劉俊仁 孫培懷

2008年12月，人力資源社會(huì)保障部、財(cái)政部、教育部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于義務(wù)教育學(xué)校實(shí)施績(jī)效工資的指導(dǎo)意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》)，規(guī)定“學(xué)校制定績(jī)效工資分配辦法要充分發(fā)揚(yáng)民主，廣泛征求教職工的意見。分配辦法由學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子集體研究后，報(bào)學(xué)校主管部門批準(zhǔn)，并在本校公開”。此處的“績(jī)效工資分配辦法”實(shí)際上僅指獎(jiǎng)勵(lì)性績(jī)效工資的分配辦法，因?yàn)椤兑庖姟愤€規(guī)定，績(jī)效工資分為基礎(chǔ)性和獎(jiǎng)勵(lì)性兩部分，基礎(chǔ)性績(jī)效工資的具體項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)由縣級(jí)以上人民政府人事、財(cái)政、教育部門確定，獎(jiǎng)勵(lì)性績(jī)效工資的分配辦法由義務(wù)教育學(xué)校制定。

一、義務(wù)教育學(xué)校對(duì)制定績(jī)效工資分配辦法的行為承擔(dān)責(zé)任

《意見》規(guī)定義務(wù)教育學(xué)校可以從事制定績(jī)效工資分配辦法的行為，按照一般的界定，主體可以從事某種行為的資格即是權(quán)力。在此意義上，義務(wù)教育學(xué)校擁有制定績(jī)效工資分配辦法的權(quán)力。主體對(duì)其行使權(quán)力的結(jié)果是否承擔(dān)責(zé)任依賴于其獲得權(quán)力的方式，那么義務(wù)教育學(xué)校是通過何種方式獲得制定績(jī)效工資分配辦法的權(quán)力的呢?

《意見》從兩方面規(guī)定了績(jī)效工資的范圍。其一，規(guī)定了績(jī)效工資的構(gòu)成包括規(guī)范后的津貼補(bǔ)貼和原國(guó)家規(guī)定的年終一次性獎(jiǎng)金，具體分為班主任津貼、崗位津貼、農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校教師補(bǔ)貼、超課時(shí)津貼、教育教學(xué)成果獎(jiǎng)勵(lì)等項(xiàng)目。其二，規(guī)定了實(shí)施績(jī)效工資后義務(wù)教育學(xué)校不得在核定的績(jī)效工資總量外自行發(fā)放任何津貼、補(bǔ)貼或獎(jiǎng)金?？梢?，獎(jiǎng)勵(lì)性績(jī)效工資只能是績(jī)效工資總量范圍內(nèi)的津貼、補(bǔ)貼和獎(jiǎng)金。2006年頒布的《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》規(guī)定，國(guó)家將義務(wù)教育全面納入財(cái)政保障范圍，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)由國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)人民政府予以保障，從法律上而言，績(jī)效工資全部來自于政府財(cái)政。同時(shí)由于義務(wù)教育學(xué)校在法律上已經(jīng)被剝奪了作為法人應(yīng)具有的權(quán)利，義務(wù)教育學(xué)校制定績(jī)效工資分配辦法的行為不可能屬于民事權(quán)利?，F(xiàn)代國(guó)家的公權(quán)力包括三類：立法權(quán)力、行政權(quán)力和司法權(quán)力。根據(jù)《中華人民共和國(guó)立法法》的規(guī)定，立法權(quán)力只能由特定級(jí)別的人民代表大會(huì)和人民政府行使，根據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》的規(guī)定，司法權(quán)力只能由司法機(jī)關(guān)行使。義務(wù)教育學(xué)校不屬于上述主體的范圍，因此義務(wù)教育學(xué)校制定績(jī)效工資分配辦法的權(quán)力屬于行政權(quán)力。

