肖放萍　楊生元　彭青蘭

為了充分發(fā)揮國家審計作為國家經(jīng)濟(jì)社會健康運(yùn)行的“免疫系統(tǒng)”功能，進(jìn)一步促進(jìn)科學(xué)發(fā)展觀的落實，堅持“圍繞中心，服務(wù)大局”，全面履行審計職責(zé)，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展。結(jié)合機(jī)關(guān)效能年活動，堅持“揭露問題、規(guī)范管理、促進(jìn)改革、提高績效”的審計思路。針對目前審計中發(fā)現(xiàn)的我市中介組織管理無序、執(zhí)業(yè)行為不規(guī)范、無序競爭現(xiàn)象嚴(yán)重、自律意識不強(qiáng)、出具的一些證明性文件缺實的現(xiàn)實情況，我們對全市的會計師事務(wù)所、工程建設(shè)招標(biāo)投標(biāo)代理、工程造價、工程監(jiān)理和土地評估、房地產(chǎn)評估以及經(jīng)紀(jì)公司（拍賣行）等中介組織從業(yè)情況，進(jìn)行了調(diào)研?，F(xiàn)將初淺的建議闡述如下：

（一）完善法律法規(guī)制度，規(guī)范管理約束機(jī)制。

“無規(guī)矩不成方圓”。作為社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下的一種經(jīng)濟(jì)體系——中介組織，應(yīng)該有一套完整的法律法規(guī)、政策規(guī)定對其進(jìn)行規(guī)范和約束，有一個能適應(yīng)社會中介組織健康發(fā)展的監(jiān)管機(jī)構(gòu)和執(zhí)法機(jī)構(gòu)，使社會中介組織開展各項業(yè)務(wù)經(jīng)營活動時，真正做到有法可依，違法必究。第一，國家應(yīng)制定出臺相關(guān)的法律法規(guī)和政策規(guī)定?，F(xiàn)在，全國沒有一部完整的有關(guān)中介組織的法律法規(guī)，這種狀況不利于中介組織的發(fā)展，只有出臺更具有國家權(quán)威的法規(guī)，對社會中介組織進(jìn)行定位，明確管理體制和與政府、社會的關(guān)系及資格認(rèn)定和資質(zhì)評定，確立自律機(jī)制、法律責(zé)任，界定其性質(zhì)、地位、功能以及資格確認(rèn)的法律程序，才能改變當(dāng)前無法可依和無章可循的混亂局面。第二，地方應(yīng)出臺相應(yīng)配套的規(guī)章制度。在國家還未制定出臺有關(guān)中介組織相關(guān)法律法規(guī)和政策規(guī)定之前，各地應(yīng)根據(jù)各自的實際情況，制定出相關(guān)的地方性法規(guī)，著重就市場準(zhǔn)入、交易規(guī)則、中介合同、中介范圍核定、成本核算、利益分配、糾紛仲裁和破產(chǎn)管理辦法等進(jìn)行規(guī)范。也可針對目前矛盾比較突出的參與國有和集體資產(chǎn)處置、建筑工程招標(biāo)投標(biāo)代理、資產(chǎn)評估等中介組織，重點就社會中介組織的界定，管理體制，中介組織與政府、社會的關(guān)系，資格認(rèn)定和資質(zhì)評定，自律機(jī)制和法律責(zé)任等方面，先行制定有關(guān)管理辦法，然后逐步制定出臺系統(tǒng)、配套的制度規(guī)定，形成管理體系，將社會中介組織的發(fā)展納入法制化軌道。第三，應(yīng)建立相應(yīng)的管理機(jī)制。針對目前中介組織無人管和無法管的現(xiàn)狀，我們認(rèn)為可采取以下措施，對其實施有效的管理和約束：一是實行部門行業(yè)管理。將各類中介組織按照業(yè)務(wù)類別歸口到各行業(yè)主管部門進(jìn)行管理，由行業(yè)主管部門負(fù)責(zé)對本行業(yè)的中介組織制定發(fā)展規(guī)劃、準(zhǔn)入機(jī)制、中介組織自律條款，建立考核、備案制度，以解決目前中介組織無人管、沒法管的局面。這樣的管理模式，主要能充分發(fā)揮職能部門的作用。二是設(shè)立專門的管理機(jī)構(gòu)。政府可成立中介組織行業(yè)協(xié)會管理機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)和統(tǒng)一管理整個地區(qū)的中介組織。此種管理模式，能體現(xiàn)管理的統(tǒng)一性，不受各個部門的牽制，自由簡化管理層次。三是由行業(yè)協(xié)會進(jìn)行管理。各中介組織行業(yè)成立行業(yè)協(xié)會，負(fù)責(zé)本行業(yè)的中介組織管理，同時各地應(yīng)成立中介組織行業(yè)總協(xié)會，負(fù)責(zé)對行業(yè)協(xié)會的管理。這種管理模式，體現(xiàn)了市場經(jīng)濟(jì)體制的特色，與市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展相吻合，應(yīng)是我們優(yōu)先考慮的首選目標(biāo)。

