黃宏偉

摘要：隨著改革開放的深化，社會(huì)結(jié)構(gòu)分化和利益矛盾加劇，對(duì)公共行政組織的批評(píng)也日益增多，促使我們思考公共行政的價(jià)值問(wèn)題。文章在對(duì)公共行政典范變遷進(jìn)行再思考的基礎(chǔ)上，探討了公共行政價(jià)值的內(nèi)涵和特點(diǎn)，并試圖建立起公共行政的價(jià)值體系。

關(guān)鍵詞：公共行政；社會(huì)結(jié)構(gòu)分化；價(jià)值體系

中圖分類號(hào)：D035文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1674-1145（2009）08-0088-03

一、公共行政再思考

公共行政是什么？學(xué)界可謂眾說(shuō)紛紜，新概念層出不窮。 以行政學(xué)家亨利（N.Henry）的觀點(diǎn)，公共行政經(jīng)歷不同時(shí)期的典范變遷。（1）早期行政學(xué)家提出政治與行政二分法，認(rèn)為行政是政治的執(zhí)行。如古德諾于1900年提出政治與行政二分法，主張政治是國(guó)家意志的表現(xiàn)，行政是國(guó)家意志的執(zhí)行。（2）從行政原則的角度來(lái)定義公共行政，魏勞畢強(qiáng)調(diào)科學(xué)行政原則的存在，并認(rèn)為這些原則可以被發(fā)現(xiàn)，被認(rèn)知，POSDCORB是這些原則的突出代表。（3）公共行政的規(guī)范取向。第二次世界大戰(zhàn)后，公共行政開始向政治學(xué)回歸，這一時(shí)期的公共行政以建立規(guī)范理論為目的，為知識(shí)而追求知識(shí)，有“公共而無(wú)行政”。（4）管理學(xué)取向，認(rèn)為公共行政即管理學(xué)。認(rèn)為政府部門與私營(yíng)部門無(wú)本質(zhì)區(qū)別，而企業(yè)績(jī)效優(yōu)于政府績(jī)效，政府要向企業(yè)學(xué)習(xí)管理。[1]自20世紀(jì)80年代以來(lái)，由于行政生態(tài)的惡化，西方各國(guó)開始了被稱之為“新公共管理”的大規(guī)模政府改革，其共同特點(diǎn)是引進(jìn)公共管理的理念、技術(shù)及模型。

縱觀公共行政典范變遷，我認(rèn)為有兩個(gè)特點(diǎn)尤為重要。第一，由重視過(guò)程、規(guī)范與效率向重視結(jié)果、回應(yīng)性、民主正義等價(jià)值轉(zhuǎn)變；第二，由信奉“價(jià)值中立”向政治與行政融合轉(zhuǎn)變。從政治與行政關(guān)系的角度來(lái)看，西方公共行政的發(fā)展經(jīng)歷了三個(gè)時(shí)期。

第一個(gè)時(shí)期是政治與行政高度融合的時(shí)期。這一時(shí)期行政的任務(wù)主要是維持秩序、維護(hù)統(tǒng)治，行政的作用是被動(dòng)消極的，主動(dòng)性和公共性不足，可將這一時(shí)期的行政稱之為國(guó)家行政。

隨著社會(huì)生活日益復(fù)雜，行政職能迅速擴(kuò)張，人們對(duì)行政領(lǐng)域表現(xiàn)出的低效率引起不滿，于是西方行政發(fā)展進(jìn)入第二個(gè)階段：政治與行政分離。行政研究?jī)r(jià)值中立，行政學(xué)作為一門獨(dú)立學(xué)科的地位確立。行政管理不再消極和被動(dòng)，復(fù)雜的職能使得人們不得不重視科學(xué)行政，追求行政的效率成為其核心價(jià)值。個(gè)人認(rèn)為這一時(shí)期的行政管理還不能稱之為公共行政，因?yàn)槠渚衽c價(jià)值追求并沒(méi)有突出“公共”的性質(zhì)，這一時(shí)期的行政可稱之為政府行政。

在回顧和檢討行政學(xué)的發(fā)展歷程，討論公共行政面臨的問(wèn)題，尋求未來(lái)發(fā)展方向中，沃爾多1968年9月發(fā)起了“新公共行政學(xué)”。從這以后的時(shí)期，西方行政再次與政治融合，但這種融合并非要回到原來(lái)的狀態(tài)，這是一種兼具“管理性”與“公共性”的狀態(tài)，行政與政治具有共同的任務(wù)而又擔(dān)負(fù)不同的職責(zé)。這一時(shí)期的行政被稱之為公共管理，因?yàn)檫@一時(shí)期公共行政的精神突出正義、公平、民主行政，主張突出政府行政管理的“公共性質(zhì)”。

