

會計集中核算改革的局限性:由于會計集中核算本質(zhì)上是一種報賬制,其改革的核心是取消單位的會計核算職能,改革推行范圍局限性較大。一是實施會計集中核算的單位和資金有限。對預(yù)算次級多、資金來源多的單位難以實行會計集中核算;資金范圍局限于正常經(jīng)費和部分專項資金。二是實行事后報帳認定,只要票據(jù)是合法且有領(lǐng)導(dǎo)簽字,會計核算中心難以控制其合理性,單位節(jié)約支出效果有限。三是國庫資金由以往沉淀于單位轉(zhuǎn)為沉淀于會計核算中心,財政調(diào)控資金的能力有限。四是會計核算責任有相當部分轉(zhuǎn)嫁到財政部門,增加了財政部門風險。

實施國庫集中支付制度改革過程中遇到的問題:一是存在認識上的不足:主要是對國庫集中支付制度下的財政資金所有權(quán)、使用權(quán)和財務(wù)自主權(quán)存在誤解。許多人認為國庫集中支付使得財政資金使用權(quán)和財務(wù)自主權(quán)都歸屬財政部門,預(yù)算單位將不再擁有這些權(quán)力。而事實上國庫集中支付的目的是在不改變單位的資金使用權(quán)和財務(wù)自主權(quán)的前提下,建立單一賬戶體系,提高財政資金的使用效益和加強會計監(jiān)督。 二是預(yù)算單位和代理銀行在資金支付清算中存在違規(guī)或不規(guī)范操作問題:如違規(guī)將財政預(yù)算內(nèi)資金轉(zhuǎn)撥到原有的實撥資金賬戶、違規(guī)改變財政預(yù)算內(nèi)資金的用途或使用性質(zhì)、違規(guī)提取現(xiàn)金等。這些問題的發(fā)生,反映出國庫集中支付制度政策還存在薄弱環(huán)節(jié)。

三、對會計集中核算制度和國庫集中支付制度如何進行融合的思考

會計集中核算與國庫集中支付是財政支出在兩個不同環(huán)節(jié)的改革:簡單地說,國庫集中支付是在財政資金撥付環(huán)節(jié)的改革,而會計集中核算是在資金使用環(huán)節(jié)的改革。國庫集中支付改革的出發(fā)點和最終目的是要改變過去因設(shè)置多重賬戶而造成的財政資金使用效率和透明度不高、不利于對其實施有效管理和全面監(jiān)督的弊端。通過實行財政資金的集中支付而改變過去的資金撥付方式,即要將“分散撥款”改為“集中付款”。撥款的對象是預(yù)算單位,而付款的對象主要變?yōu)樯唐泛蛣趧?wù)供應(yīng)者。會計集中核算改革是會計委派制改革的一種,它主要是要解決過去會計職能弱化、監(jiān)督不力的問題。它是資金在支用時,由會計核算中心行使會計的監(jiān)督權(quán),同時提供相關(guān)的會計核算服務(wù),它更接近于“代理會計”。所以,從理論上來說,會計集中核算與國庫集中支付的職責和作用各不相同,不存在相互矛盾和抵觸的現(xiàn)象。

我們要看到兩種制度的區(qū)別和聯(lián)系,從而達到二者的結(jié)合。它們的主要區(qū)別在于財政監(jiān)督的環(huán)節(jié)和職能的側(cè)重點不同。實行國庫集中支付制度,改變財政國庫資金撥付程序,對財政資金撥付環(huán)節(jié)進行監(jiān)督,解決財政資金多環(huán)節(jié)撥付、多戶頭存放造成的資金閑置浪費問題。而會計集中核算改變的是預(yù)算單位的會計人員管理體制,對財政資金的使用不當進行監(jiān)督,解決因缺乏對預(yù)算單位有效的會計監(jiān)督而出現(xiàn)的擠占、挪用及違規(guī)使用資金問題。同時,這兩項制度的聯(lián)系又是非常緊密的,有相互滲透的地方。它們的操作主要都是財政部門,服務(wù)對象都是預(yù)算單位,目的都是為了加強財政資金管理,提高資金的使用效益。從兩者職能側(cè)重點來看,二者是無法相互替代的。但從這兩項制度的聯(lián)系看,它們是完全可以有機結(jié)合,相互統(tǒng)一的。

總之,要將會計集中核算制度和國庫集中支付制度有機融合起來,以建立國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)、資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的現(xiàn)代財政國庫管理制度為目標,從根本上解決當前會計集中核算和國庫集中支付中存在的這些問題。要搞好這項制度建設(shè)還要采取一系列必要的配套改革措施,如加快推進預(yù)算編制改革;進一步推廣和完善政府采購制度;健全全國性的銀行間計算機網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng),提高國庫單一賬戶的清算效率;建立健全各式各級財政管理電子信息系統(tǒng)和國庫管理操作系統(tǒng)等。如果這項改革實實在在地推進,不僅具有加強財務(wù)管理,提高資金使用效率的意義,更具有從根本上倡廉,堵亂,防散的作用,意義非同一般。我們堅信,隨著財政改革的深入,把二者有機融合起來,預(yù)算執(zhí)行和收支信息將更加透明、完整、準確和及時,財政資金的運行管理和調(diào)控使用將得到更大提高,其在深化財政體制改革中必將發(fā)揮更大的作用。