何雄浪

[摘要]公共政策執(zhí)行在政策過程中處于十分重要的地位， 它直接影響著政策目標(biāo)的實現(xiàn)。由于許多因素的影響，在政策執(zhí)行過程中往往會產(chǎn)生失靈的現(xiàn)象，引起經(jīng)濟(jì)、政治、社會生活的無序和混亂。文章分析了公共政策執(zhí)行失靈的原因， 并提出了相應(yīng)的解決對策， 以提高公共政策執(zhí)行的有效性。

[關(guān)鍵詞]公共政策；執(zhí)行失靈；矯正

[中圖分類號] F12 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A

[文章編號] 1673-0461(2009)02-0046-05

一、引 言

公共政策是現(xiàn)代政府輸出的主要產(chǎn)品， 也是聯(lián)結(jié)政府和社會的基本紐帶， 政府正是通過一系列的公共政策， 實現(xiàn)其對社會各領(lǐng)域事務(wù)的管理， 保證良好的社會、經(jīng)濟(jì)、政治秩序。當(dāng)前， 我國公共政策存在“執(zhí)行失靈”現(xiàn)象。公共政策執(zhí)行失靈能損耗政策效益、削弱政策權(quán)威、破壞政府形象， 將可能造成整個社會各個領(lǐng)域的無序和混亂。我國正處于轉(zhuǎn)型期， 價值觀裂變， 制度與體制不健全， 公共政策執(zhí)行失靈現(xiàn)象時有發(fā)生， 直接關(guān)系到黨和國家路線、方針、政策的有效落實， 關(guān)系到和諧社會的構(gòu)建進(jìn)展程度，因此研究這一現(xiàn)象對于

提高我國公共政策執(zhí)行效率有著重要理論價值和現(xiàn)實意義。

二、公共政策執(zhí)行失靈的主要原因分析

(一)政策問題本身的特征就容易導(dǎo)致政策執(zhí)行過程中的失靈

1.對政策問題認(rèn)識的困難性

政策問題是指在社會上客觀存在已被社會上大多數(shù)人察覺、認(rèn)同、感受出來的，與既定的價值、規(guī)范、利益發(fā)生沖突，并由社會團(tuán)體與個人表達(dá)出來的，屬于政府管轄范圍，已被列入政策議程的社會問題。政策問題的性質(zhì)其實就是通過公共活動能得以實現(xiàn)的未實現(xiàn)的需要、價值或改進(jìn)的機(jī)會。構(gòu)建問題是分析人員在不同的利益相關(guān)者所持的相互分歧的意見中連續(xù)地、反復(fù)地探究問題的階段，直接影響到其問題解決方案的選擇及政策的執(zhí)行。政策分析人員的失誤似乎更多地來自對錯誤問題的解決，而非他們對真正問題找到了錯誤的解決方法[1]。

2.政策問題本身的復(fù)雜性

在現(xiàn)實生活中，政策問題越復(fù)雜，政策制定的難度就越大，稍有不慎就容易導(dǎo)致政策執(zhí)行的困難。同時，復(fù)雜的政策往往需要動用更多的人力、物力，容易出現(xiàn)資源障礙，導(dǎo)致目標(biāo)無法實現(xiàn)。就一般情況來看，敏感性政策、直接涉及人們利益分配和調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)政策、競爭性的敵對外交政策及軍事政策、涉及領(lǐng)域眾多的綜合性政策、創(chuàng)新性較強(qiáng)的政策等，大部分都屬于比較復(fù)雜的政策。例如流動人口的計劃生育管理問題就存在復(fù)雜性。隨著改革開放的深入和社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，我國流動人口大量增加。據(jù)有關(guān)部門估計，目前流動人口占全國總?cè)丝诘谋壤呀?/13，總量約1億左右。這些都會為我們政策的制定和執(zhí)行帶來一系列的困難。