個(gè)人認(rèn)為第三個(gè)時(shí)期的高級(jí)狀態(tài)是行政發(fā)展的目標(biāo)，即公共行政既具有企業(yè)管理的理性、效率又追求更為廣泛的價(jià)值，如民主、公平、正義、回應(yīng)性等，也就是管理的理性、效率要為更為廣泛的人類價(jià)值服務(wù)。我國(guó)的公共行政還處在第三個(gè)時(shí)期的低級(jí)狀態(tài)，管理的理性，效率不足，獨(dú)立性不夠，同時(shí)公共性有所散失，公共行政的價(jià)值亟待明確與強(qiáng)化。

二、什么是公共行政的價(jià)值

1．價(jià)值與公共行政價(jià)值。價(jià)值問(wèn)題是一個(gè)復(fù)雜的問(wèn)題，按照歐洲文藝復(fù)興以來(lái)人文主義者的說(shuō)法“人是世界的最高價(jià)值”，而人們?cè)谌粘Ｉ钪幸渤３Ｔu(píng)價(jià)某物“有價(jià)值”或“無(wú)價(jià)值”。因此，在最抽象的意義上，把價(jià)值定義為事物存在的意義，涵蓋著“價(jià)值”的兩種基本用法。[2]按此說(shuō)法，從根本上講，公共行政的價(jià)值意指公共行政存在的意義。公共行政管理核心價(jià)值的定位，涉及的是公共行政管理的目的、本質(zhì)和基礎(chǔ)，它要回答的是公共行政管理一切活動(dòng)的出發(fā)點(diǎn)和最終目標(biāo)是什么。[3]價(jià)值總是和人的需要聯(lián)系在一起的，公共行政的價(jià)值也是和人的需要聯(lián)系在一起的，是和人的“公共需要”聯(lián)系在一起的。人的活動(dòng)是社會(huì)性的，群體性的人類活動(dòng)自然需要管理。那么人為什么需要群體性活動(dòng)，為什么需要管理呢？歸根結(jié)底是由于人自身生存與發(fā)展的需要。從契約論的觀點(diǎn)來(lái)看，國(guó)家與政府的產(chǎn)生源自于人們控制“惡”，追求個(gè)人生存與發(fā)展的需要。原始社會(huì)的管理具有樸素的公共性；奴隸社會(huì)和封建社會(huì)的管理確立個(gè)人崇拜與個(gè)人權(quán)威，在一定程度上適應(yīng)了當(dāng)時(shí)的社會(huì)狀態(tài)，也促進(jìn)了人的發(fā)展；隨著公民意識(shí)的覺(jué)醒，特別是新中國(guó)成立，我國(guó)公共行政的價(jià)值回歸本源，及為人民的全面自由充分發(fā)展服務(wù)，要遵循服務(wù)、民生、人本三原則。

2. 公共行政價(jià)值特點(diǎn)。公共行政價(jià)值具有五個(gè)相互區(qū)別又相互聯(lián)系的特點(diǎn)。一是內(nèi)在性。公共行政價(jià)值作為公共行政的意義，轉(zhuǎn)移為公共機(jī)構(gòu)的意義，內(nèi)化為公共管理者的信念，由公共政策及公共管理者的行為來(lái)表現(xiàn)。不管人們是否意識(shí)到，這種價(jià)值都影響公共行政活動(dòng)及對(duì)這種活動(dòng)的評(píng)價(jià)。二是層次性?！叭耸鞘澜绲淖罡邇r(jià)值”這說(shuō)明價(jià)值是有層次性的，不同層次的價(jià)值構(gòu)成了公共行政價(jià)值體系。在這里我將公共行政價(jià)值分成三個(gè)層級(jí)，分別為：元級(jí)價(jià)值（最高價(jià)值）、基本價(jià)值、具體價(jià)值。三是認(rèn)識(shí)主體的差異性。公共行政價(jià)值絕非公共行政組織或個(gè)人自封的，公民在授權(quán)建立公共組織的同時(shí)就賦予了這一組織的價(jià)值。但對(duì)這一價(jià)值的認(rèn)識(shí)卻由個(gè)人去完成，社會(huì)中的每一個(gè)體或群體似乎都有其發(fā)言權(quán)，而不同的人由于其地位、資源、素質(zhì)、利益等不同對(duì)一問(wèn)題的看法也不盡相同。四是穩(wěn)定性與變動(dòng)性。既然公民在授權(quán)建立公共機(jī)構(gòu)的同時(shí)就賦予了該機(jī)構(gòu)的價(jià)值，那公共行政的價(jià)值就伴隨公共機(jī)構(gòu)始終。既然公共行政價(jià)值已內(nèi)化為公共管理者的信念，那就會(huì)具有相當(dāng)?shù)姆€(wěn)定性。實(shí)際上，公共行政的元級(jí)價(jià)值在可預(yù)見(jiàn)的將來(lái)是不會(huì)改變的，因?yàn)榘l(fā)展是保持人的人類性的根本需要。當(dāng)然，隨著社會(huì)變遷，不同時(shí)期公共行政的基本價(jià)值和具體價(jià)值可能會(huì)有所側(cè)重，但這并不影響其穩(wěn)定性。五是模糊性。也正由于公共行政價(jià)值的層次性、認(rèn)識(shí)主體的差異性、基本價(jià)值和具體價(jià)值的可變性，造成了人們對(duì)公共行政價(jià)值認(rèn)識(shí)上的模糊性，認(rèn)識(shí)上的模糊使人們不愿去深入探究，有的人甚至把公共權(quán)力當(dāng)成了牟取私利的工具，這根本上背離了公共行政的價(jià)值，背離了公共性。

