李成軍　李芋均

摘要：以“農(nóng)為本”一直是我國的優(yōu)良傳統(tǒng)。隨著“三農(nóng)”問題的提出、新農(nóng)村建設(shè)的推進(jìn)，實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，縮小城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距對破解當(dāng)前城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)具有重要的戰(zhàn)略意義。村民是否能夠有效地參與鄉(xiāng)村公共服務(wù)體系中，既涉及到鄉(xiāng)村公共服務(wù)體系的建設(shè)和服務(wù)性政府的轉(zhuǎn)變，也涉及鄉(xiāng)村基層民主的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村居民公共服務(wù)參與機(jī)制

中圖分類號(hào)：F320.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914(2009)03-064-02

以“農(nóng)為本”一直是我國的優(yōu)良傳統(tǒng)，“農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題是我國革命和建設(shè)的基本問題建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村是我國現(xiàn)代化進(jìn)程中的重大歷史任務(wù)。在建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的進(jìn)程中，黨和國家對發(fā)展農(nóng)村公共事業(yè)做出了全面部署。建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，推動(dòng)農(nóng)村公共事業(yè)快速發(fā)展、推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，創(chuàng)造農(nóng)村和諧美好生活，是億萬農(nóng)民的新期待。農(nóng)民是新農(nóng)村建設(shè)的主體，也是農(nóng)村公共事業(yè)的受益者。農(nóng)民參與是農(nóng)村公共事業(yè)發(fā)展的必然要求，只有破除農(nóng)民參與農(nóng)村公共服務(wù)的體制性障礙和觀念壁壘，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的基本公共服務(wù)和社會(huì)管理標(biāo)準(zhǔn)體系，構(gòu)建良性的參與機(jī)制，暢通的參與渠道，發(fā)揮廣大農(nóng)民參與農(nóng)村公共服務(wù)的主動(dòng)性和能動(dòng)性，才能促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)的全面進(jìn)步。

一、問題的提出

1新農(nóng)村建設(shè)呼吁均等化公共服務(wù)。新農(nóng)村建設(shè)的推進(jìn)，對于破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，形成城，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局，促進(jìn)全社會(huì)和諧發(fā)展具有基礎(chǔ)性、全局性作用。建設(shè)新農(nóng)村，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，使廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共享改革成果，除了解決農(nóng)民收入、農(nóng)村社會(huì)生產(chǎn)力水平滯后等系列問題，還應(yīng)高度重視并著力解決農(nóng)村公共服務(wù)不足等現(xiàn)實(shí)問題。政府在農(nóng)村提供公共服務(wù)不足，主要表現(xiàn)在基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)的投入，基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，基本養(yǎng)老保障的供給。提供均等化的公共服務(wù)，對于調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民群眾建設(shè)自己美好家園的積極性，形成城鄉(xiāng)良性互動(dòng)、協(xié)調(diào)發(fā)展格局，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村客整潔、管理民主”的新農(nóng)村建設(shè)目標(biāo)具有重大意義。

2行政體制改革為農(nóng)民公共服務(wù)參與提供了保障。20世紀(jì)80年代在世界范圍內(nèi)興起的公共行政改革已經(jīng)進(jìn)行近30年。盡管各國改革的模式不盡相同，但一個(gè)共同之處都是把提高政府管理質(zhì)量和效能作為公共行政改革的重要目標(biāo)。黨的十六大以來，黨中央、國務(wù)院一再提出建設(shè)人民滿意的服務(wù)政府、責(zé)任政府和效能政府。溫家寶總理在十屆人大二次會(huì)議的政府工作報(bào)告中更明確強(qiáng)調(diào)：“各級(jí)政府要全面履行職能，在繼續(xù)加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管的同時(shí)，更加注重履行社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。”從這些轉(zhuǎn)變與表述中，可以感受到新公共管理理論和新公共服務(wù)管理對我國行政管理體制改革發(fā)揮的重要影響。政府的角色進(jìn)行了重新定位，從控制者角色轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)者角色，即促進(jìn)公益達(dá)成和公益實(shí)現(xiàn)者角色、尊重公民，保障公民參與角色、公共事物和公共議程安排者和仲裁角色。行政理念的確立，政府角色轉(zhuǎn)變宏觀上保障了農(nóng)村公共服務(wù)有效供給。

