濮小金　劉　文

摘要：各級(jí)政府如何適應(yīng)中央大部制改革?一個(gè)可行的辦法是運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，根據(jù)公眾的需求，打破傳統(tǒng)的部門(mén)分工制管理模式，按照業(yè)務(wù)流程規(guī)律，進(jìn)行優(yōu)化與再造，形成面向公眾的扁平式管理體制，以實(shí)現(xiàn)政府管理體制與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)同步發(fā)展。

關(guān)鍵詞：大部制；業(yè)務(wù)流程；優(yōu)化；再造

中圖分類號(hào)：D63文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1002-2589(2009)06-0005-03

目前，各地方政府正在中央大部制改革推動(dòng)下進(jìn)行重組。要使重組成本最小化，效益最大化，必須以政府網(wǎng)絡(luò)化管理為基礎(chǔ)，以服務(wù)公眾為目標(biāo)，從改變傳統(tǒng)管理體制人手，重建政府業(yè)務(wù)流程，實(shí)現(xiàn)政務(wù)流程的優(yōu)化與再造。

一、政府業(yè)務(wù)流程優(yōu)化與再造的涵義

業(yè)務(wù)流程再造(Business Process Reengineering，BPR)，是由美國(guó)著名企業(yè)管理大師、原麻省理工學(xué)院教授Hammer于1990年提出來(lái)的，它是指對(duì)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)過(guò)程做根本性的重新思考和徹底的翻新，以便使企業(yè)在成本、質(zhì)量、服務(wù)和速度等重大特征上獲得根本性的改善，并強(qiáng)調(diào)通過(guò)充分利用信息技術(shù)使企業(yè)績(jī)效獲得巨大提高。其中?！案拘浴?、“徹底性”、“戲劇性”和“流程”是核心。作為一種基于信息技術(shù)的、為更好滿足顧客需要服務(wù)的、工作流程改進(jìn)的業(yè)務(wù)流程再造，突破了傳統(tǒng)勞動(dòng)分工理論思想體系，強(qiáng)調(diào)“以流程為導(dǎo)向”，使企業(yè)最大限度地適應(yīng)以“顧客、競(jìng)爭(zhēng)、變革”為特征的現(xiàn)代企業(yè)經(jīng)營(yíng)環(huán)境，這種重新設(shè)計(jì)的企業(yè)組織，不僅可以帶來(lái)組織結(jié)構(gòu)扁平化和組織機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)的結(jié)果，而且可為企業(yè)組織的根本性改造提供一個(gè)新的突破。

盡管業(yè)務(wù)流程再造的概念最早來(lái)源于企業(yè)界，但其所包含的核心管理理念和所采用的管理方法對(duì)政府建設(shè)同樣適用。因此，我們把現(xiàn)代企業(yè)業(yè)務(wù)流程再造引入政府管理中，特別是政府網(wǎng)絡(luò)化管理之中。

“所謂政府業(yè)務(wù)流程優(yōu)化與再造，是指在運(yùn)用現(xiàn)代管理學(xué)思想、市場(chǎng)機(jī)制原理和現(xiàn)代化技術(shù)的基礎(chǔ)上，把政府的工作流程進(jìn)行根本性的、徹底的重新設(shè)計(jì)，使政府的行政成本、政府的公共物品及支出、政府的服務(wù)質(zhì)量、政府效能與效率都具有可量化的苛刻標(biāo)準(zhǔn)，最終達(dá)到政府行為的革命性變化?！闭畼I(yè)務(wù)流程的優(yōu)化與再造有不同的內(nèi)容。流程優(yōu)化是對(duì)原有流程進(jìn)行清理、簡(jiǎn)化和整合，以獲得作業(yè)水平的顯著提高。而業(yè)務(wù)流程再造則拋開(kāi)現(xiàn)有流程，面向未來(lái)重新設(shè)計(jì)一個(gè)新流程。