根據(jù)我國(guó)大陸的行政法理論，組織獲得行政權(quán)力的方式有三種：行政組織法的規(guī)定、行政授權(quán)和行政委托。由于義務(wù)教育學(xué)校不屬于行政組織的范疇，因而不能通過行政組織法規(guī)定的方式獲得制定績(jī)效工資分配辦法的權(quán)力。義務(wù)教育學(xué)校獲得制定績(jī)效工資分配辦法權(quán)力的方式是行政授權(quán)還是行政委托，可以根據(jù)二者在組織獲得行政權(quán)力的依據(jù)和獲得行政權(quán)力過程中的狀態(tài)方面的差別來判斷。在組織獲得行政權(quán)力的依據(jù)方面，行政授權(quán)要求組織獲得行政權(quán)力的依據(jù)是法律、法規(guī)、規(guī)章的直接規(guī)定或特定的行政主體的授予，而行政委托要求組，織獲得行政權(quán)力的依據(jù)是行政主體的依法委托。在組織獲得行政權(quán)力過程中的狀態(tài)方面，由于行政授權(quán)是一種單方行為，授權(quán)方授予被授權(quán)方行政權(quán)力不必征得其同意，組織獲得行政權(quán)力的狀態(tài)是被動(dòng)的，而行政委托是雙方行為，委托方必須征得被委托組織的同意，組織獲得行政權(quán)力的狀態(tài)是主動(dòng)的。由于義務(wù)教育學(xué)校獲得制定績(jī)效工資分配辦法權(quán)力的依據(jù)是《意見》而不是某一行政主體，并且其在獲得該權(quán)力的過程中并沒有獲得表達(dá)其同意與否的機(jī)會(huì)，可以斷定，義務(wù)教育學(xué)校獲得制定績(jī)效工資分配辦法權(quán)力的方式是行政授權(quán)。作為行政授權(quán)的結(jié)果，義務(wù)教育學(xué)校必須以自己的名義行使制定績(jī)效工資分配辦法的權(quán)力，同時(shí)其行使該項(xiàng)權(quán)力的效果歸屬于自己，也就是說，義務(wù)教育學(xué)校需要對(duì)制定的績(jī)效工資分配辦法負(fù)責(zé)，如果制定的績(jī)效工資分配辦法違反了相關(guān)法律規(guī)定，義務(wù)教育學(xué)校將受到行政處分。這也說明，制定績(jī)效工資分配辦法對(duì)學(xué)校而言非常重要。

二、義務(wù)教育學(xué)校制定績(jī)效工資分配辦法規(guī)定中存在的問題

《意見》從實(shí)體和程序兩個(gè)方面對(duì)義務(wù)教育學(xué)校制定績(jī)效工資分配辦法的行為進(jìn)行了規(guī)定，兩個(gè)方面的規(guī)定均存在問題。

1，實(shí)體上，決定績(jī)效工資分配辦法的主體錯(cuò)位

“分配辦法由義務(wù)教育學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子集體研究后，報(bào)義務(wù)教育學(xué)校主管部門批準(zhǔn)”的規(guī)定意味著，在義務(wù)教育學(xué)校層面，績(jī)效工資分配辦法的內(nèi)容由義務(wù)教育學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子決定。由義務(wù)教育學(xué)校內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)班子決定績(jī)效工資分配辦法的規(guī)定，既與現(xiàn)行法律規(guī)定沖突而不合法，又與現(xiàn)代法學(xué)理論不符而不合理。

《中華人民共和國(guó)教育法》第三十條第二款規(guī)定：“義務(wù)教育學(xué)校的教學(xué)及其他行政管理，由校長(zhǎng)負(fù)責(zé)?！比绻f此款由于對(duì)“其他行政管理”的規(guī)定模糊而沒有明確規(guī)定校長(zhǎng)的職權(quán)范圍的話，《義務(wù)教育法》第二十六條則明確規(guī)定，義務(wù)教育學(xué)校實(shí)行校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制要求校長(zhǎng)擁有對(duì)義務(wù)教育學(xué)校事務(wù)做最后決定的權(quán)力。在義務(wù)教育學(xué)校內(nèi)部，績(jī)效工資分配辦法的決定者應(yīng)該是校長(zhǎng)而不是義務(wù)教育學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子。

