卜祥瑞

歷史上的銀行與信用社關(guān)系，如同父子，映襯著中國金融業(yè)發(fā)展中的一個片段。隨著金融改革的深入發(fā)展，國有銀行陸續(xù)進行股份制改造并上市，信用社通過成立縣級聯(lián)社、城市商業(yè)銀行等方式成為真正的法人，行社歷史遺留的利益沖突并沒有結(jié)束，行社之間數(shù)額特別巨大的糾紛訴訟時常發(fā)生。恰當(dāng)?shù)亟鉀Q行社糾紛，對維護行社雙方合法權(quán)益、穩(wěn)定正常金融秩序具有十分現(xiàn)實的意義。

行社糾紛的由來

行社糾紛由來已久，其中以農(nóng)業(yè)銀行與農(nóng)村信用社糾紛最為典型，工行、建行與城市信用社糾紛次之。20世紀(jì)80年代，農(nóng)業(yè)銀行、工商銀行、建設(shè)銀行等國有商業(yè)銀行為拓展金融服務(wù)和解決員工子女就業(yè)等問題，先后依據(jù)中國人民銀行有關(guān)信用社設(shè)立的規(guī)定，紛紛成立農(nóng)村信用社、城市信用社。從20世紀(jì)80年代末，按照中國人民銀行決定，全國農(nóng)村信用社一直歸屬中國農(nóng)業(yè)銀行領(lǐng)導(dǎo)，到了1996年全國農(nóng)村信用社又根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于農(nóng)村金融體制改革的決定》的要求，與農(nóng)業(yè)銀行脫離行政隸屬關(guān)系，即“行社脫鉤”。與此同時，工商銀行、建設(shè)銀行自辦信用社逐步移交當(dāng)?shù)厝嗣胥y行管理。

行社糾紛的核心問題是“脫鉤”過程中無法確認的農(nóng)業(yè)銀行和農(nóng)村信用社之間的資金糾紛，這一糾紛形成的基礎(chǔ)是當(dāng)時特殊的行社體制。在農(nóng)業(yè)銀行領(lǐng)導(dǎo)期間，信用社負責(zé)人由農(nóng)業(yè)銀行任命、選派，在農(nóng)貸業(yè)務(wù)上執(zhí)行農(nóng)業(yè)銀行確立各項信貸政策，一方面農(nóng)行可以直接向農(nóng)戶發(fā)放貸款，另一方面農(nóng)業(yè)銀行要求農(nóng)村信用社按照農(nóng)行制訂的信貸計劃向農(nóng)戶發(fā)放貸款，同時農(nóng)行還委托信用社發(fā)放 “委托貸款”（即“一口出”貸款），對于特殊貸款項目，農(nóng)業(yè)銀行則直接指令信用社發(fā)放貸款（即“點貸”）。農(nóng)業(yè)銀行發(fā)放的農(nóng)業(yè)貸款因自然災(zāi)害等原因不能按時收回形成不良，農(nóng)業(yè)銀行則對不能收回的農(nóng)戶貸款通過“憑證置換”的方式，強行將貸款轉(zhuǎn)移給信用社；對不能收回的到期貸款利息通過發(fā)放新貸款給信用社用于收陳欠貸款利息，即“利轉(zhuǎn)本”，后形成農(nóng)村信用社的不良貸款。

1998年7月13日中國人民銀行曾下發(fā)《關(guān)于農(nóng)村信用合作社清償對中國農(nóng)業(yè)銀行債務(wù)有關(guān)問題的通知》明確規(guī)定“憑證置換”、“委托貸款”、“點貸”、“利轉(zhuǎn)本”貸款，農(nóng)村信用社不承擔(dān)還款責(zé)任。此后，中國人民銀行分支機構(gòu)開始介入解決行社糾紛的解決。但因行社資金往來時間久遠，業(yè)務(wù)繁多，一些賬項無法簡單認定。農(nóng)業(yè)銀行與農(nóng)村信用社的訴訟糾紛逐漸增多，涉案金額少則幾百萬，多則上千萬，億元以上糾紛屢見不鮮。很多法院并沒有尊重中國人民銀行總行意見，受理、審理部分行社糾紛案件，一些案件的執(zhí)行引發(fā)農(nóng)村信用社支付危機。中國人民銀行總行就這一情況向最高人民法院進行了客觀反映，最高人民法院于2002年3月5日下發(fā)電報《關(guān)于涉及農(nóng)業(yè)銀行與農(nóng)村信用社脫鉤遺留資金糾紛案件有關(guān)問題的通知》規(guī)定此類糾紛。2005年6月，最高人民法院針對農(nóng)信社、農(nóng)行體制改革和債務(wù)糾紛處理基本狀況，通過電報方式下發(fā)通知，允許各級法院恢復(fù)農(nóng)村信用社與農(nóng)業(yè)銀行之間行社糾紛案件的審理和執(zhí)行。各地法院對于行社糾紛案件立案、審理和執(zhí)行的處理結(jié)果出現(xiàn)了多樣性。有的法院認為，行社糾紛產(chǎn)生的原因和前提條件就是由于當(dāng)時主管銀行與下屬信用社之間存在隸屬關(guān)系，這種關(guān)系不屬于平等主體之間的財產(chǎn)關(guān)系，不符合人民法院受理的條件。有的法院認為，沒有經(jīng)過人民銀行調(diào)解，法院不能直接受理。也有的法院認為恢復(fù)受理即意味著可以審理，可以依據(jù)人民銀行規(guī)定和裁決意見進行判決。

