韓喜燕

中圖分類號：F281文獻標識碼：A文章編號：1673—0992(2009)03—088—02

前不久，洛陽市審計局對全市9個縣級污水處理廠的建設(shè)進行了審計。在建設(shè)模式上，新安縣采取了BOT形式，其他8個縣采取了政府直接投資的常規(guī)模式。通過比較，我們發(fā)現(xiàn)BOT模式在資金的使用量、工程的進度、管理的規(guī)范性等方面，都比常規(guī)模式有較明顯的優(yōu)勢。下面我就BOT模式在項目建設(shè)中的應用情況發(fā)表一些個人的意見：

一、BOT的含義

BOT是英文Bulld-0perate-Transfe的縮寫，意思是建設(shè)——運營——轉(zhuǎn)讓，它的運作模式為：政府首先決定發(fā)展某個基礎(chǔ)設(shè)施項目。邀請一些私營企業(yè)投標，中標的企業(yè)獲得特許權(quán)，籌措資金，設(shè)計并建設(shè)該項目，在特許權(quán)規(guī)定的年限內(nèi)運營該項目，并收取一定的費用，最后，在特許權(quán)期滿時將項目移交給政府。所以，B0T一詞意譯為“基礎(chǔ)設(shè)施特許權(quán)”更為合適。

二、BOT的由來及在我國應用的意義

BOT并非一種新生事物，它自出現(xiàn)至今已有至少300年的歷史。只是在其誕生以后經(jīng)歷了一段默默無聞的時期。而這段默默無聞的時期對BOT來講是如此之長以至于人們幾乎忘記了它的早期表現(xiàn)。直到20世紀80年代，由于經(jīng)濟發(fā)展的需要而將BOT重新捧到了經(jīng)濟舞臺上。

近些年來，我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)較為落后，其原因一方面在于資金的長期不足，另一更重要的方面在于中國基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品定價扭曲和營運的非市場化。BOT投資方式對解決這一頑癥，建立良性循環(huán)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運行機制，吸引外部資本進入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，加速基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)速度，已被其他發(fā)展中國家的實踐所證明具有良好的效果。另外，當代大部分國家在市場經(jīng)濟的基礎(chǔ)之上引入了強有力的國家干預。同時經(jīng)濟學在理論上也肯定了“看得見的手”的作用，市場經(jīng)濟逐漸演變成市場和計劃相結(jié)合的混合經(jīng)濟。BOT恰恰具有這種市場機制和政府干預相結(jié)合的混合經(jīng)濟的特色。一方面，BOT能夠保持市場機制發(fā)揮作用。作為可靠的市場主體的私人機構(gòu)是BOT模式的行為主體，在特許期內(nèi)對所建工程項目具有完備的產(chǎn)權(quán)。這樣。承擔BOTN目的私人機構(gòu)在B0項目的實施過程中的行為完全符合經(jīng)濟人假設(shè)。另一方面，BOT為政府干預提供了有效的途徑，這就是和私人機構(gòu)達成的有關(guān)BOT的協(xié)議。盡管BOT協(xié)議的執(zhí)行全部由項目公司負責，但政府自始至終都擁有對該項目的控制權(quán)。在立項、招標、談判三個階段，政府的意愿起著決定性的作用。在履約階段，政府又具有監(jiān)督檢查的權(quán)力，項目經(jīng)營中價格的制訂也受到政府的約束。因此，將BOT模式積極運用到我國的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，是必要的，也具有十分重要的意義。

三、從BOT的應用實例中探究它的特征及優(yōu)點

(一)BOT協(xié)議的簽訂

新安縣人民政府通過多次出外考察，并邀請私人機構(gòu)投標。最終確定與廣州中安科技發(fā)展有限公司合作，采取BOT的形式建設(shè)污水處理廠，雙方簽訂了BOT協(xié)議。協(xié)議約定：由新安縣自來水公司與廣州中安科技發(fā)展有限公司采取BOT特許經(jīng)營合作模式，共同出資組建“洛陽新中安污水處理有限公司”，政府出資30％，中安科技出資70％。由新成立的項目公司負責污水處理廠的建設(shè)和運營，項目建成后按建設(shè)規(guī)模收取的污水處理等費用直接支付給項目公司。項目公司特許經(jīng)營20年，經(jīng)營年限屆滿后無償移交給政府管理。