3.涉及范圍越廣的政策問題，執(zhí)行難度就越大

在現(xiàn)實社會生活中，有的問題涉及的范圍較小，僅涉及一個地區(qū)或一個部門，牽涉的利益關(guān)系少，對此問題小范圍就可以解決，但是有的問題涉及全社會，影響政策問題的因素相對就多，涉及的利益調(diào)節(jié)關(guān)系就相對復(fù)雜，政策的制定和執(zhí)行就相對較困難。

4.目標(biāo)群體行為所需調(diào)適量越大的政策問題，執(zhí)行難度也就越大

由于人們長期的社會生活中，已經(jīng)形成了一套行為定向及模式，常習(xí)慣傾向于保守持續(xù)的狀態(tài)。因此，為了實現(xiàn)政策目標(biāo)，目標(biāo)群體行為的調(diào)適量越小越好，不至于造成人為抵制，從而有利于政策的有效執(zhí)行。

(二)政策本身的障礙性因素導(dǎo)致的失靈

1.政策缺乏合法性

公共政策的合法性是指公共政策制定和執(zhí)行的全部過程，包括政策規(guī)劃、政策認(rèn)定、政策議程、政策制定和政策執(zhí)行等，至少在形式上必須符合法律規(guī)范。公共政策的制定必須要處在法律與公眾有效的監(jiān)督之下，才能避免公共政策的盲目性和不規(guī)范性，提高政策回應(yīng)能力；也只有合法的公共政策才會產(chǎn)生約束力，才具有可執(zhí)行性。政策的合法性程度越高，政策執(zhí)行的難度越小，政策失敗的風(fēng)險就越小。反之，則難度越大，風(fēng)險也大。

2.政策缺乏合理性、科學(xué)性

一項合理的政策應(yīng)該建立在明晰的理論基礎(chǔ)上，例如，“實踐是檢驗真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)”的政治哲學(xué)觀點(diǎn)、“科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力”等分別在不同層面上構(gòu)成了我國許多公共政策的理論前提，然后才有一定的內(nèi)容、目標(biāo)及步驟。政策本身缺乏合理性首先表現(xiàn)在政策針對性不強(qiáng)，沒有針對客觀的社會問題，政策規(guī)定的內(nèi)容沒有反映客觀存在的現(xiàn)實情況，規(guī)定的各項行為不符合客觀事物的發(fā)展規(guī)律。政策本身缺乏合理性，使得政策在執(zhí)行過程中失去了實踐的基礎(chǔ)，導(dǎo)致政策執(zhí)行效果與目標(biāo)背道而馳。其次，政策目標(biāo)缺乏合理性。目標(biāo)定得過低或過高，都無法達(dá)到預(yù)期的目的。目標(biāo)的制定以及執(zhí)行的過程都要與群眾的利益相聯(lián)系，并且要注意到與現(xiàn)有的資源和現(xiàn)實條件是否相符合，還要遵循客觀規(guī)律，如果政策不能反映客觀存在的情況，不能符合大多數(shù)人的利益需求，那是不科學(xué)的、不合理的。如中國“大躍進(jìn)”時期實行的“一大二公”政策、“三年趕超英美，提前實現(xiàn)社會主義”的冒進(jìn)政策。這類政策缺乏現(xiàn)實基礎(chǔ)，所以不合理也不科學(xué)。

3.政策缺乏明晰性

如果政策表達(dá)得模糊、模棱兩可。就會給政策執(zhí)行者帶來對政策目標(biāo)及政策內(nèi)容上的理解困難，執(zhí)行政策就易走入歧途，影響政策執(zhí)行的效果。從博弈論分析，人都是理性的，當(dāng)政策出現(xiàn)模糊現(xiàn)象執(zhí)行者在政策的執(zhí)行過程中會充分考慮自身的利益，去發(fā)現(xiàn)政策中的漏洞，一旦發(fā)現(xiàn)政策中的漏洞，便會使政策變成無用的東西，影響政策的順利進(jìn)行。