政府網(wǎng)絡(luò)化管理是政府機(jī)關(guān)在業(yè)務(wù)活動(dòng)中全面應(yīng)用現(xiàn)代信息技術(shù)進(jìn)行管理和辦公，為公眾提供信息化服務(wù)的一種管理方式。政府網(wǎng)絡(luò)化管理不僅能夠改進(jìn)政府的服務(wù)水平。而且為改變傳統(tǒng)業(yè)務(wù)流程提供了機(jī)遇和條件。政府網(wǎng)絡(luò)化管理要求機(jī)關(guān)各職能部門(mén)打破固有的工作模式。為同一個(gè)公務(wù)協(xié)同辦公。這樣做要求政府的業(yè)務(wù)流程根據(jù)最優(yōu)化要求有目的、有組織地優(yōu)化和再造。傳統(tǒng)政府業(yè)務(wù)流程的工作機(jī)制、工作方法、工作思路甚至部門(mén)的設(shè)置等都將發(fā)生深刻的變革。一

在網(wǎng)絡(luò)化環(huán)境下的政務(wù)流程優(yōu)化與再造，因眾服務(wù)需求和輸入各種公共信息為起點(diǎn)，以創(chuàng)造出對(duì)公眾有價(jià)值的“產(chǎn)品”或服務(wù)為終點(diǎn)。它有兩個(gè)基本特征：一是面向公眾，以事務(wù)為中心。二是跨越職能部門(mén)、所屬單位的現(xiàn)有邊界。

二、政府業(yè)務(wù)流程優(yōu)化與再造的指導(dǎo)思想和原則

(一)政府業(yè)務(wù)流程優(yōu)化與再造的指導(dǎo)思想

“我國(guó)政府業(yè)務(wù)流程優(yōu)化與再造的指導(dǎo)思想是。以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，堅(jiān)持從公眾的利益出發(fā)，以業(yè)務(wù)流程為中心，全面提高工作效率。”具體來(lái)說(shuō)，主要表現(xiàn)在三個(gè)方面。

1．以服務(wù)公眾為出發(fā)點(diǎn)。每個(gè)政府工作人員的工作質(zhì)量主要由公眾做出評(píng)價(jià)。政府業(yè)務(wù)流程再造。重要的在于要塑造一個(gè)具有公共服務(wù)精神的政府，政府要給予公眾更多的選擇和發(fā)表意見(jiàn)的機(jī)會(huì)。

2．以流程為中心。“政府業(yè)務(wù)流程優(yōu)化與再造不以某個(gè)專業(yè)職能部門(mén)為中心，而是注重整體流程優(yōu)化。一個(gè)流程是一系列相關(guān)職能部門(mén)配合完成的，目的是為公眾提供高效服務(wù)。不利的障礙將被鏟除，破碎的流程將得到整合，部門(mén)分割將被削弱，冗余的部門(mén)及重疊的機(jī)構(gòu)將合并?！?/p>

3．以提高效能為目的。清理不必要的支出，裁撤不必要的部門(mén)，創(chuàng)建一個(gè)具有企業(yè)家精神的政府。即非官僚化的、富于創(chuàng)新精神和生機(jī)活力的、以公眾需求為導(dǎo)向的、具有高效能的政府。

(二)政府業(yè)務(wù)流程的優(yōu)化與再造應(yīng)遵循的基本原則

政府在業(yè)務(wù)流程優(yōu)化與再造過(guò)程中應(yīng)遵循以下基本原則。

1．公眾需求導(dǎo)向原則。政府信息化的核心價(jià)值是要改善政府的公共服務(wù)，提高公共服務(wù)的水平和質(zhì)量。因此，業(yè)務(wù)流程優(yōu)化與再造，首先必須從公眾密切相關(guān)的服務(wù)目標(biāo)開(kāi)始。

2．提高行政效率原則。這就是各機(jī)關(guān)組織在行政管理制度上要確立新的業(yè)務(wù)管理模式，簡(jiǎn)化行政工作流程。要探索并建立規(guī)范的政府信息公開(kāi)、政府信息資源管理等規(guī)章制度。加強(qiáng)政府管理部門(mén)內(nèi)部及政府管理部門(mén)之間的協(xié)作和協(xié)同。要以管理流程為主線，以公共服務(wù)信息為核心，跨組織整合，以保證服務(wù)的高效化和最優(yōu)化。

3．堅(jiān)持創(chuàng)新原則。要引導(dǎo)政府管理人員不斷創(chuàng)新，包括理論創(chuàng)新、觀念創(chuàng)新、體制創(chuàng)新和方法創(chuàng)新，以建立一個(gè)創(chuàng)新型的政府組織和人力資源環(huán)境。