三、我國(guó)公共行政的價(jià)值體系

可以把我國(guó)公共行政價(jià)值按層次性劃分為三個(gè)層級(jí)：元級(jí)價(jià)值（最高價(jià)值）、基本價(jià)值、具體價(jià)值，這樣便構(gòu)成一個(gè)價(jià)值體系。這種價(jià)值體系的劃分意義何在？首先可以深化我們對(duì)公共行政價(jià)值問(wèn)題的認(rèn)識(shí)。其次，在具體的公共行政過(guò)程中，同一層級(jí)的價(jià)值可能會(huì)存在一定沖突，那么它們便可在上一層級(jí)的價(jià)值中得到統(tǒng)一，有利于指導(dǎo)我們的實(shí)際工作。

1. 元級(jí)價(jià)值。元級(jí)價(jià)值是公共行政的最高價(jià)值、根本價(jià)值，涉及公共行政的本源意義，是公共行政存在的意義和根本目的。如前所述，價(jià)值與人的需要相關(guān)，那么公共行政的元級(jí)價(jià)值就是公共行政存在本身是為了滿足人類的哪些需要。我認(rèn)為，這種需要便是為了個(gè)人的生存與發(fā)展。人本源上是一個(gè)生物人，人組成各種社會(huì)組織，服從社會(huì)管理，都是為了自身的生存和發(fā)展。所以，公共行政存在的全部意義便是為了每個(gè)人的生存和發(fā)展，由此得出公共行政的元級(jí)價(jià)值為服務(wù)原則、民生原則、人本原則。這被社會(huì)主義的經(jīng)典作家描述為人類的解放，人的自由全面充分地發(fā)展。當(dāng)然，這三個(gè)價(jià)值似乎過(guò)于抽象，缺乏可操作性，我們可以將其進(jìn)一步細(xì)化，由此衍生出一些基本價(jià)值。

2. 基本價(jià)值。我國(guó)公共行政的其本價(jià)值常被提及，具體包括以下幾個(gè)方面：

（1）責(zé)任原則。公共責(zé)任就是為了實(shí)現(xiàn)公共利益和保證公共行政能夠公正有效地實(shí)施，要求政府機(jī)關(guān)或在政府中擔(dān)任公職的公務(wù)員在執(zhí)行公共職能的行政管理過(guò)程中，對(duì)其行為所負(fù)有的一種責(zé)任，這種責(zé)任由公務(wù)員個(gè)人的責(zé)任感、社會(huì)道德價(jià)值觀、政府機(jī)構(gòu)和運(yùn)行準(zhǔn)則以及法律制度加以保證。[4]公共機(jī)構(gòu)和其人員活動(dòng)及維持的權(quán)力、經(jīng)費(fèi)都來(lái)自人民，公共行政機(jī)構(gòu)一經(jīng)產(chǎn)生就有一種為人民服務(wù)，向人民負(fù)責(zé)的使命。這是一種義務(wù)，一種任務(wù)，亦是一種監(jiān)督和制約。

（2）民主原則。要求將公民和政府及其公務(wù)員放在平等的法律地位上，體現(xiàn)公共利益的一致性。[5]弘揚(yáng)民主精神有利于從根本上限制公共機(jī)構(gòu)管理層的權(quán)力，擴(kuò)大群眾管理公共機(jī)構(gòu)的自主權(quán)，從而增加組織內(nèi)部的溝通，實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)，為在全社會(huì)實(shí)現(xiàn)全面和諧建立堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。有利于人民提高自我管理的能力，有利于人的發(fā)展，符合以人為本的要求。