民主是現(xiàn)代法律的基本價(jià)值之一，民主決策是現(xiàn)代義務(wù)教育學(xué)校決策的必然要求。但是義務(wù)教育學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子的組成人員通常包括校長(zhǎng)、副校長(zhǎng)、各機(jī)構(gòu)或部門主任(教務(wù)主任、總務(wù)主任等)，規(guī)模較小的義務(wù)教育學(xué)校只包括校長(zhǎng)和副校長(zhǎng)，規(guī)模較大的義務(wù)教育學(xué)校除上述幾類成員之外還包括年級(jí)組組長(zhǎng)。義務(wù)教育學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子并沒有家長(zhǎng)代表、社會(huì)人士，即使教職工，由于我國(guó)實(shí)行干部年輕化政策，義務(wù)教育學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子也很少包括50歲以上的教職工。可見，由義務(wù)教育學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子決定績(jī)效工資分配辦法并不能充分反映法律的民主價(jià)值，而且此制度設(shè)計(jì)與我國(guó)“官本位”的文化傳統(tǒng)相結(jié)合容易助長(zhǎng)官僚作風(fēng)，可能使教職工對(duì)績(jī)效工資分配辦法的合理意見得不到采納。

2，程序上，必要步驟缺失和公開程度低

簡(jiǎn)單地說，法律程序是法律主體做出法律行為的過程中所遵循的步驟和順序。在步驟和順序的關(guān)系上，順序是表征各步驟發(fā)生先后的概念，在此意義上，步驟更為重要。義務(wù)教育學(xué)校制定績(jī)效工資分配辦法也需要遵循一定的步驟和順序。以具體目的的不同可以將《意見》對(duì)制定績(jī)效工資分配辦法的規(guī)定劃分為以下幾個(gè)步驟：征求教職工意見一一義務(wù)教育學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子集體研究——義務(wù)教育學(xué)校主管部門批準(zhǔn)——公布批準(zhǔn)后的分配辦法。這是制定績(jī)效工資分配辦法的完整的步驟，在這些步驟中，義務(wù)教育學(xué)校制定績(jī)效工資分配辦法的步驟只包括征求教職工意見和義務(wù)教育學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子集體研究。

根據(jù)程序理論，主體制定規(guī)定或做出重大決議一般應(yīng)遵循征求意見、提出方案、審議方案和決定方案四個(gè)步驟。義務(wù)教育學(xué)校在制定績(jī)效工資分配辦法時(shí)，也應(yīng)該遵循此四個(gè)步驟，因?yàn)榱x務(wù)教育學(xué)校在制定績(jī)效工資分配辦法的過程中也存在一個(gè)決定環(huán)節(jié)。雖然義務(wù)教育學(xué)校主管部門擁有批準(zhǔn)權(quán)，不經(jīng)義務(wù)教育學(xué)校主管部門的批準(zhǔn)績(jī)效工資分配辦法

不能發(fā)生效力，但是義務(wù)教育學(xué)校主管部門批準(zhǔn)的對(duì)象是義務(wù)教育學(xué)校制定的績(jī)效工資分配辦法，績(jī)效工資分配辦法首先是義務(wù)教育學(xué)校內(nèi)部決定的結(jié)果。具體而言，義務(wù)教育學(xué)校在制定績(jī)效工資分配辦法時(shí)應(yīng)該做到：讓教師、管理人員和工勤人員提出意見并將意見收集在一起；在整合不同意見的基礎(chǔ)上提出績(jī)效工資分配辦法的方案；各主體審議提出的方案是否充分反映了各主體的意見；在審議的基礎(chǔ)上對(duì)方案進(jìn)行決定?！兑庖姟芬?guī)定的義務(wù)教育學(xué)校制定績(jī)效工資分配辦法過程中缺少了提出方案和審議方案兩個(gè)步驟，集體研究決定步驟將提出方案、審議方案和決定方案三個(gè)步驟簡(jiǎn)化為一個(gè)步驟。義務(wù)教育學(xué)校制定績(jī)效工資分配辦法時(shí)在征求教職工的意見之后即進(jìn)入集體研究決定階段，由此可能造成的結(jié)果是，由于缺少教職工對(duì)績(jī)效工資分配方案進(jìn)行審議而導(dǎo)致集權(quán)的產(chǎn)生。