（二）理順管理體制，確立中介組織的獨立地位。

目前有的中介組織在管理體制上存在著政事不分、政企不分和“官辦”中介組織的現(xiàn)象。要改變這種狀況，第一，要對中介組織發(fā)展進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)劃和指導(dǎo)。按照市場經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求，根據(jù)我國國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略和社會中介組織的現(xiàn)狀，政府應(yīng)站在社會管理者的角度，引導(dǎo)社會中介組織與市場規(guī)模、市場結(jié)構(gòu)及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相適應(yīng)。特別是參與國有在國家（政府）與社會之間發(fā)揮傳遞功能作用，在市場主體之間發(fā)揮服務(wù)紐帶作用。如集體資產(chǎn)處置、建筑工程招標(biāo)投標(biāo)代理、資產(chǎn)評估等中介組織，要優(yōu)先、重點進(jìn)行改造和優(yōu)化，并打破行業(yè)、地區(qū)封鎖及部門壟斷，保證中介組織人員和其他要素的合理流動和重組。第二，要明確政府職能部門與中介組織的關(guān)系。社會中介組織，要依照國家的法律和法規(guī)成立并運(yùn)行，以公平、公正為宗旨，政府對中介組織主要運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律和必要的行政手段進(jìn)行宏觀調(diào)控和市場監(jiān)管，不直接干預(yù)中介機(jī)構(gòu)的執(zhí)業(yè)行為，把那些政府不該管、管不好、管不了的交由行業(yè)協(xié)會來完成，以防“官辦”中介組織的現(xiàn)象。第三，實行政事、政企分開。政府各行業(yè)主管部門必須實現(xiàn)從部門到社會的轉(zhuǎn)變，從參與者到指導(dǎo)者的轉(zhuǎn)變，從行政干預(yù)到市場導(dǎo)向的轉(zhuǎn)變，從直接管理轉(zhuǎn)變到對行業(yè)協(xié)會的監(jiān)督管理上來，著重在制訂行業(yè)規(guī)劃，審查認(rèn)定行業(yè)協(xié)會的規(guī)章制度，監(jiān)督規(guī)范執(zhí)業(yè)行為，查處違法違規(guī)事件，建立完善各種監(jiān)管制度上下功夫。按照政事分開、政企分開的原則，使各類社會中介組織在人、財、物關(guān)系上與行政機(jī)關(guān)脫鉤，并定位到產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自我發(fā)展、自我約束的獨立法人實體上來，構(gòu)建和塑造以市場性、社會性、中介性為主要特征的社會中介組織管理體制，使中介組織真正成為獨立的市場主體。