4．網(wǎng)絡(luò)化服務(wù)原則。網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的真正力量并不是使原有的工作流程發(fā)揮更好的作用，而是幫助它打破陳規(guī)，創(chuàng)造新的工作方法。因此，在業(yè)務(wù)流程優(yōu)化與再造時(shí)必須站在新技術(shù)的高度，堅(jiān)持不懈地研究技術(shù)、認(rèn)識(shí)技術(shù)，將其融入業(yè)務(wù)流程之中，并使技術(shù)的潛在使用價(jià)值變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。

三、政府業(yè)務(wù)流程優(yōu)化與再造的基本內(nèi)容

“政府流程再造涉及管理理念、管理職能、管理體制、管理方式乃至于管理行為等政府自身建設(shè)的各個(gè)方面，是一個(gè)龐大的系統(tǒng)工程。”它牽涉到政府行政人員觀念的再造、工作流程的優(yōu)化與再造、組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化與再造以及政府文化的再造四個(gè)方面。

(一)觀念再造

要實(shí)施業(yè)務(wù)流程優(yōu)化與再造，首先要對(duì)政府工作人員進(jìn)行觀念再造。政府業(yè)務(wù)流程優(yōu)化與再造牽涉面很廣，會(huì)對(duì)各個(gè)部門(mén)和工作人員利益帶來(lái)威脅，再加上人固有的惰性，再造必然會(huì)遭到各個(gè)方面的抵制。因此，必須讓政府工作人員了解業(yè)務(wù)流程優(yōu)化與再造的意義，明確業(yè)務(wù)流程優(yōu)化與再造的重要性。觀念再造，要求工作人員對(duì)以往心中熟視無(wú)睹的流程模式和運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行重新思考，要求工作人員徹底擺脫頭腦中的舊框框，重新勾勒出一個(gè)全新的業(yè)務(wù)流程及相應(yīng)的組織結(jié)構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制。

(二)工作流程的優(yōu)化與再造

1．合理界定業(yè)務(wù)流程邊界，約束政府行政行為。業(yè)務(wù)流程的邊界定位主要是界定業(yè)務(wù)流程的起始邊界的空間范圍。業(yè)務(wù)流程的起點(diǎn)是政府管理問(wèn)題，終點(diǎn)是政府管理問(wèn)題的解決。業(yè)務(wù)流程的空間邊界是政府管理活動(dòng)。政府行政權(quán)力與行政職能的空間邊界是公眾的公共行政活動(dòng)。凡是超越邊界的行政行為都是不允許的和非法的，也是無(wú)效的。合理界定

業(yè)務(wù)流程邊界，可以明確政府的行政行為范圍。由于政府行政行為只能在這一作業(yè)流程邊界內(nèi)行動(dòng)，因而只能在這個(gè)界限內(nèi)設(shè)置相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)，確定行政行為的基本路徑，從而達(dá)到制約政府機(jī)關(guān)行為的目的。

2．構(gòu)造有序、規(guī)范的業(yè)務(wù)流程?！皹I(yè)務(wù)流程是完成行政目標(biāo)的全過(guò)程，這一過(guò)程由諸多工作環(huán)節(jié)和步驟組成，每一工作環(huán)節(jié)(次級(jí)流程)都有一定的指向和順序，其過(guò)程有較強(qiáng)的邏輯性?！比绻`背這一流程邏輯，非業(yè)務(wù)流程行為就會(huì)產(chǎn)生，行政行為就會(huì)走樣，行政目標(biāo)就難以實(shí)現(xiàn)。但這決不是說(shuō)，這一業(yè)務(wù)流程內(nèi)的每一工作環(huán)節(jié)和步驟都是固定不變的，必須按部就班進(jìn)行，當(dāng)內(nèi)外環(huán)境發(fā)生變化，政府目標(biāo)、政策變動(dòng)時(shí)，流程內(nèi)的工作環(huán)節(jié)和步驟也會(huì)變化，但這種變化不得改變其先后順序和整個(gè)流程的內(nèi)在邏輯。