4.政策缺乏協(xié)調(diào)性

政策的協(xié)調(diào)性是指任何一項可執(zhí)行的政策在其適用的時空范圍內(nèi)，不得與其他政策相抵觸、相矛盾。群體政策應(yīng)具有一定的系統(tǒng)性、科學(xué)性，帶有一定的體系，體系內(nèi)部的各個要素之間是相互和諧的關(guān)系。從現(xiàn)實情況來看，我國政府出臺的政策大都是單項政策，而出臺群體政策少。單項政策之間聯(lián)系少，沒有形成科學(xué)的體系，政策與政策之間容易出現(xiàn)相互抵觸。另外，政出多門、部門林立、機(jī)構(gòu)繁多、職責(zé)不明、多頭領(lǐng)導(dǎo)等情況的存在，還有“新政策與老政策打架”、“此政策與彼政策撞車”、“小政策與大政策相互抵觸”等，這些都導(dǎo)致政策執(zhí)行失去了效果。

5.政策目標(biāo)缺乏一定的彈性

政策具有一定的原則性和靈活性，它決定了任何公共政策目標(biāo)的執(zhí)行都具有一定的彈性。在現(xiàn)實生活中，無論是“自上而下”還是“自下而上”的政策模式，實際上都存在一定的彈性空間。如果政策目標(biāo)缺乏一定的彈性，則政策執(zhí)行就會失去靈活性和變通性，政策執(zhí)行者就不能在不偏離政策目標(biāo)的大范圍內(nèi)，結(jié)合具體情況，靈活地實施和執(zhí)行政策，因而也就增加公共政策執(zhí)行的風(fēng)險[2]。

(三)政策執(zhí)行主體導(dǎo)致的失靈

1.需求產(chǎn)生行為偏差

政策執(zhí)行主體的自身利益需求和行為傾向影響著公共政策的有效執(zhí)行。任何政策的執(zhí)行都是通過政策執(zhí)行者的實施行為來達(dá)到政策目標(biāo)，而人的行為的根本動因便是利益。人都是理性人，難免會讓執(zhí)行者在執(zhí)行政策的過程中去尋找政策的漏洞，以維護(hù)自身利益。政策的存在作為一種社會現(xiàn)象，并不是人們遵守或違反它的原因，人們之所以遵守政策或違反政策，是因為政策表現(xiàn)一定的利益，利益在推動或抑制人們的行為中扮演著重要的角色，利益追求是政策執(zhí)行主體行為的內(nèi)在驅(qū)動力，正是利益推動著人們?nèi)?zhí)行政策或遵守政策。一方面，各項政策的最終執(zhí)行者都是人，而人是不可避免地有著自身利益追求和行為傾向的。經(jīng)濟(jì)學(xué)中的理性人假設(shè)告訴我們，人都是理性的，他的利益追求和行為傾向都是從自身利益出發(fā)的，不可能去做損害自身利益的事情。因此要執(zhí)行主體保持中立態(tài)度具有一定的困難性，于是便出現(xiàn)地方保護(hù)主義，這種現(xiàn)象在我國比比皆是。如對一些污染企業(yè)，中央要求關(guān)，而地方政府從發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)的角度出發(fā)，總是上有政策，下有對策，導(dǎo)致一些污染嚴(yán)重的企業(yè)仍在經(jīng)營。