此間，最高人民法院審理了中國農(nóng)業(yè)銀行哈爾濱市道里支行訴哈爾濱市道里區(qū)群力農(nóng)村信用合作社“行社脫鉤遺留資金”糾紛案，中國人民銀行辦公廳為此致函最高人民法院，指出“脫鉤前信用社隸屬農(nóng)業(yè)銀行領(lǐng)導(dǎo)和管理的特殊關(guān)系，總體原則是以行政解決為主”。最高人民法院審理認定：“對于群力信用社與道里農(nóng)行脫離行政隸屬關(guān)系后的資金遺留糾紛，應(yīng)當(dāng)在查清事實的基礎(chǔ)上按照中國人民銀行的有關(guān)政策，本著尊重歷史，實事求是的原則作出認定”。2005年最高人民法院恢復(fù)該案審理后，采信了中國人民銀行意見，并于2007年9月21日作出判決：撤銷黑龍江省高級人民法院（農(nóng)村信用社敗訴的）民事判決，駁回中國農(nóng)業(yè)銀行哈爾濱市道里支行對哈爾濱市道里區(qū)群力農(nóng)村信用合作社的訴訟請求。這一判決對全國各級人民法院審理行社糾紛產(chǎn)生重大影響，為全國各級人民法院受理、審理行社糾紛提供了判例。

行社糾紛的處理建議

行社糾紛屬于金融機構(gòu)在特定歷史條件下形成資金往來關(guān)系，中國人民銀行多次下發(fā)專門文件進行處理，遺憾的是至今仍然遺留大量問題沒有解決，筆者認為處理行社糾紛應(yīng)當(dāng)遵循以下原則：

尊重歷史原則

行社往來賬務(wù)、票據(jù)、協(xié)議、信貸計劃、任命文件等客觀真實地反映了行社關(guān)系的原貌，尊重歷史就是要客觀承認上述事實。中國人民銀行及其分支機構(gòu)就信用社的隸屬領(lǐng)導(dǎo)、信用社管理等政策文件，是明確信用社與銀行關(guān)系的最重要依據(jù)。中國人民銀行各級分支機構(gòu)有關(guān)行社糾紛的調(diào)查報告具有特定的權(quán)威性，客觀真實地反映當(dāng)時行社資金往來的現(xiàn)實。中國人民銀行各級分支機構(gòu)依據(jù)總行有關(guān)行社糾紛處理規(guī)定，組織成立中國人民銀行基層機構(gòu)、銀行、信用社以及財貿(mào)辦公室等參加的聯(lián)合調(diào)查組，對行社糾紛進行專項調(diào)查，其調(diào)查報告反映了行社雙方真實意思表示，所載明的事實和結(jié)論性意見屬于金融監(jiān)管機構(gòu)依法履行職責(zé)行為，具有行政效力。尊重歷史，更應(yīng)當(dāng)尊重中國人民銀行及其分支機構(gòu)行政權(quán)威和行社雙方真實意思表示。

對于中國人民銀行及其分支機構(gòu)通過調(diào)處工作，行社已經(jīng)確定債權(quán)債務(wù)關(guān)系，明確償還期限、金額的，一方未履行，又以證人證言等形式否定中國人民銀行及其分支機構(gòu)有關(guān)調(diào)處協(xié)議的，司法機構(gòu)不應(yīng)支持。

公平合理原則

公平合理原則是我國民事活動的最基本原則。中國人民銀行《關(guān)于農(nóng)村信用合作社清償對中國農(nóng)業(yè)銀行債務(wù)有關(guān)問題的通知》明確規(guī)定：“農(nóng)業(yè)銀行通過貸款憑證轉(zhuǎn)換，將貸款資產(chǎn)轉(zhuǎn)移給信用社形成的債務(wù)；農(nóng)業(yè)銀行委托農(nóng)村信用社發(fā)放后轉(zhuǎn)為信用社自營的貸款或農(nóng)業(yè)銀行作為擔(dān)保人由信用社發(fā)放貸款而形成的債務(wù)；農(nóng)業(yè)銀行確定貸款項目，指令農(nóng)村信用社貸款形成的債務(wù)，均不應(yīng)由農(nóng)村信用社承擔(dān)?！?/p>