3．設(shè)計(jì)合理的業(yè)務(wù)流程構(gòu)造，推進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變。業(yè)務(wù)流程構(gòu)造是政府政務(wù)流程之間的比例關(guān)系與結(jié)構(gòu)。每一層級(jí)基本業(yè)務(wù)流程結(jié)構(gòu)都由縱向和橫向兩方面構(gòu)造組成?？v向流程更多的是以政府行政指揮為主的流程，它有自己的流程結(jié)構(gòu)，而橫向流程更多的是各職能部門(mén)作業(yè)性質(zhì)的流程，它也有自己的流程結(jié)構(gòu)，縱向流程和橫向流程交錯(cuò)構(gòu)造成業(yè)務(wù)流程的基本結(jié)構(gòu)。根據(jù)這一原則，新的業(yè)務(wù)流程構(gòu)造應(yīng)該極大地減少中間層級(jí)，形成上下直接交流，機(jī)關(guān)辦事人員的主要工作是從事檢查落實(shí)，反饋信息。

4．以信息化整合業(yè)務(wù)流程，防止人為干擾。高效精干的業(yè)務(wù)流程是以信息化來(lái)支撐的?？茖W(xué)技術(shù)和現(xiàn)代資訊把原來(lái)若干個(gè)管理環(huán)節(jié)、若干個(gè)流程作業(yè)線加以重新整合。這就使原本“萬(wàn)金油”式的行政職能變得清晰而可以相對(duì)劃定邊界，交由合適的部門(mén)和人員來(lái)完成，從而更快、更省、更有效地完成工作任務(wù)。此外，現(xiàn)代科技還將提高業(yè)務(wù)流程信息傳輸?shù)钠焚|(zhì)，有利于提高行政決策的質(zhì)量，從而提高業(yè)務(wù)流程的規(guī)范程度，防止行政行為的人為干擾，提高行政控制水平。

5．以法制化保障業(yè)務(wù)流程各環(huán)節(jié)的順暢，防止行政行為失控。經(jīng)過(guò)重新整合改造后的業(yè)務(wù)流程得以順利進(jìn)行，必須以法制來(lái)規(guī)范和保障。這是因?yàn)?，第一，流程本身需要法律和制度?lái)保障，以嚴(yán)格規(guī)范的程序法，保證其指向正確和路徑、步驟的通暢。第二，政府及其職能部門(mén)在業(yè)務(wù)流程中的具體行政行為，也要以實(shí)體法來(lái)規(guī)范其權(quán)力和義務(wù)，保證依法行政。

(三)組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化與再造

傳統(tǒng)的政府組織結(jié)構(gòu)是呈金字塔式，中間環(huán)節(jié)眾多，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)臃腫，信息在高層與底層間流動(dòng)緩慢，且增加了傳遞成本。行政業(yè)務(wù)流程再造就是要通過(guò)再造政府組織結(jié)構(gòu)、打破條塊分割體制和部門(mén)界限，構(gòu)建虛擬政府，實(shí)現(xiàn)政府部門(mén)資源共享、跨部門(mén)的網(wǎng)絡(luò)化管理和協(xié)同辦公；“使政府行政組織的金字塔結(jié)構(gòu)改變成扁平式、無(wú)中心式的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)?！?/p>

(四)文化再造

營(yíng)造適宜的文化氛圍是政府實(shí)施流程優(yōu)化與再造的保證。文化再造具體包括以下幾個(gè)方面內(nèi)容。

1．克服官僚習(xí)性和僵化的文化觀念，營(yíng)造新的思維模式和積極向上的創(chuàng)新態(tài)度，服務(wù)公眾為第一選擇的行政管理文化。

2．積極倡導(dǎo)學(xué)習(xí)，增進(jìn)能力，加強(qiáng)政府管理人員專業(yè)化技能的培養(yǎng)。包括執(zhí)行業(yè)務(wù)所需的工作技能和業(yè)務(wù)規(guī)劃，參與變革所需要的專業(yè)知識(shí)，以及提供多元化自我學(xué)習(xí)和進(jìn)修機(jī)會(huì)，建立起學(xué)習(xí)型文化氛圍。

3．注意文化轉(zhuǎn)型的漸進(jìn)性，在漸進(jìn)中實(shí)現(xiàn)突破。政府業(yè)務(wù)流程優(yōu)化和再造，必然會(huì)涉及觀念變化，權(quán)力的再分配。因此，業(yè)務(wù)流程的再造必須與文化觀念的改造同步進(jìn)行，以一種漸進(jìn)的，逐步優(yōu)化的方式推進(jìn)，既要注意體制的突破，更要注意思想觀念的更新。