3新型農(nóng)民的誕生推動(dòng)了農(nóng)民公共服務(wù)參與。新農(nóng)村建設(shè)需要新型農(nóng)民。新型農(nóng)民并非沒有，而且有大量發(fā)展的趨勢。中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室負(fù)責(zé)人提供的權(quán)威數(shù)據(jù)表明，由于經(jīng)濟(jì)衰退，全國大約有2000萬農(nóng)民工失去工作，或者還沒有找到工作就返鄉(xiāng)了。農(nóng)村居民”返鄉(xiāng)潮”事件，從社會(huì)學(xué)上來看。這是一次大的社會(huì)流動(dòng)。有人認(rèn)為，這次流動(dòng)有助于減輕城市就業(yè)壓力，緩解城市就業(yè)和其他社會(huì)矛盾；農(nóng)民返鄉(xiāng)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，可以增加中國糧食儲(chǔ)備，增強(qiáng)中國在糧食方面抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力。然而，也有人認(rèn)為，這次流動(dòng)是被動(dòng)的，會(huì)造成失業(yè)和農(nóng)村生活困厄，因此給社會(huì)秩序帶來沖擊。不論是積極看待還是消極看待這一社會(huì)現(xiàn)象，農(nóng)村居民本身在這次流動(dòng)中發(fā)生了許多變化。農(nóng)民工在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市生活，他們的思想觀念和生活方式在發(fā)達(dá)城市受到洗禮，使他們具備一定意義上新型農(nóng)民的特征。他們有的掌握了技術(shù)。有的學(xué)到了管理經(jīng)驗(yàn)，有的受到了先進(jìn)文化的熏陶。這些變化，帶來法律意識(shí)、集體意識(shí)、合作意識(shí)的明顯增強(qiáng)，對民主觀、權(quán)利觀的日漸覺醒，因此，他們回到農(nóng)村，會(huì)同“留守”的發(fā)家致富能人、文化人一起對農(nóng)村基層的管理方式和管理理念提出挑戰(zhàn)，也必將是農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)的發(fā)展機(jī)遇。

二、農(nóng)村居民公共服務(wù)參與現(xiàn)狀

1村委會(huì)的“缺位”。村委會(huì)是農(nóng)村的一個(gè)基層組織，也是農(nóng)村居民參與村務(wù)公共事務(wù)的一個(gè)平臺(tái)。根據(jù)1990年中共中央在《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)<全國村級(jí)組織建設(shè)工作座談會(huì)紀(jì)要>的通知》和1998年通過的《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》(以下簡稱《村組法》)第三條規(guī)定，村委會(huì)是一個(gè)農(nóng)村居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。這個(gè)群眾組織是為村民公共服務(wù)，也可以說它應(yīng)該是村民利益表達(dá)的渠道和平臺(tái)。然而，在現(xiàn)實(shí)生活中，這個(gè)組織的服務(wù)功能沒有得到很好的發(fā)揮。2008年7月19日，云南省盂連縣發(fā)生暴力沖突事件，公安機(jī)關(guān)在對該縣公信鄉(xiāng)、勐馬鎮(zhèn)部分農(nóng)村地區(qū)開展社套治安整治過程中，依法對勐馬鎮(zhèn)5名犯罪嫌疑人實(shí)施抓捕時(shí)，遭到500多名膠農(nóng)用長刀、鋼管、棍棒等工具圍攻毆打。沖突中，41名民警、3名干部和17名膠農(nóng)在沖突中受傷，2名膠農(nóng)死亡。從這個(gè)案例中我們可以發(fā)現(xiàn)，這些村民沒有通過村委會(huì)這一組織來解決他們關(guān)注的利益，村委會(huì)在這個(gè)事件上是處于失語狀態(tài)。