(二)BOT投資模式的特征

1項目以政府特許為前提和基礎(chǔ)。BOT投資領(lǐng)域一般屬于政府壟斷經(jīng)營的范圍，投資者基于許可取得通常由政府部門承擔的建設(shè)和經(jīng)營特定基礎(chǔ)設(shè)施的專營權(quán)，如果沒有政府特許，私人資本根本不可能涉足公共設(shè)施等政府專營壟斷的領(lǐng)域，政府也無法及時籌集到足以支撐項目建設(shè)所必需的巨額資金，因此，政府允許投資者以BOT方式進入基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)。實質(zhì)上是政府以特許協(xié)議的方式授予投資者的特許權(quán)，將原本只屬于政府的一部分社會管理職能暫時轉(zhuǎn)讓給B0項目公司經(jīng)營。

2B0項目眾多當事方之間的關(guān)系通過一系列合同相互制約。B0T項目通常都是較復雜的系統(tǒng)工程，法律關(guān)系眾多，除主要主體是政府和私營公司外，還包括項目公司、銀行金融機構(gòu)、承建商、政府各有關(guān)部門等一般主體，它們之間通過簽訂一系列合同、協(xié)議來確立、保證和調(diào)整各當事方之間的法律關(guān)系。這些合同協(xié)議共同構(gòu)成了BOT投資模式的法律框架。如前所述，BOT的核心是政府特許，投資者要進行基礎(chǔ)項目投資，首先要獲得政府的許可以及在政治上的風險和商業(yè)風險等方面的支持和保障，而其表現(xiàn)載體就是特許協(xié)議。因此，特許協(xié)議構(gòu)成了該BOT法律框架的基礎(chǔ)。其他所有合同如貸款、工程承包、經(jīng)營管理、擔保等合同均是以此協(xié)議為依據(jù)，并為實現(xiàn)其內(nèi)容服務(wù)。

3BOT合同雙方當事人法律地位平等，權(quán)利、義務(wù)基本對等。BOT合同的主體雙方都有簽約或不簽約的自由以及同意或不同意協(xié)議中某個條款的自由，因此，雖然BOT投資方式下合同主體的一方是政府，但當事人雙方的法律地位是平等的。他們經(jīng)過談判，最終在合同上簽字，每一個步驟都是雙方當事人積極努力的結(jié)果，都反映了雙方當事人的合意，不存在一方強迫或欺詐另一方簽約的問題。

4特許權(quán)期限屆滿，項目移交給政府管理。由于在特許權(quán)期限內(nèi)，投資者已償還貸款，回收投資并賺得利潤。所以，BOT項目終結(jié)時不需要進行清算，而是由政府收回特許權(quán)，并全部無償?shù)厥栈卣麄€項目，雖然政府作為一方直接參與B0項目，但政府在經(jīng)營的特許期內(nèi)不投入資金。不承擔風險，項目風險全部或大部分由項目公司承擔，這與傳統(tǒng)合營形式的共同投資，共擔風險的基本特點不同。

(三)從新安縣采取的BOT模式看BOT的優(yōu)點

1資金到位及時。從我們審計中發(fā)現(xiàn)。該項目所需資金已全部到位。與洛陽市其他縣(市)相比，資金到位及時，不存在拖欠工程款的問題。在BOT形式下。由于私人企業(yè)要對基礎(chǔ)設(shè)施進行建設(shè)、經(jīng)營，并在運營過程中收取一定費用，以收回投資成本和賺取利潤。因此合作方也愿意盡早投入足夠的資金將工程進行完畢，以投入運營進行生產(chǎn)。

2工程進度快。由于項目資金到位及時、工程管理制度完善，截止審計時，工程已基本完工，污水處理系統(tǒng)已調(diào)試完畢并進入試運營，比原定的工程完工時間有所提前。工程進度快，充分體現(xiàn)了工程的效率性。