四、政府業(yè)務(wù)流程優(yōu)化與再造應(yīng)注意的問(wèn)題

(一)政府業(yè)務(wù)流程優(yōu)化與再造必須凸顯以人為本的管理理念

政府業(yè)務(wù)流程優(yōu)化與再造不僅僅是工作方式的轉(zhuǎn)變，更是管理方式的革命。流程再造后，原來(lái)由多個(gè)部門(mén)完成的工作任務(wù)。變成由一個(gè)人或幾個(gè)人組成的“流程小組”來(lái)完成，行政人員將獲得獨(dú)立解決問(wèn)題的自主權(quán)。對(duì)行政人員的管理方式不是監(jiān)督、控制，更多是指導(dǎo)、幫助和支持，考核方式也由局部部門(mén)工作量的考核，轉(zhuǎn)變?yōu)橐苑?wù)對(duì)象為中心的績(jī)效考核。因此，政府業(yè)務(wù)流程優(yōu)化與再造過(guò)程中，必須堅(jiān)持以人為本的管理理念，一方面，對(duì)政府工作人員應(yīng)該堅(jiān)持以人為本的管理理念，滿足他們工作學(xué)習(xí)的需要，全面提升行政人員的工作熱情。另一方面，對(duì)服務(wù)對(duì)象要堅(jiān)持以人為本的服務(wù)理念，按照服務(wù)對(duì)象的需要來(lái)組織流程和服務(wù)內(nèi)容，以滿足公眾的需要。

(二)政府業(yè)務(wù)流程優(yōu)化與再造必須與政府行政組織再造同步進(jìn)行

“政府業(yè)務(wù)流程是要通過(guò)政府組織來(lái)實(shí)現(xiàn)的，因此，政府業(yè)務(wù)流程再造的過(guò)程，也是政府行政組織再造的過(guò)程?！苯裉煳覀兲岢稣畼I(yè)務(wù)流程再造，是因?yàn)槿祟惿鐣?huì)已經(jīng)進(jìn)入信息化時(shí)代，信息技術(shù)為政府業(yè)務(wù)流程優(yōu)化與再造提供了“發(fā)動(dòng)機(jī)”，使政府業(yè)務(wù)流程再造成為可能。在技術(shù)基礎(chǔ)已經(jīng)發(fā)生變化的前提下，推動(dòng)政府行政組織的再造，而行政組織的再造將進(jìn)一步推進(jìn)政府業(yè)務(wù)流程的優(yōu)化與再造。

(三)政府業(yè)務(wù)流程優(yōu)化與再造必須進(jìn)行配套改革

利用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)再造業(yè)務(wù)流程，涉及政府行政組織的制度改革、行政組織的結(jié)構(gòu)調(diào)整、行政人員能力的提高以及行政組織文化的再造。因此，在政府業(yè)務(wù)流程優(yōu)化與再造過(guò)程中，必須有相應(yīng)的配套措施。

1．轉(zhuǎn)變政府職能，將非公眾服務(wù)的行政行為從原有的行政業(yè)務(wù)流程中剔除出去。盡可能集成現(xiàn)有行政組織和公共服務(wù)職能，以法定化的方式明確行政行為邊界，以核心業(yè)務(wù)流程為中心，編制工作流程圖，代替?zhèn)鹘y(tǒng)的工作流程圖。

2．廢除不必要的規(guī)章制度和煩瑣的程序，簡(jiǎn)化辦事手續(xù)，對(duì)基層行政人員擴(kuò)大授權(quán)，并建立與新流程相適應(yīng)的規(guī)章制度。

3．建立跨部門(mén)的流程管理機(jī)構(gòu)、配備強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)流程管理。根據(jù)優(yōu)化后的行政業(yè)務(wù)流程，調(diào)整、撤并不必要的行政部門(mén)，減少不必要的行政層級(jí)、裁減不必要的冗員，明確其職責(zé)范圍，使行政組織結(jié)構(gòu)扁平化、精干化。

4．建立溝通行政組織內(nèi)外的電子化信息傳遞網(wǎng)絡(luò)，通過(guò)技術(shù)維護(hù)，確保政務(wù)流程信息系統(tǒng)的暢通與安全。

5．樹(shù)立以服務(wù)公眾為導(dǎo)向的工作意識(shí)。全面提升行政人員的綜合知識(shí)水平和信息處理能力。通過(guò)建立一種鼓勵(lì)創(chuàng)新、相互溝通、積極協(xié)作，提升事業(yè)心和使命感，形成與新流程相適應(yīng)的文化氛圍。

(責(zé)任編輯石銀)