李水芳　劉俊民　張珊珊

地方預(yù)算外資金審計是指審計地方各級行政事業(yè)單位和社會團體為履行或代行政職能，依據(jù)國家法律、法規(guī)和具有法律效力的規(guī)章而收取、提取和安排使用的未納入國家預(yù)算管理的各種財政性資金，及經(jīng)營單位國有資產(chǎn)取得的經(jīng)營收入。

一、目前地方預(yù)算外資金審計中仍然存在許多亟待解決的問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面

（一）少數(shù)部門和單位對預(yù)算外資金的財政性質(zhì)認識不夠到位，對財政專戶管理理解配合不夠。根據(jù)《關(guān)于加強預(yù)算外資金管理決定》明確規(guī)定，預(yù)算外資金是國家財政性資金，必須全額上繳財政專戶。實行“收支兩條線”管理。但時至今日，審計發(fā)現(xiàn)，仍有少數(shù)部門和單位把預(yù)算外資金視為部門和單位自有資金，千方百計逃避財政監(jiān)督，坐收坐支，造成一小部分預(yù)算外資金仍在體外循環(huán)，使“收支兩條線”管理工作未能完全落實到位。

（二）預(yù)算外資金收支管理不平衡，使用不規(guī)范。根據(jù)落實“收支兩條線”規(guī)定工作中“兩個三分一規(guī)”的目標要求，筆者認為，各地近幾年對“收”這條線研究的多，制度規(guī)章也比較健全，但對“支”這條線，尤其是涉及到預(yù)算外資金開支范圍、標準以及相關(guān)會計核算尚缺乏一整套完善的制度規(guī)范，存在著收緊、支松的現(xiàn)象，導(dǎo)致財政專戶成了過路賬戶，部門和單位前收后支、收多少用多少的情況相當普遍。審計發(fā)現(xiàn)，有的單位將預(yù)算外資金視為單位建房、買房、購車、發(fā)放獎金福利的主要來源。甚至從事股票、期貨交易活動，不僅造成預(yù)算外資金不能充分有效地發(fā)揮作用，而且使部門之間出現(xiàn)嚴重的分配不公。

（三）費稅政策不完善，導(dǎo)致管理部門之間難以協(xié)調(diào)。審計發(fā)現(xiàn)，有些規(guī)定本身存在的自相矛盾，使得地方財政與地方稅務(wù)部門在對某些行政事業(yè)性收費是實行財政專戶管理還是實行稅務(wù)管理以及使用票據(jù)問題上增加了操作難度，甚至無所適從。

（四）收費審批權(quán)限分散，環(huán)節(jié)繁多。按照現(xiàn)行有關(guān)規(guī)定，行政事業(yè)性收費項目由財政部門會同計劃物價部門審批，收費標準由計劃物價部門會同財政部門審批。審計發(fā)現(xiàn)，這種一件事由政府兩個部門管理的體制弊病很多。一方面，由于收費立項和標準的核定是一個整體，目前由兩個部門管理，難以做到項目與標準的有效銜接。實際操作中，往往是項目已出臺，但不知道標準，從而延誤了執(zhí)收單位工作的正常開展。另一方面，物價部門既管社會經(jīng)營服務(wù)性收費及標準，又管行政事業(yè)性收費及標準，具體工作中容易混淆政府性收費與經(jīng)營性收費的界限，不利于根據(jù)不同性質(zhì)的收費分別實行規(guī)范化管理。近些年，一些執(zhí)收部門從其自身利益考慮，將本是行政事業(yè)性收費的項目作為經(jīng)營服務(wù)性項目報批，擅自變更收費項目性質(zhì)，不僅造成政府分配秩序混亂，導(dǎo)致財政職能虛位，財政資金流失，也助長了“三亂”問題的滋生。

（五）對垂直管理部門預(yù)算外資金管理辦法不盡科學(xué)，存在較大漏洞。根據(jù)有關(guān)“收支兩條線”管理的工作要求，目前省以下工商、交警、交通管理、技術(shù)監(jiān)督等部門收取的預(yù)算外資金實行上交省財政專戶的管理辦法，審計發(fā)現(xiàn)這種體制弊端很多，形成上級部門管得著看不見、地方財政看得見管不著的局面，使“收支兩條線”流于形成，坐收坐支問題難以杜絕，也給地方其他部門“收支兩條線”規(guī)定工作的實施帶來不利影響。

（六）少數(shù)地方政府及財政部門對預(yù)算外資金的調(diào)控不規(guī)范，隨意性大。按照國務(wù)院文件規(guī)定，政府及其財政部門只能對專項資金以外的預(yù)算資金結(jié)余進行統(tǒng)籌調(diào)劑使用。但審計發(fā)現(xiàn)，有的地方不分資金性質(zhì)，不按預(yù)算級次，對部門和單位收取各類預(yù)算外資金包括基金采取一刀切的比例調(diào)控方式，有的調(diào)控比例高達30%，不僅嚴重挫傷了部門和單位的積極性，而且影響了事業(yè)的正常投入和發(fā)展，有的地方甚至將預(yù)算外資金調(diào)入金庫作為預(yù)算內(nèi)收入，造成預(yù)算收入虛增現(xiàn)象。