2.執(zhí)行主體政治社會化機(jī)制缺乏

公共政策制定后，關(guān)鍵要靠政策執(zhí)行者去實施和執(zhí)行，因此，政策執(zhí)行主體對公共政策的認(rèn)同態(tài)度和政策執(zhí)行的實際水平很大程度上決定了政策執(zhí)行的效果。執(zhí)行者對政策的認(rèn)同，對政策執(zhí)行行為的投入、創(chuàng)新精神和管理水平都是政策得以有效執(zhí)行的重要條件所在。人們正是通過政治社會化機(jī)制，學(xué)習(xí)政治知識、政治能力、政治規(guī)范和政治文化，理解政治制度，形成政治信仰，從而能夠在社會政治生活中，順利地承擔(dān)各種政治角色。然而，在我國現(xiàn)實社會政治生活中，政治社會化機(jī)制是乏力的。首先，由于“文化大革命”等政治活動的影響，人們對于政治生活仍有顧忌，阻礙了社會成員參加社會政治活動的積極性，又使政策執(zhí)行主體對政策內(nèi)容本身缺少了解和認(rèn)同，只是消極被動地執(zhí)行政策，不利于發(fā)揮創(chuàng)造性和主動性。其次，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會上出現(xiàn)了重經(jīng)濟(jì)、輕政治的現(xiàn)象，不利于政策主體的有效執(zhí)行。最后，近年來，由于西方國家的和平演變、文化滲透和不平等的經(jīng)濟(jì)全球化體系的進(jìn)一步發(fā)展，傳統(tǒng)的政治社會化機(jī)制受到?jīng)_擊，有效的新的政治社會化機(jī)制又沒有建立和完善，阻礙了政策的執(zhí)行。

3.主體的認(rèn)知缺陷

在公共政策執(zhí)行的過程中，存在對政策主體認(rèn)識和理解的問題，對公共政策認(rèn)識不夠，理解不清，沒有把握公共政策的精神實質(zhì)，沒有理解公共政策的內(nèi)在機(jī)制，沒有考慮到各項政策之間的相互關(guān)系，由于政策主體基于利益因素的考慮，對政策信息有選擇地執(zhí)行，還有就是由于執(zhí)行者知識水平素質(zhì)偏低，影響力他們對政策的理解，進(jìn)而影響政策的順利進(jìn)行。

(四)政策執(zhí)行監(jiān)督不力導(dǎo)致的失靈

政策執(zhí)行監(jiān)督是檢查行政運(yùn)行，糾正政策運(yùn)行過程中的失靈，以保證政策達(dá)到預(yù)期目的的重要現(xiàn)象?，F(xiàn)階段政策執(zhí)行過程中，缺乏明確的檢驗標(biāo)準(zhǔn)，缺乏專門的評價反饋渠道和強(qiáng)有力的從上到下的監(jiān)督機(jī)制，也缺乏一系列有嚴(yán)格約束力的制度來保障監(jiān)督與檢查的進(jìn)行。

1.監(jiān)督種類不少，實際效用不大

從表面來看，現(xiàn)在的政策執(zhí)行種類有人大監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督和法律監(jiān)督等等，但多為事后監(jiān)督，具有滯后性。

2.監(jiān)督體制不順

由于受到利益分配的影響，各監(jiān)督部門都自成一體，在遇到棘手的問題或威脅自身利益時，都相互推諉，責(zé)任不能落實。

3.監(jiān)督機(jī)關(guān)獨(dú)立不充分

監(jiān)督機(jī)關(guān)人才、物的調(diào)配權(quán)隸屬于地方政府，因而監(jiān)督機(jī)關(guān)對其上司及同級的有些部門負(fù)責(zé)人無法超然行使監(jiān)督權(quán)，造成監(jiān)督失效。

(五)政策執(zhí)行組織機(jī)構(gòu)的科層組織特征導(dǎo)致的失靈

政策執(zhí)行組織機(jī)構(gòu)由于科層制特征，極易產(chǎn)生官僚主義，導(dǎo)致政策執(zhí)行失靈。

1.形式主義導(dǎo)致的失靈

科層組織內(nèi)部各級結(jié)構(gòu)、各種人員的職責(zé)、權(quán)限、活動方式等都是由一套嚴(yán)格的規(guī)則和規(guī)章制度來進(jìn)行。由于過分照章辦事使組織成員的行動長期受到限制，久而久之，組織成員便會墨守成規(guī)，這樣既妨礙組織成員創(chuàng)造性和自主性的發(fā)揮，又會使組織事務(wù)的處理變得呆板，并進(jìn)而導(dǎo)致形式主義，影響政策執(zhí)行的效率。

2.本位主義導(dǎo)致的失靈

由于分工、管理權(quán)限的劃分明確，一方面有利于各司其職，另一方面也造成彼此協(xié)作上的缺陷，出現(xiàn)“個人自掃門前雪”的現(xiàn)象，形成本位主義，最終影響政策效率的發(fā)揮。