3工程質(zhì)量達標。80T形式下，合作方與政府簽訂協(xié)議，擁有基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營權(quán)，并約定經(jīng)營期限，約定的經(jīng)營期限一般都在20年左右，時間較長。在這一段時間內(nèi)，私人合作方實質(zhì)上擁有該項設(shè)施的所有權(quán)，它的運營情況、收益情況均由其自己承擔。因此私人合作方為了能節(jié)約運營成本，提高收益，賺取更多利潤，勢必在建設(shè)過程中，會嚴把質(zhì)量關(guān)，嚴格按標準執(zhí)行，這樣在其后長期的經(jīng)營中。才不至于因為質(zhì)量不過關(guān)，經(jīng)常需要檢修而發(fā)生大量的修理費用。費用降下來了，自

然收益會增多，這也符合私人企業(yè)的利潤最大化的要求。

4建設(shè)管理及運行機制完善。由于工程采取BOT形式建設(shè)與經(jīng)營，私人企業(yè)直接參與管理，所以在工程建設(shè)中，各項制度完善，責任到人，真正從建設(shè)的每個細節(jié)抓起，不存在相互扯皮的現(xiàn)象。目前項目公司已著手從社會及各個高校中招聘高質(zhì)量的人才，并已將招回的人員送往外地學習培訓，以便將來能對污水處理廠進行高科技的管理和經(jīng)營。

5節(jié)約開支，體現(xiàn)了項目建設(shè)的經(jīng)濟性。采取80T形式私有資金占大部分，所以在建設(shè)中，更能嚴格控制各項開支，招待費與其他縣市相比明顯降低。另外在建設(shè)中，雖沒有進行招投標，但是所確定的建設(shè)單位、設(shè)計單位、供應商都具備較硬的資質(zhì)，費用低、質(zhì)量高。真正達到了項目建設(shè)的經(jīng)濟性。

四、BOT模式存在的不足還需進一步完善

如上所述，BOT模式所具有的特征和優(yōu)點都非常明顯，值得我們在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中大力推廣，但是BOT模式作為一種新的投資方式，在各國實踐的歷史并不長，尤其在我國應用的時間就更短了，它還存在許多的不足之處，需要我們國家和社會不斷地去完善和規(guī)范。

1有關(guān)BOT的法律法規(guī)需進一步完善。由于BOT是一種新型的投資模式，在我國應用的時間并不長，所以關(guān)于BOT的制度還沒有真正的建立起來，目前還只是在參考一些相關(guān)的法律制度，法律法規(guī)還沒有真正對其進行規(guī)范。隨著我國基礎(chǔ)設(shè)施的大規(guī)模建設(shè)，私有資本甚至是外資將會不斷地擁入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，BOT模式將被廣泛的推廣應用，因此關(guān)于BOT的法律法規(guī)應盡快盡早的完善起來，這樣才不至于影響我國的經(jīng)濟發(fā)展。

2BOT模式在選擇合作方時比較盲目。在現(xiàn)階段，對外招商引資，促進社會經(jīng)濟發(fā)展，是當前政府特別是各級地方政府工作中的一項重要內(nèi)容。但一些地方政府部門，對招商引資工作的目的性及其風險認識不足，往往是為了招商而招商，把招商引資僅作為一項政治任務(wù)來完成。忽視其科學性、技術(shù)性，違背經(jīng)濟規(guī)律，急功近利。又由于我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的落后，政府又缺乏足夠的資金。因此吸引私有資本的心情急迫，所以在選擇合作商時往往會饑不擇食，沒有經(jīng)過公開的招投標過程，也沒有進行合理的評審，就盲目的確定合作商，并且給予合作商過多的承諾與擔保，這樣很容易造成對項目的不利影響。同時缺乏一定的談判實力和國家完善的法律體系保障，到頭來給政府和社會公眾造成沉重的負擔，有的項目政府不得不付出巨額費用收回其特許權(quán)。