二、審計對深化完善地方預(yù)算外資金管理體制的對策建議

（一）完善市場經(jīng)濟體制下財政事權(quán)范圍標準，創(chuàng)新預(yù)算外資金的管理辦法。

首先，要下決心治理整頓現(xiàn)有收費，對一些不符合國家收費管理規(guī)定，由地方或部門越權(quán)設(shè)立的收費項目；對屬于政府一般性管理職能，依靠收費養(yǎng)人的項目以及地方不同部門間重復(fù)設(shè)置的項目等，都應(yīng)結(jié)合機構(gòu)改革和部門職能轉(zhuǎn)變分別予以取消。對一些必要的收費，也要在認真清理的基礎(chǔ)上根據(jù)補償成本的要求降低收費標準。

其次，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的深入發(fā)展，一些原來由政府機關(guān)負責(zé)管理的事務(wù)逐步轉(zhuǎn)由中介服務(wù)組織承擔(dān)，相關(guān)的事業(yè)性收費應(yīng)隨著機構(gòu)性質(zhì)的轉(zhuǎn)變剔除行政事業(yè)收費序列，轉(zhuǎn)為經(jīng)營性收費，并照章納稅。

第三，對那些體現(xiàn)政府職能，收入數(shù)額較大，具有稅收特征，來源相對穩(wěn)定的收費，如車輛購置附加費、養(yǎng)路費、市政配套費、排污費等分別以稅收的形式取代。同時，對一部分附加在價格上難以實行“費改稅的政府性基金，如電力建設(shè)基金、郵電附加、城市公用事業(yè)附加等，可以考慮在條件成熟時，采取適當提高價格的辦法，減少國家價格補貼，增加企業(yè)收入和有關(guān)稅收。

第四，對保留的收費嚴格實行規(guī)范化的財政管理。（1）建立收費項目錄管理制度。每年各級財政部門對當?shù)貓?zhí)行的收費項目進行年度審查，并通過新聞媒體向社會發(fā)布，實行收費項目公告制度，接受社會監(jiān)督；（2）嚴格實行預(yù)算外資金管理部門專管制度，近幾年各地的實踐證明，組建各級地方預(yù)算外資金專職管理機構(gòu)，配備專職管理人員，對強化預(yù)算外資金管理確定起到了不可替代的作用，對專職機構(gòu)管理預(yù)算外資金中的作用不容否定，而應(yīng)該進一步充實加強，賦予應(yīng)有的管理職責(zé)；（3）各地通過推行“收支兩條線”管理，不僅規(guī)范了部門和單位執(zhí)行執(zhí)法行為，而且促進了黨風(fēng)廉政建設(shè)，提高了財政資金使用效益，增強了政府宏觀調(diào)控能力。因此，下一步，各級財政部門要在鞏固、完善、創(chuàng)新、發(fā)展上下狠工夫，把“收支兩條線”管理工作不斷引向深入。

（二）強化預(yù)算外資金審計，維護國家預(yù)算的完善統(tǒng)一。

要切實加強預(yù)算外資金支出監(jiān)管。一是規(guī)范預(yù)算外資金支出去向管理。預(yù)算外資金屬于財政性資金，只能用于財政性支出，嚴禁用于其他支出；二是嚴格支出標準管理。結(jié)合實施部門預(yù)算管理改革，嚴格掌握并監(jiān)督行政事業(yè)單位和社會團體執(zhí)行規(guī)定的標準，禁止超標準支出；三是強化支出過程管理，按照《決定》規(guī)定，加強對預(yù)算外資金的支出范圍、標準、內(nèi)容實施跟蹤監(jiān)督，并開展經(jīng)常性的監(jiān)督檢查，確保預(yù)算外資金安全高效使用。

要加強預(yù)算外資金預(yù)決算管理。根據(jù)規(guī)定所有執(zhí)收執(zhí)罰單位的財務(wù)應(yīng)建立適應(yīng)于統(tǒng)一管理要求的內(nèi)部財務(wù)會計核算體系，并嚴格按照國家財政財務(wù)制度規(guī)定，認真編制年度預(yù)算外收支計劃。同時，各單位應(yīng)按規(guī)定按時向財政部門報送預(yù)算外資金月報表，年度終了要按規(guī)定編制預(yù)算外資金收支決算，報財政部門審批。

要強化預(yù)算外資金微機化管理。實施有時外資金“收支兩條線”管理后，各級地方財政部門的業(yè)務(wù)量大大增加，為適應(yīng)管理需要，必須加大預(yù)算外資金電算化管理力度。建議國家財政部加快這方面會計軟件研發(fā)步伐，大力推行微機開票，微機傳遞數(shù)據(jù)、憑證，財政銀行聯(lián)網(wǎng)對賬，會計核算，生成報表等自動化程度，以便提高核算準確性，提高工作效率。