3.文牘主義導(dǎo)致的失靈

科層組織的職責(zé)權(quán)限、活動方式都有一整套嚴(yán)格的規(guī)定。然而，任何規(guī)則都有例外。為了應(yīng)付例外情況，就需要制定新的附加規(guī)則，而新的規(guī)則還有例外，還需制定規(guī)則，規(guī)則就越來越多，就會出現(xiàn)文牘主義，束縛了人們的手腳，限制主觀能動性發(fā)揮

4.繁瑣主義導(dǎo)致的失靈

由于科室設(shè)置過多，造成機(jī)構(gòu)臃腫，人浮于事職責(zé)權(quán)限不明，手續(xù)繁多，降低政策執(zhí)行效率。

由于我國長期以來形成的經(jīng)驗決策和人治傳統(tǒng)，實行高度集權(quán)的管理體制，強(qiáng)調(diào)“有令必行，有禁必止”，在這種管理體制下，我國官僚主義現(xiàn)象特別嚴(yán)重。執(zhí)行人員缺乏主觀能動性，形成了“上級推一推，下級動一動”的政策執(zhí)行行為模式。當(dāng)政策的指示模糊不清時，當(dāng)有關(guān)問題的政策方案與官員自身利益相對立時，政策的執(zhí)行效果通常都比較糟糕，導(dǎo)致政策執(zhí)行失靈。

三、矯正公共政策失靈的主要對策分析

公共政策行為是國家政治的主要組成部分，公共政策執(zhí)行是實現(xiàn)國家職能的關(guān)鍵一環(huán)，政策執(zhí)行的成敗直接關(guān)系到經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、政治的穩(wěn)定和社會的進(jìn)步。在社會轉(zhuǎn)型時期， 為避免公共政策執(zhí)行失控可采取如下對策：

(一)提高政策認(rèn)同水平

1.努力提高政策執(zhí)行者的政策認(rèn)知水平

政策的執(zhí)行主體是人，是公共政策能否有效執(zhí)行的關(guān)鍵因素。執(zhí)行人員正確對執(zhí)行的目標(biāo)、內(nèi)容及實施步驟進(jìn)行了解、認(rèn)知，才能有效地加以執(zhí)行，如果執(zhí)行者不能完全地理解公共政策，就會導(dǎo)致政策執(zhí)行的失靈。因此，執(zhí)行者只有對政策的內(nèi)容與精神實質(zhì)有正確理解，才能堅定地、創(chuàng)造性地完成政策的執(zhí)行，所以，應(yīng)努力提高政策執(zhí)行者的政策認(rèn)知水平。

從政策執(zhí)行主體自身來看，首先要組織好相關(guān)的政策執(zhí)行者通過認(rèn)真學(xué)習(xí)來達(dá)到所推行政策的準(zhǔn)確認(rèn)知。任何一項政策都有它特定的目標(biāo)、功能、價值、適應(yīng)范圍和實施條件，當(dāng)一項政策制定和頒布后，政策執(zhí)行者只有通過對政策深入學(xué)習(xí)，才能真正理解政策的目標(biāo)、價值及與自身的利益關(guān)系，為政策執(zhí)行成功打下基礎(chǔ)。

努力進(jìn)一步完善政策執(zhí)行主體的知識結(jié)構(gòu)。執(zhí)行人員的知識存量大，有利于對政策的充分認(rèn)識，如果執(zhí)行者對某個方面的事物缺乏一定的基礎(chǔ)認(rèn)識，那么就難以對該事物形成一個系統(tǒng)的、全面的認(rèn)識，導(dǎo)致出現(xiàn)偏差的可能性。一方面，通過實施國家公務(wù)員制度使我國政府官員從政策制定到執(zhí)行整體認(rèn)知水平提高，大力選拔高素質(zhì)人才進(jìn)入公務(wù)員領(lǐng)域，提高國家政策執(zhí)行的總體水平。另一方面，深化教育制度改革，加大教育投入力度，全面落實教育法，從整體上提高廣大人民群眾對政策的認(rèn)知能力和理解能力，為目標(biāo)團(tuán)體對政策的正確認(rèn)知創(chuàng)造必要條件。