農(nóng)村居民為什么沒有選擇村委會(huì)這一組織呢?根據(jù)學(xué)者任艷妮、呂翔在陜西省某縣的調(diào)查發(fā)現(xiàn)：“……有重大村務(wù)都由村民群眾直接參與決策，56％的村民認(rèn)為選舉過程不能程序規(guī)范、暢通渠道、發(fā)動(dòng)群眾，60％的村民從未被邀請參加村里的重大問題決策?！鄙踔赁r(nóng)民被問到“如果選舉委員套無故不讓你參加選舉時(shí)，你將怎么辦”時(shí)，回答“無所謂”或“求之不得”的達(dá)30％。這些數(shù)字表明，農(nóng)村居民對村委會(huì)認(rèn)同度不高。

2參與意識(shí)低下的假象。在農(nóng)村公共事務(wù)管理中，農(nóng)村居民參與意識(shí)表現(xiàn)較低。有學(xué)者認(rèn)為，村民不參加公共事務(wù)管理是參與意識(shí)不強(qiáng)的表征。筆者認(rèn)為，村民不參與并不說明不想?yún)⑴c，不想?yún)⑴c并不就說明參與意識(shí)不強(qiáng)。為什么如此一說呢?村民不參與公共事務(wù)只是結(jié)果，造成這一結(jié)果有多種原因。我們不能只歸結(jié)到參與意識(shí)不強(qiáng)。尤其是返鄉(xiāng)的農(nóng)民工，他們在觀念變化、視野開闊、經(jīng)濟(jì)上取得一定地位后，他們對農(nóng)村公共事務(wù)會(huì)有更大的熱情。我們在萊鎮(zhèn)調(diào)查得到“40.57％的村民認(rèn)為自身具有強(qiáng)烈的公共服務(wù)意識(shí)，意識(shí)一般的占54.45％，僅4.98％的村民對公共服務(wù)意識(shí)表示可有可無”中可以得到說明。

當(dāng)前農(nóng)村居民不愿參與公共事務(wù)管理主要可以歸結(jié)為以下幾個(gè)方面：其一，宗族控制的村級(jí)組織和村級(jí)事務(wù)；其二，村委會(huì)干部與

村民爭利；其三，當(dāng)前的政治文化和制度缺陷。要么是村委會(huì)功能弱化直至無權(quán)力；要么是村委套自行其是，完全擺脫掉農(nóng)民群眾的制約，這兩種情況造成農(nóng)村居民在心理上不認(rèn)同村委套是一個(gè)他們表達(dá)意見扣利益訴求的組織。

三、保障農(nóng)村居民參與公共服務(wù)的措施

保障農(nóng)村居民參與公共服務(wù)，既是新農(nóng)村建設(shè)的迫切需要。也是政府民本價(jià)值的實(shí)踐。如何通過“無斷層”的村治模式，來正確引導(dǎo)與培養(yǎng)農(nóng)民公共服務(wù)意識(shí)，通過疏導(dǎo)性的溝通合作機(jī)制、暢通的農(nóng)民利益表達(dá)機(jī)制，搭建農(nóng)民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)平臺(tái)，真正確立農(nóng)民群眾在新農(nóng)村建設(shè)中的主體地位，筆者認(rèn)為應(yīng)從以下幾方面進(jìn)行：

1重構(gòu)村委會(huì)的職能。首先，村委會(huì)應(yīng)該回歸到群眾組織性質(zhì)上來。村委會(huì)應(yīng)從為政府服務(wù)的角色向?yàn)槿嗣穹?wù)的角色轉(zhuǎn)變。因?yàn)樗侨嗣袢罕娺x出來的，它應(yīng)依賴自己的選民，是選民的“代言人”。其次，村委會(huì)組織與政府應(yīng)保持相對的獨(dú)立性。讓村委會(huì)組織能忠實(shí)為村民服務(wù)，真誠地代表村民的利益，讓村民在內(nèi)心上認(rèn)同村委會(huì)組織。只有這樣，農(nóng)村居民才套積極參與公共事務(wù)當(dāng)中，村民才會(huì)通過村委套組織來表達(dá)自己利益意愿和利益訴求。