在制定績(jī)效工資分配辦法的過程中保證教職工充分表達(dá)自己的意見有著重要作用，而教職工充分表達(dá)意見的必要條件是將與績(jī)效工資相關(guān)的校務(wù)公開。校務(wù)公開是教職工知情的前提，教職工只有知道了相關(guān)信息才能夠參與制定績(jī)效工資分配辦法的討論并提出意見?！兑庖姟穬H規(guī)定將義務(wù)教育學(xué)校主管部門批準(zhǔn)之后的績(jī)效工資分配辦法在義務(wù)教育學(xué)校公開，并沒有規(guī)定義務(wù)教育學(xué)校在制定績(jī)效工資分配辦法過程中將相關(guān)信息公開。教職工如果對(duì)批準(zhǔn)后的績(jī)效工資分配辦法不滿意，只能通過申訴等事后救濟(jì)途徑進(jìn)行救濟(jì)，從而增加了救濟(jì)的成本。

三、完善義務(wù)教育學(xué)校制定績(jī)效工資分配辦法的制度設(shè)計(jì)

1，建立校務(wù)委員會(huì)的決定模式

績(jī)效工資分配辦法是義務(wù)教育學(xué)校發(fā)放績(jī)效工資的依據(jù)，直接涉及教職工的經(jīng)濟(jì)利益。如果教職工感受到分配辦法的內(nèi)容不公平時(shí)，其工作的積極性就會(huì)出現(xiàn)不同程度的下降，并會(huì)采用不同的反應(yīng)方式恢復(fù)公平，而多數(shù)恢復(fù)公平的辦法都帶有破壞性，對(duì)義務(wù)教育學(xué)校的發(fā)展不利。在義務(wù)教育學(xué)校制定績(jī)效工資分配辦法的各步驟中，決定分配辦法的方案的步驟直接影響到分配辦法內(nèi)容的確定，是一個(gè)關(guān)鍵步驟。那么，應(yīng)該由哪一主體作為決定績(jī)效工資分配辦法的方案的主體呢?

可以選擇的一項(xiàng)制度是，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的做法，設(shè)立校務(wù)委員會(huì)并由其作為決定績(jī)效工資分配辦法的主體。需要說明的是，此處的校務(wù)委員會(huì)并不是《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》規(guī)定的校務(wù)委員會(huì)，二者在設(shè)立條件和功能方面均存在根本差異。前者是每所義務(wù)教育學(xué)校都必須設(shè)立的義務(wù)教育學(xué)校機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)是義務(wù)教育學(xué)校的決策機(jī)構(gòu)，后者是只有滿足義務(wù)教育學(xué)校規(guī)模較大等條件的義務(wù)教育學(xué)校才需要設(shè)立的機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)僅是義務(wù)教育學(xué)校的審議機(jī)構(gòu)，不能決定義務(wù)教育學(xué)校的重要事項(xiàng)。之所以采取此種制度設(shè)計(jì)，主要出于以下兩個(gè)方面的考慮。

保障教職工參與決策權(quán)的需要。有學(xué)者在研究了美國(guó)部分學(xué)區(qū)教師績(jī)效工資制度之后，認(rèn)為“義務(wù)教育學(xué)校管理者必須認(rèn)識(shí)到并接受這樣的事實(shí)：沒有教師參與設(shè)計(jì)的改革方案，無論其形式多么完美，事實(shí)上是難以行得通的”。參與可以分為以知情權(quán)為內(nèi)容的參與、以表達(dá)權(quán)為內(nèi)容的參與和以決策權(quán)為內(nèi)容的參與，以決策權(quán)為內(nèi)容的參與是最高層次的參與。作為義務(wù)教育學(xué)校決策機(jī)構(gòu)的校務(wù)委員會(huì)的成員應(yīng)包括校長(zhǎng)、教師代表、工勤人員代表、家長(zhǎng)代表和社會(huì)人士等，他們可以通過校務(wù)委員會(huì)實(shí)現(xiàn)各自參與義務(wù)教育學(xué)校決策的權(quán)利。教職工參與義務(wù)教育學(xué)校決策對(duì)義務(wù)教育學(xué)校制定績(jī)效工資分配辦法具有重要意義，因?yàn)榻搪毠⑴c決策使得義務(wù)教育學(xué)校的決策權(quán)處于分散和均衡的狀態(tài)，從而保證管理人員、教師和工勤人員在績(jī)效工資方面的利益形成真實(shí)博弈。