2.加大政策宣傳力度，并完善政策傳播機(jī)制

政策的傳播離不開對政策信息的宣傳，加大對政策的宣傳力度，有利于執(zhí)行人員及廣大的目標(biāo)群體對政策的了解。認(rèn)識到政策的充分執(zhí)行與他們自身利益之間的關(guān)系，實踐證明，由于宣傳不力導(dǎo)致目標(biāo)群體難以準(zhǔn)確的認(rèn)知。

建立完整的信息傳播網(wǎng)絡(luò)，改變高度一元化的傳播方式。傳統(tǒng)的信息傳播渠道是單一的、垂直的，由各級政府之間傳播，難以滿足公眾對政策知情要求，也無法適應(yīng)現(xiàn)代社會對政策過程高效要求。隨著傳播技術(shù)的發(fā)展，電子郵件、電話會議等傳播手段出現(xiàn)，促進(jìn)政策信息傳播多元化發(fā)展。政府的宏觀政策可以通過媒體、電視、互聯(lián)網(wǎng)等走進(jìn)千家萬戶，提高政策的時效性，同時，減少單一傳播的層級，保證信息保真度，還可以及時得到市民對政策及政府的反饋信息。例如，政府上網(wǎng)給公眾與政府之間搭建了一條直接溝通的渠道，不但公眾可以直接點(diǎn)擊政府的官網(wǎng)，迅速、及時地獲取政策信息，而且公眾對政策的意見和要求也可以通過電子郵件、電子投票、電子民意調(diào)查等形式來反饋給政府。

建立政府與公眾之間的互動機(jī)制。任何的政策都涉及利益的調(diào)整、分配，如果執(zhí)行一項公共政策的成本大于所獲取的利益，公眾就有可能對政策采取不合作、規(guī)避的態(tài)度，政府應(yīng)該和公眾之間建立互動機(jī)制，及時聽取公眾的意見和要求，對政策作出必要的修改。如建立信訪制度，使由于新政策的推行而利益受損的公眾有申訴與表達(dá)自己意愿和要求的制度化渠道。

(二)改革政策執(zhí)行體制

在一個國家，構(gòu)建什么樣的公共政策執(zhí)行體制，必然受到該國政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面的制約。由于中國處于發(fā)展中國家階段，中國的公共政策執(zhí)行體制的構(gòu)建既要符合當(dāng)今國際公共管理的發(fā)展方向，又要具有中國特色。政府在公共政策中處于中心地位，既負(fù)責(zé)公共政策的制定，又負(fù)責(zé)公共政策的執(zhí)行。這樣，嚴(yán)重地影響政策的有效執(zhí)行。具體矯正如下：

1.政策職能與執(zhí)行職能最大限度相結(jié)合

傳統(tǒng)的決策與執(zhí)行體制是一種嚴(yán)格的金字塔式等級組織結(jié)構(gòu)，上級控制下級，下級對上級負(fù)責(zé)，下級只能對上級的政策機(jī)械地執(zhí)行。于是，往往處在最基層的執(zhí)行人員遠(yuǎn)離政策中心，反饋信息傳遞途徑遠(yuǎn)，導(dǎo)致這個體制的僵化和保守。而在社會主義市場經(jīng)濟(jì)下的新型決策與執(zhí)行體制，使決策與執(zhí)行機(jī)構(gòu)相互結(jié)合，并賦予執(zhí)行機(jī)構(gòu)一定的自由裁量權(quán)與政策制定權(quán)，有利于執(zhí)行人員也參與到政策的制定中，并在執(zhí)行過程中充分發(fā)揮主觀能動性，使政策的執(zhí)行變得靈活。但一定要注意對執(zhí)行人員素質(zhì)的培訓(xùn)，加強(qiáng)監(jiān)督，建立嚴(yán)格的績效考評制，防止出現(xiàn)執(zhí)行者徇私舞弊，保證政策的順利進(jìn)行。