為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，1998年11月4頒布的《村組法》需要做出修訂。其一，確立村委會(huì)為村民利益訴求表達(dá)的平臺(tái)。根據(jù)《村組法》第五條第二款的規(guī)定，村委員肩負(fù)著保護(hù)村民的合法財(cái)產(chǎn)和利益的責(zé)任。但在誼法中沒有相應(yīng)規(guī)定如何保護(hù)村民的合法利益，村委會(huì)可以通過什么渠道來保護(hù)。當(dāng)村委會(huì)通過組織的形式，表達(dá)了村民利益訴求之后，哪個(gè)部門應(yīng)做出回應(yīng)，應(yīng)當(dāng)在多少個(gè)工作之日內(nèi)做出回應(yīng)。如果沒有部門回應(yīng)，它是否可以通過新聞媒體披露引起上一毀政府或者全社會(huì)關(guān)注。

其二，確立村民委員為代表村民合法利益的法律主體地位。村民委員是否能代表村民成為在法律訴訟中原告地位，在《村組法》的規(guī)定中沒有確立。在當(dāng)前農(nóng)村改革時(shí)期，利益呈現(xiàn)多元局面。家庭承包責(zé)任制之后，個(gè)體經(jīng)營較為獨(dú)立、村民間聯(lián)絡(luò)淡化。當(dāng)村民面臨侵害時(shí)，他們很難以形成共同的抵制力量來保衛(wèi)自己的權(quán)利和利益。在這種情況下，如果涉及多敷村民他們會(huì)選擇非常態(tài)的方式或者其他極端的方式來對抗，如果被人利用還可能對抗政府和社會(huì)。筆者認(rèn)為，如果村民自己的利益受到損失，如果憑借個(gè)人的力量無法得到法律的救濟(jì)，經(jīng)村民提出申請，村委會(huì)通過召開全體村民會(huì)議表決；如果通過，村委組織可以代表村民成為原告的主體資格。

其三，應(yīng)當(dāng)增加“臨時(shí)村委會(huì)”內(nèi)容?！洞褰M法》的第十六條規(guī)定賦予了村民罷免村民委員會(huì)成員的權(quán)利，提出罷免的主體的要求。但在實(shí)踐中操作性不強(qiáng)，村民遇到村民委員會(huì)不能履行好自己的職責(zé)，不能很好地代表自己的利益，他們很難罷免村民委員會(huì)成員。因?yàn)?。本?/5以上有選舉權(quán)的村民聯(lián)名必須提出罷免的理由，如果村民委員認(rèn)為理由不能成立，村民還有什么辦法呢?該條文中還規(guī)定，村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)度時(shí)召開村民會(huì)議，投票表決罷免要求。如果村委員不召開村民會(huì)議，村民又該怎么辦呢?僅僅制定權(quán)利是不夠的。必須制定相應(yīng)的保證權(quán)利能夠?qū)崿F(xiàn)的程序。因此，《村組法》應(yīng)該增加如果經(jīng)村民三次提出罷免要求，村委會(huì)不召開全體村民會(huì)議。村民有權(quán)解散村民委員會(huì)，成立臨時(shí)村民委員會(huì)的權(quán)利的相關(guān)內(nèi)容。

2農(nóng)村居民公共服務(wù)參與意識(shí)的培養(yǎng)。公共服務(wù)參與意識(shí)不是先天產(chǎn)生的，它的強(qiáng)化，需要培養(yǎng)和引導(dǎo)。我們在儀隴縣某鎮(zhèn)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，“認(rèn)為政府對農(nóng)民公共服務(wù)意識(shí)培養(yǎng)重視、比較重視占30.6％，不夠重視占44.84％，認(rèn)為不重視和說不清楚的分別占17.44％、7.12％?！边@說明政府在農(nóng)民公共服務(wù)參與意識(shí)的培養(yǎng)、引導(dǎo)上任重道遠(yuǎn)。實(shí)現(xiàn)農(nóng)村居民公共服務(wù)參與意識(shí)的培養(yǎng)，筆者認(rèn)為應(yīng)通過以下幾個(gè)途徑：

其一，加強(qiáng)對各級(jí)干部尤其是鄉(xiāng)村干部進(jìn)行公共服務(wù)的教育培訓(xùn)，強(qiáng)化他們的公共服務(wù)職能、意識(shí)和能力，實(shí)現(xiàn)對農(nóng)民公共服務(wù)參與意識(shí)的支持與引導(dǎo)，滿足廣大農(nóng)民對公共產(chǎn)品的需求。