（三）建立準(zhǔn)入和自律機(jī)制，提升中介組織整體素質(zhì)。

針對目前我市中介組織良莠不齊，整體素質(zhì)低下的問題，為防止中介組織發(fā)展泛濫的問題，應(yīng)建立健全中介組織的準(zhǔn)入機(jī)制。明確中介組織所必須具備的條件，設(shè)立一定的門坎，以確保中介機(jī)構(gòu)整體素質(zhì)和執(zhí)業(yè)水平。一是實行備案制。對參與國有和集體資產(chǎn)處置、政府采購、房地產(chǎn)評估、土地評估、建筑工程招投標(biāo)代理、建筑工程造價、建筑工程監(jiān)理的中介組織，實行向行政行業(yè)主管部門備案制。由各主管部門根據(jù)中介組織的必備條件進(jìn)行審定把關(guān)，進(jìn)行資格認(rèn)定，凡不符合的一律拒之門外。二是開展執(zhí)業(yè)登記。各主管行業(yè)部門對所轄的中介組織進(jìn)行考核登記，凡有違反執(zhí)業(yè)自律規(guī)定，視情節(jié)輕重在一定時間內(nèi)可暫停其執(zhí)業(yè)資格，或取消其從業(yè)資格。三是完善內(nèi)部自律機(jī)制。各類中介組織都要建立和健全責(zé)、權(quán)、利相結(jié)合的經(jīng)營管理體制，強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)責(zé)任制和財務(wù)控制。一方面要建立和健全各項規(guī)章制度，使社會中介組織的日?；顒佑姓驴裳纬梢徽鬃月尚赃\(yùn)行機(jī)制，加強(qiáng)自我管理、自我約束，承擔(dān)相應(yīng)的法律與經(jīng)濟(jì)責(zé)任，以保證社會中介組織的經(jīng)營服務(wù)能依法活動。另一方面要加強(qiáng)和完善監(jiān)督和管理。注重各種管理制度的相互配套和補(bǔ)充，建立和完善行業(yè)、經(jīng)營主體等各個層次的管理監(jiān)督制度，所有的社會中介組織要強(qiáng)化自律意識，自覺遵紀(jì)守法，做到合法經(jīng)營，對違犯規(guī)章和制度的社會中介組織，必須嚴(yán)厲查處。逐步建立起中介組織內(nèi)部的激勵機(jī)制、競爭機(jī)制和約束機(jī)制，實行人才的合理流動，優(yōu)勝劣汰。四是加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)。對中介組織的從業(yè)人員要加強(qiáng)培訓(xùn)，不但要不斷更新從業(yè)人員的業(yè)務(wù)知識，提高業(yè)務(wù)能力，更重要的是要注重加強(qiáng)職業(yè)道德教育、政治思想教育和法律法規(guī)的教育，提升中介組織從業(yè)人員的整體素質(zhì)。

（四）規(guī)范交易運(yùn)作方式，主導(dǎo)業(yè)務(wù)良性競爭。

根據(jù)當(dāng)前中介組織在參與市場交易過程中與業(yè)主串通一氣的舞弊行為，我們認(rèn)為，要防止此領(lǐng)域腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，并做到防范于未然，應(yīng)改變目前由中介組織到與業(yè)主洽談業(yè)務(wù)的運(yùn)作模式，建立規(guī)范的交易運(yùn)作方式和良性競爭機(jī)制。第一，要建立公開、公平的業(yè)務(wù)競爭機(jī)制。當(dāng)前，各中介組織攬取的業(yè)務(wù)都是通過自行找業(yè)主聯(lián)系洽談而獲取的，這種業(yè)務(wù)攬取的方式，一受制于業(yè)主；二公平競爭機(jī)制容易被扭曲；三容易使該領(lǐng)域滋生腐敗。要使中介組織活動業(yè)務(wù)做到公平、公開、公正，就要改變目前中介組織攬取業(yè)務(wù)的做法。在國有和集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)處置、政府采購、房地產(chǎn)評估、工程招投標(biāo)代理、工程造價工程監(jiān)理等活動中，統(tǒng)一由招標(biāo)投標(biāo)中心組織實施，各中介組織參與業(yè)務(wù)競爭，可到招標(biāo)投標(biāo)中心報名，招標(biāo)投標(biāo)中心通過招標(biāo)投標(biāo)方式或隨機(jī)搖號的方式進(jìn)行選擇中介組織。中介組織不直接與業(yè)主聯(lián)系，以避免中介組織受制于業(yè)主的現(xiàn)象。第二，切斷“嫡系”“臍帶”?，F(xiàn)在有的中介組織名為從一些業(yè)務(wù)主管部門剝離出來了，但卻是“打斷了骨頭連著筋”，明里脫了鉤，暗里卻未脫。而這種關(guān)系嚴(yán)重影響了各業(yè)務(wù)主管部門行使職權(quán)的公正性，難免會出現(xiàn)一些“業(yè)務(wù)關(guān)照”的現(xiàn)象，這就使整個中介組織在競爭過程中難以形成公平、公正的良性競爭。要改變這種狀況，就必須斬斷這種千絲萬縷的關(guān)系，使中介組織真正獨立于社會，為中介組織提供“公開、公平、公正”的競爭環(huán)境。第三，打擊不正當(dāng)?shù)母偁幮袨?。對一些中介組織在業(yè)務(wù)競爭過程中，采取故意迎合業(yè)主、進(jìn)行“私下交易”、隨意中介交易以及主管部門隨意亂“關(guān)照”的行為，各職能部門要堅決予以打擊，嚴(yán)肅懲治，使違規(guī)者付出嚴(yán)重的代價，以維護(hù)中介活動的正常秩序，杜絕中介組織活動的腐敗行為。第四，整合資源，鼓勵發(fā)展合伙制公司，使之做大做強(qiáng)，為促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出更大的貢獻(xiàn)。