2.常設(shè)行政機(jī)構(gòu)與臨時組織機(jī)構(gòu)相結(jié)合

中國傳統(tǒng)的政策執(zhí)行體制存在的弊端之一即條塊分割，每一部門都視自己所管轄的領(lǐng)域為永久領(lǐng)地，不許其他部門插足。一些綜合性、跨部門的問題往往出現(xiàn)管理盲區(qū)，要么就沒有人管，要么就是在利益的驅(qū)使下許多部門搶著管。并且，各個部門分散執(zhí)法，效率低下。這就要求構(gòu)建一套新的組織結(jié)構(gòu)，精兵簡政，該取消的取消，該保留的保留，實行多部門的強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合處理，而不是相互推諉，并且對于臨時性事務(wù)，建立臨時性組織機(jī)構(gòu)，提高政府執(zhí)行機(jī)構(gòu)靈活性及政府回應(yīng)能力。

3.政令執(zhí)行與承諾執(zhí)行、委托執(zhí)行、合同執(zhí)行、參與執(zhí)行相結(jié)合

傳統(tǒng)的公共政策方式以命令為主，強(qiáng)調(diào)下級對上級負(fù)責(zé)，下級只能服從命令。市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，將公共問題看成市場問題。政府是公共產(chǎn)品的提供者，公民是公共產(chǎn)品的消費(fèi)者，消費(fèi)者有權(quán)選擇公共產(chǎn)品的生產(chǎn)者和提供者。因此，政府必須改變觀念，采取一些適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新的執(zhí)行方式，承諾、委托、命令、合同等已成為公共管理的主要執(zhí)行方式，并與命令執(zhí)行相結(jié)合[3][4][5]。

(三)完善政策執(zhí)行的各個環(huán)節(jié)

政策執(zhí)行是一系列前后相繼的行為過程，具有一定的邏輯順序。一般來說，它是由組織實施、指揮與協(xié)調(diào)、監(jiān)督控制三個環(huán)節(jié)組成，每個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題都會導(dǎo)致政策的失靈，以至于政策目標(biāo)難以實現(xiàn)，有必要完善政策執(zhí)行的各個環(huán)節(jié)。

1.實施環(huán)節(jié)

政策往往是一些原則性文件，不包括具體的實施行動方針，而是一個主體上的目標(biāo)要求。這就要求政策執(zhí)行人員對政策進(jìn)行分析，制定詳細(xì)的計劃，考慮完成政策目標(biāo)應(yīng)該采取什么樣的行動，以保證政策執(zhí)行有條不紊的進(jìn)行。同時還應(yīng)該訂制各種工作制度，如目標(biāo)責(zé)任制，將目標(biāo)進(jìn)行分析，并落實到相關(guān)組織機(jī)構(gòu)，確保每個部門、每個執(zhí)行人員明白自己應(yīng)該做什么，怎么做，應(yīng)該達(dá)到什么樣的目標(biāo)等。還有檢查監(jiān)督制度，有助于防止執(zhí)行人員在工作中徇私舞弊。

2.指揮與協(xié)調(diào)環(huán)節(jié)

指揮就是將政策目標(biāo)任務(wù)、方案、政策計劃分配落實到具體部門、單位和工作人員；協(xié)調(diào)就是引導(dǎo)組織之間，人員之間建立良好的相互溝通、相互協(xié)調(diào)、相互配合的工作關(guān)系，使各項政策執(zhí)行活動不致發(fā)生抵觸。為了保證指揮與協(xié)調(diào)的信息暢通，要健全并確保政策信息渠道的有序和暢通，建立和加強(qiáng)各部門、機(jī)構(gòu)和人員之間的相互信任，相互依賴。同時，隨著信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展，許多現(xiàn)代的科技融入到執(zhí)行中，推動政策執(zhí)行的指揮和協(xié)調(diào)手段的現(xiàn)代化，如辦公自動化、網(wǎng)上辦公等。