其二，加強(qiáng)農(nóng)民的公民素質(zhì)培養(yǎng)。農(nóng)村基礎(chǔ)教育在提高農(nóng)村居民的文化科學(xué)素質(zhì)的同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)民主意識(shí)，公民身份意識(shí)，公共服務(wù)參與及管理的教育，主動(dòng)培養(yǎng)農(nóng)民的民主意識(shí)和公共事務(wù)的參與能力，使他們敢于參加村民自治機(jī)構(gòu)的競爭和競選，敢于爭取和維護(hù)自己的合法權(quán)益，讓他們知道合法權(quán)益遭受侵害時(shí)有那些救濟(jì)渠道和救濟(jì)途徑，如何利用這些渠道和途徑。

其三，建立合理的公共服務(wù)參與運(yùn)行機(jī)制。如何使公共服務(wù)所涉及的各方通過平等參與公平協(xié)商，實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)和諧發(fā)展，這在黨的十七屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中“完善與農(nóng)民政治參與積極性不斷提高相適應(yīng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政務(wù)公開，依法保障農(nóng)民知情權(quán)、參與權(quán)、表迭權(quán)、監(jiān)督權(quán)”為我們指明了方向和路徑，并在很多地區(qū)推行的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)、村民中心等形式多樣的公共服務(wù)平臺(tái)建設(shè)中得以實(shí)踐。

3制度的完善。參與意識(shí)、民主觀念在很多地區(qū)，并非不強(qiáng)。村民不是不想表達(dá)自己的意見，而是無機(jī)會(huì)、無渠道。造成問題的是制度缺陷。從人性上來講，每一個(gè)人都有表達(dá)的愿望，否則人類就不會(huì)出現(xiàn)文字、藝術(shù)等文化。問題是，如果人經(jīng)常性表達(dá)自己的想法，卻得不到關(guān)注，或者知道自己表達(dá)了和沒有表達(dá)沒有區(qū)別，還會(huì)選擇表達(dá)嗎?另外一個(gè)問題是表速的成本問題。這個(gè)問題與村委會(huì)作為村民利益表達(dá)的組織有很大的關(guān)系。當(dāng)村委會(huì)組織表達(dá)村民利益不是基層政府所期望的，或者讓基層政府“不高興”，整個(gè)村民和村委組織的正當(dāng)利益是否會(huì)受到影響，這些都缺乏一定的制度保障。另外，村委組織是否保證了村里的公共事務(wù)都由村民參與到了，如果村委組織剝奪村民的參與權(quán)，或者說，村委組織的決定違背了大多數(shù)的村民的意識(shí)，村民有否權(quán)利解散村委組織，重建村委組織，通過什么渠道來救濟(jì)自己的權(quán)利。筆者認(rèn)為，一套適應(yīng)農(nóng)民生產(chǎn)生活居住方式轉(zhuǎn)變要求、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的基本公共服務(wù)和社會(huì)管理標(biāo)準(zhǔn)體系可保障農(nóng)民公共服務(wù)參與的權(quán)利，政策實(shí)施者的理論政策學(xué)習(xí)制度可提高農(nóng)民公共服務(wù)參與的主導(dǎo)性，定期不不定期的農(nóng)民專項(xiàng)培訓(xùn)制度可提高農(nóng)民參與公共服務(wù)的自覺性，推進(jìn)以村務(wù)公開、民主評議、民主理財(cái)為主要手段的民主監(jiān)督制度可調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與的積極性，完善與落實(shí)農(nóng)村公共服務(wù)的經(jīng)費(fèi)保障制度可保障參與的平等性，公共政策決策的問責(zé)制可保障農(nóng)民公共服務(wù)參與的實(shí)效性。

從管理性政府到服務(wù)性政府的管理轉(zhuǎn)變過程中，政府原有的一些職能推向社會(huì)組織時(shí)，農(nóng)村居民是否能夠積極地參與、是否能夠有效地參與公共事務(wù)中，這將直接影響到我國從管理性政府到服務(wù)性政府的管理轉(zhuǎn)變過程，也必將影響新形勢下繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展的進(jìn)程。

責(zé)編若佳