（五）加強(qiáng)監(jiān)督檢查力度，確保中介組織依法運(yùn)作。

在建立健全中介組織有關(guān)法律法規(guī)和一些規(guī)章制度，規(guī)范中介組織執(zhí)業(yè)行為，嚴(yán)肅自律紀(jì)律的同時，我們必須加大對中介組織的監(jiān)督檢查力度，以確保中介組織依法運(yùn)作。一方面，職能部門必須認(rèn)真履行監(jiān)管職能。通過制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和強(qiáng)制性的技術(shù)法規(guī)，建立對中介執(zhí)業(yè)質(zhì)量和執(zhí)業(yè)規(guī)程的監(jiān)督機(jī)制。同時嚴(yán)厲打擊各種非法中介活動，凈化中介市場。當(dāng)前應(yīng)著重查處出具虛假驗資、審計、評估報告等信用缺失行為和違法行為，堅決取締無照經(jīng)營、超范圍經(jīng)營，對那些造成重大社會危害的違法違規(guī)行為要通過司法途徑解決，以增強(qiáng)懲處力度，形成中介從業(yè)人員對造假“不能做”、“不敢做”、“不愿做”的氛圍。職能部門可以對本行業(yè)的中介組織和執(zhí)業(yè)人員建立誠信制度，對沒有誠信的組織和人員在全市的媒體上進(jìn)行公告，從過去的靜態(tài)管理向動態(tài)管理轉(zhuǎn)變，從各部門單兵作戰(zhàn)向聯(lián)合執(zhí)法轉(zhuǎn)變，以形成監(jiān)管合力，提高執(zhí)法效能，強(qiáng)化監(jiān)管效果。另一方面，審計要加強(qiáng)對各中介組織的業(yè)務(wù)質(zhì)量的監(jiān)督檢查。一是各年度制定監(jiān)督計劃，明確監(jiān)督的對象、內(nèi)容和措施，使監(jiān)督步入經(jīng)?；⒁?guī)范化和正規(guī)化。二是結(jié)合審計時發(fā)現(xiàn)的中介組織對被審計單位出具的相關(guān)證明性文件的真實性、合法性進(jìn)行監(jiān)督檢查，一旦發(fā)現(xiàn)問題及時反映，以保證各種法律法規(guī)和政策規(guī)定的切實得到貫徹落實。三是通過對各種招標(biāo)投標(biāo)活動的監(jiān)督檢查，維護(hù)中介市場經(jīng)濟(jì)秩序。四是對違法違規(guī)的行為和問題認(rèn)真進(jìn)行查處或組織協(xié)調(diào)有關(guān)部門進(jìn)行查處，進(jìn)行嚴(yán)厲打擊。

（作者單位：萍鄉(xiāng)市審計局）