3.控制環(huán)節(jié)

監(jiān)督控制是政策執(zhí)行過程中的保障機(jī)制和保障環(huán)節(jié)。具體而言，監(jiān)督控制是指在政策執(zhí)行過程中，一定的監(jiān)督主體按照一定的監(jiān)控標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，使用適當(dāng)?shù)谋O(jiān)督方法，對監(jiān)督對象的執(zhí)行行為進(jìn)行檢查、控制和矯正，以保證合法高效地推進(jìn)政策，有利于及時發(fā)現(xiàn)失誤，糾正失靈。

(四)健全政策執(zhí)行的制度環(huán)境

1.行政公開制度

行政公開的基本含義是國家行政機(jī)關(guān)的活動尤其是國家行政機(jī)關(guān)對全社會的管理活動，除依法保密的外，應(yīng)統(tǒng)一對社會公開，其實質(zhì)是增強(qiáng)執(zhí)政活動的透明度，提高行政的效率。

2.決策聽證制度

聽證制度起源于英美法國家的司法聽證，隨著不斷發(fā)展而移植到政府政策的制定方面。指在政策制定過程中，聽取有關(guān)團(tuán)體、專家學(xué)者的意見，特別聽取與該政策有利害關(guān)系的目標(biāo)群體的意見，這有利于決策的科學(xué)化和民主化，保證政策選擇的公共性，增強(qiáng)政策選擇的適應(yīng)性。

3.干部管理制度

對干部的評價考察要全面，把定性考察與定量考察相結(jié)合；對干部的任用、提拔不僅要考察其專業(yè)能力、工作業(yè)績，更要考察其思想道德品質(zhì)、群眾基礎(chǔ)、政治立場，加強(qiáng)考核制度的民主性，實行干部任用公示制。另一方面將干部的任用提拔等權(quán)力交由相應(yīng)等級的人民代表大會執(zhí)行，從而避免各級干部只對頂頭上司直接服從，置公共政策與人民利益于不顧的現(xiàn)象發(fā)生。

4.監(jiān)督制度

首先，必須確保監(jiān)督機(jī)構(gòu)的獨(dú)立地位。監(jiān)督人員的選拔、任用、調(diào)配等不受同級黨委和政府管轄，確保地位的獨(dú)立。其次，鼓勵社會公眾、新聞媒體對政策執(zhí)行進(jìn)行公眾監(jiān)督，推行民主監(jiān)督制度，并將其落到實處，用法律作為其有力的后盾，確保民眾監(jiān)督體制的有效運(yùn)行和起到應(yīng)有的作用。最后，建立行政責(zé)任制，對執(zhí)行過程中出現(xiàn)重大問題的官員要處以重懲。

總之，隨著經(jīng)濟(jì)和社會不斷發(fā)展，公共政策的作用也會越來越重要。政府應(yīng)該總結(jié)各方面的經(jīng)驗，尋找政策失靈的原因，針對原因采取對策，防止政策失靈而帶來不必要的損失，從而提高政府執(zhí)行效率，保證政策執(zhí)行的順利進(jìn)行。

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Reasons for Failure in the Execution of Chinas Public Policy and Its Correction

He Xionglang1，2，Zhu Xuguang3

(1.Department of Politics and Public Management， Yibin College， Yibin644007，China；2.Mobile Station for the Post-doctors of Applied Economics， Southwestern University of Finance and Economics， Chengdu610074，China；3.College of Management， Zhejiang University of Media and Communications， Hangzhou 310018， China)

Abstract： The execution of public policy occupies a very important position in the policy process， and directly influences the realization of the policy target. Because of many factors， the failure tends to come into being in the process of execution of public policy， bringing about disorder and confusion of economy， politics and social activities. This paper analyzes the reasons for failure in the execution of public policy， and put forwards corresponding countermeasures so as to enhance the effectiveness in executing public policies.

Key words： public policy； execution failure； corrections

(責(zé)任編輯：張靜一)