要加強垂直部門預(yù)算外資金管理。建議對垂直管理部門收取的預(yù)算外資金，按照屬地管理原則，下放到地方直接管理，或采取目前統(tǒng)一實施的法院訴訟費管理方式，上部分需通過地方財政專戶上劃中央和省級專戶，其它部分由地方財政監(jiān)管理，相應(yīng)地，這些部門使用票據(jù)直接到地方財政購領(lǐng)，接受地方財政監(jiān)督檢查。

（三）創(chuàng)新預(yù)算外資金管理政策，加強財政部門管理預(yù)算外資金的審計幫促。

1.重新界定政府性收費審批管理權(quán)限。從目前國際通行做法看，政府性收費屬于政府非稅收入，它是政府參與國民收入分配和再分配的一種形式，因此應(yīng)當將其從國家價格管理序列剝離出來，按照稅收模式進行管理。鑒于目前我國稅種、稅目、稅率等稅政事項均由國家財政部負責(zé)，政府性收費項目、標準屬于費政事項，理應(yīng)按照稅政事項做法，由財政部門負責(zé)。這是因為，財政部門作為政府預(yù)算管理和單位財務(wù)管理的職能部門，對單位的財務(wù)狀況了解較多，可以更好的負責(zé)費政事務(wù)，這是其他部門所無法替代的。根據(jù)規(guī)定，政府性收費管理應(yīng)當與政府財政管理和部門預(yù)算管理相銜接。這樣，政府性收費項目的設(shè)立和標準的確定，與各級政府預(yù)算和部門預(yù)算的編制執(zhí)行有直接的聯(lián)系，如果財政部門不負責(zé)收費項目和標準的管理事務(wù)，就難以掌握收費政策的變化情況，無法編制政府預(yù)算和部門預(yù)算，從而影響整個預(yù)算的執(zhí)行。同時，由財政部門管理相關(guān)事項，也有利于更好地落實“收支兩條線”規(guī)定，從而推進預(yù)算外資金不斷向規(guī)范化、法制化的方向發(fā)展。政府收費事項從物價剝離后物價部門專司經(jīng)營服務(wù)性收費項目及標準的審批核定工作，這樣，不僅有利于政府部門根據(jù)不同性質(zhì)的收費分別實行規(guī)范化管理，而且可以較好地解決目前我國各地收費過多過濫等問題。

2.立即停止對行政事業(yè)性收費納稅的政策。筆者認為，行政事業(yè)性收費是行政事業(yè)單位行使政府管理職能的一種行政手段。是政府財政非稅收入，根本不存在納稅問題。反過來說，如果是應(yīng)稅項目，它本身就不屬于行政事業(yè)性收費，而應(yīng)劃入經(jīng)營服務(wù)性收費的范疇。為此，建議國家財政部費管理部門重新審視行政事業(yè)收費納稅問題，一是盡快出臺政策文件，將不屬于行政事業(yè)性收費的項目剔除行政事業(yè)收費序列，明確界定其經(jīng)營服務(wù)性收費性質(zhì)。實施稅務(wù)管理，辦理工商稅務(wù)登記，使用稅務(wù)發(fā)票并照章納稅；二是盡快明確行政事業(yè)性收費不納稅政策依據(jù)，以及行政事業(yè)性收費和經(jīng)營服務(wù)性收費使用票據(jù)的政策規(guī)范。

3.積極推行各級地方人大審議預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外兩部分財力的預(yù)算、決算制度。把預(yù)算外資金從整體上作為地方財政資金的一個重要組成部分來管理，使公共分配領(lǐng)域中體現(xiàn)政府職能的非稅收入分配活動納入財政管理，并按法定程序，從項目設(shè)立到預(yù)算決算，全面接受地方各級人民代表大會的審議和監(jiān)督。

4.進一步改革現(xiàn)行復(fù)式預(yù)算體系，將行政事業(yè)性收費納入各級財政的政府公共預(yù)算，建立稅收和非稅收入于一體的地方稅收體系，實現(xiàn)一個區(qū)域范圍內(nèi)預(yù)算內(nèi)外財力的統(tǒng)籌使用和合理調(diào)配。

（四）加強預(yù)算外資金法制建設(shè)，凈化財政收支環(huán)境。

應(yīng)該由政府從財政收入中全額撥付，絕不能再允許由部門和單位自籌。對于那些承擔(dān)社會公益責(zé)任的部門和單位，應(yīng)在不影響社會效益的前提下，按照服務(wù)性收費標準略高于成本的原則，由其自籌資金解決經(jīng)費來源。對那些純經(jīng)營性的單位，應(yīng)通過機構(gòu)改革，逐步推向社會，促其走向市場，以價代費，自行發(fā)展。

（五）加強政策宣傳，嚴格審計監(jiān)督。

各級財政部門作為預(yù)算外資金主管部門，要在進一步建立健全管理機構(gòu)，配置管理人員的基礎(chǔ)上，適時向社會各界做好宣傳解釋工作，以求得社會各方面的理解和支持。在堅持做好宣傳教育工作的同時，要加大對違紀違規(guī)案件，對人民群眾舉報的違紀案件，要做到舉報必查，查實必糾，再犯重處，絕不姑息遷就，以取信于民。

（作者單位：江西省審計廳）