（3）效率原則。效率是現(xiàn)代政府追求的基本目標(biāo)之一，政府績(jī)效是衡量現(xiàn)代政府能力的重要標(biāo)準(zhǔn)之一。行政學(xué)大師威爾遜在創(chuàng)立行政學(xué)時(shí)就明確提出，行政學(xué)要研究政府的職能范圍以及如何有效地實(shí)現(xiàn)政府職能。[6]特別是在當(dāng)前我國(guó)致力于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，面臨巨大的國(guó)際國(guó)內(nèi)壓力的行政生態(tài)下，注重公共行政績(jī)效顯得尤為重要。效率原則要求公共行政不但要為人民服務(wù)，還要更快更好地為人民服務(wù)。

（4）公正原則。羅爾斯在《正義論》一書中強(qiáng)調(diào)“人人都應(yīng)該擁有與其他社會(huì)成員平等的權(quán)利，然后又指出在安排社會(huì)的和經(jīng)濟(jì)的平等時(shí)，要使他們既適合于最少受惠者的最大利益，又要保證在機(jī)會(huì)均等的條件下其所依系的職務(wù)和地位向所有人開放。[7]”公共行政要為人的生存和發(fā)展服務(wù)，這里的人指的是每個(gè)人，是平等的人。社會(huì)中每個(gè)人應(yīng)該有平等發(fā)展機(jī)會(huì)，對(duì)于弱勢(shì)群體，公共部門應(yīng)有所照顧，保證他們能得到發(fā)展。

（5）法治原則。法治是和諧社會(huì)發(fā)展的基石，是責(zé)任、民主、效率、公正原則得以實(shí)現(xiàn)的保障。法律為社會(huì)提供了明確的行為規(guī)則，嚴(yán)格實(shí)行法治人們就有章可循，社會(huì)矛盾和沖突就可以最大幅度地降低或者減少。建立在民主基礎(chǔ)上的完善的法制能夠把政府官員的腐敗、政府的自利性限制在最小的范圍以內(nèi)，從而最大限度地保證政府公正、超脫的立場(chǎng)。

3.具體價(jià)值

上述基本原則要求我國(guó)公共行政過(guò)程中具體做到以下幾點(diǎn)：

（1）便民。要求建立服務(wù)型政府，公共行政的一切活動(dòng)都心系群眾，方便群眾。要求信息公開，讓群眾了解政策規(guī)定、辦事程序、辦事機(jī)構(gòu)、負(fù)責(zé)人。要求簡(jiǎn)化辦事程序，提倡“一站式”服務(wù)。

（2）節(jié)約。節(jié)約是效率的要求，也是責(zé)任的要求。公共行政不僅要提供服務(wù)，更要提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，要用最少的資源提供最好的服務(wù)。

（3）參與。非政府公共組織和民眾對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的參與管理是政府管理模式轉(zhuǎn)變的基本來(lái)源，也是發(fā)展公眾自我管理能力的要求。在參與精神中，要逐漸賦予理性參與、有序參與、專業(yè)參與的要素，充分保障群眾的民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督權(quán)利。[8]同時(shí)公眾參與管理是實(shí)現(xiàn)民主與公正原則的必要前提。

（4）合作與交流。公共行政不是政府“一家獨(dú)大”，要加強(qiáng)各公共行政主體之間，各級(jí)政府之間，各公共行政主體與行政對(duì)象之間的合作與交流。行政主體要互相配合，形成合力，充分利用有限的資源。“要推動(dòng)政府轉(zhuǎn)型，必然要求我們樹立合作精神，改變公眾對(duì)政府的單向依賴關(guān)系，靈活利用雙方資源，用行政合同等形式建立起政府與公眾的新型關(guān)系，形成相互依賴，共同合作，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，各盡其能，各司其職的良好態(tài)勢(shì)。[9]”公共行政組織要及時(shí)回應(yīng)民眾和社會(huì)的要求，制定的政策要及時(shí)向公眾傳達(dá)。

（5）廉潔行政。公共行政組織有為人民服務(wù)的使命和義務(wù)，因?yàn)榱x務(wù)與權(quán)力對(duì)等，公共行政組織也就有了對(duì)廣大民眾產(chǎn)生巨大影響的公共權(quán)力，公共組織需要保證這些權(quán)力的應(yīng)用是為人民服務(wù)為人民謀利的。但是，行政活動(dòng)最終要由具有經(jīng)濟(jì)理性的人來(lái)完成，在這一過(guò)程中，行政權(quán)力可能會(huì)發(fā)生異化，公共權(quán)力用來(lái)牟取私利，這就會(huì)從根本上背離公共行政的價(jià)值，公共行政的合法性就會(huì)受到質(zhì)疑。因此，公共行政機(jī)構(gòu)要廉潔行政，做到權(quán)為民所系，利為民所謀。

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