彌補(bǔ)教師代表大會(huì)的功能虛化?！督逃ā返谌畻l第三款規(guī)定：“義務(wù)教育學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定，通過以教師為主體的教職工代表大會(huì)等組織形式，保障教職工參與民主管理和監(jiān)督?！鄙婕敖搪毠ぶ苯咏?jīng)濟(jì)利益的績(jī)效工資分配辦法本應(yīng)該通過教職工代表大會(huì)使教職工的意見得到充分反映，但是現(xiàn)行校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制過于強(qiáng)調(diào)校長(zhǎng)權(quán)力的制度性缺陷使教師代表大會(huì)“保障教職工參與民主管理和監(jiān)督”的功能無法正常發(fā)揮。根據(jù)筆者的調(diào)查，在已經(jīng)實(shí)行績(jī)效工資的部分義務(wù)教育學(xué)校，績(jī)效工資分配辦法的決定權(quán)基本由校長(zhǎng)一人行使，教職工的意見沒有受到充分重視，少部分義務(wù)教育學(xué)校甚至出現(xiàn)了教職工完全沒有對(duì)制定績(jī)效工資分配辦法發(fā)表意見的權(quán)利意識(shí)的極端現(xiàn)象。

2，增加必要步驟和提高公開程度

正當(dāng)?shù)某绦驅(qū)αx務(wù)教育學(xué)校制定績(jī)效工資分配辦法具有重要意義。一方面，根據(jù)程序正義和實(shí)體正義關(guān)系的法理，程序正義有助于實(shí)體正義的實(shí)現(xiàn)，正當(dāng)?shù)某绦蛴欣诒ＷC績(jī)效工資分配辦法內(nèi)容的公平。另一方面，就程序正義對(duì)義務(wù)教育學(xué)校教職工心理產(chǎn)生的影響而言，根據(jù)美國(guó)學(xué)者約翰·蒂伯和勞倫斯·沃克運(yùn)用社會(huì)心理學(xué)方法的研究，“程序正義對(duì)于當(dāng)事人對(duì)結(jié)果的滿意程度有密切的影響，即使結(jié)果對(duì)他們不利”。由此可見，正當(dāng)?shù)某绦蚩梢栽鰪?qiáng)教職工對(duì)績(jī)效工資分配辦法的認(rèn)可度，為分配辦法的順利實(shí)施奠定基礎(chǔ)。

如前所述，義務(wù)教育學(xué)校在制定績(jī)效工資分配辦法的步驟上存在缺陷。合理的做法是，在征求教職工的意見和校務(wù)委員會(huì)集體研究決定兩個(gè)步驟之間，增加績(jī)效工資分配辦法方案的提出和方案的審議兩個(gè)步驟。只有增加這兩個(gè)步驟，才可以保證教職工與義務(wù)教育學(xué)校的當(dāng)權(quán)者進(jìn)行理性的對(duì)話和討論，防止集權(quán)和恣意的出現(xiàn)。

另外，義務(wù)教育學(xué)校應(yīng)該在制定績(jī)效工資分配辦法的過程中將相關(guān)信息向教職工公開，具體而言，公開以下內(nèi)容：有關(guān)績(jī)效工資的政策依據(jù)和本單位的現(xiàn)實(shí)狀況，教職工關(guān)于績(jī)效工資分配辦法的意見和建議以及對(duì)教職工意見和建議的處理情況。