目前行社糾紛主要體現(xiàn)在“點貸”、“一口出”、“以貸收息”、“利轉(zhuǎn)本”以及“憑證置換”等幾個突出行社資金往來形式上，在資金往來的用途上以“支信款”、“同業(yè)拆借”、“保付款”體現(xiàn)，堅持公平合理原則，就是要準(zhǔn)確區(qū)分往來資金性質(zhì)，合理界定償還范圍。堅持公平合理原則，就是要依據(jù)資金往來性質(zhì)，合理計算確定計算利息利率，對于“利滾利”“以貸收息”、“欠息復(fù)利”等缺少基本法律依據(jù)的主張不予保護。

依法合規(guī)原則

行社糾紛歷史久遠，但《民法通則》、《中華人民共和國經(jīng)濟合同法》、《同業(yè)拆借管理辦法》、《信用社管理辦法》等法律法規(guī)確定基本原則，仍然是處理行社糾紛的最基本依據(jù)。在行社糾紛處理的漫長過程中，國家和金融監(jiān)管機構(gòu)陸續(xù)頒行了一系列與行社糾紛有關(guān)的法律法規(guī)，在尊重中國人民銀行有關(guān)規(guī)范性文件的同時，還應(yīng)依據(jù)最高人民法院有關(guān)司法解釋的規(guī)定，依法處理行社糾紛。對于確有新證據(jù)證明行社資金往來客觀情況的賬冊、憑證、報表等，應(yīng)當(dāng)實事求是地依據(jù)最高人民法院《關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》進行認定。對于已經(jīng)當(dāng)?shù)厝嗣胥y行認定或裁決行社糾紛，人民法院應(yīng)當(dāng)依據(jù)《關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》認證其證明效力。

對于行社糾紛一方已超過訴訟時效期間為由主張權(quán)利的，人民法院應(yīng)當(dāng)遵循最高人民法院《關(guān)于審理民事案件適用訴訟時效制度若干問題的規(guī)定》進行認定，如一方向人民銀行或者銀行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)提出調(diào)處主張的，依據(jù)該規(guī)定則引起訴訟時效中斷。當(dāng)事人一方未提出訴訟時效抗辯，人民法院不應(yīng)對訴訟時效問題進行釋明及主動適用訴訟時效的規(guī)定進行裁判。依法合規(guī)處理行社糾紛不僅有利于維護行社糾紛雙方權(quán)益，也是避免形成新的糾紛的基本原則。

處理行社糾紛的一般路徑

行社糾紛久拖不決，不僅嚴重影響雙方的經(jīng)濟利益，也牽扯雙方大量精力，在司法資源十分有限的情況下，訴訟并非唯一辦法，實際上，處理行社糾紛可以考慮多種路徑化解。

自愿協(xié)商。國務(wù)院農(nóng)村金融體制改革部際協(xié)調(diào)小組《關(guān)于印發(fā)農(nóng)村信用社與中國農(nóng)業(yè)銀行脫鉤資金劃轉(zhuǎn)及清算辦法和會計核算手續(xù)的通知》規(guī)定：“中國農(nóng)業(yè)銀行與信用社之間對劃轉(zhuǎn)資金如有分歧，在據(jù)原始憑證對賬后仍不能達成一致的，由中國人民銀行協(xié)調(diào)解決?！眳f(xié)商解決糾紛是金融機構(gòu)的一個優(yōu)良傳統(tǒng)，行社糾紛固然復(fù)雜，行社之間歷史淵源決定了協(xié)商解決的可能性，行社雙方尊重歷史、客觀公正、實事求是、互諒互讓進行協(xié)商，是解決雙方爭議的有效辦法。

行政調(diào)解。按照我國法律規(guī)定，行政調(diào)解，是國家行政機關(guān)依照法律規(guī)定，在其行使行政管理的職權(quán)范圍內(nèi)，對特定的民事糾紛及輕微刑事案件進行的調(diào)解?！吨腥A人民共和國銀行管理暫行條例》第十條曾規(guī)定“中國人民銀行總行及其分支機構(gòu)，負責(zé)協(xié)調(diào)、仲裁專業(yè)銀行、其他金融機構(gòu)之間業(yè)務(wù)方面發(fā)生的分歧”。根據(jù)中國人民銀行《關(guān)于農(nóng)村信用合作社清償對中國農(nóng)業(yè)銀行債務(wù)有關(guān)問題的通知》規(guī)定：“鑒于信用社與農(nóng)業(yè)銀行相互形成的債權(quán)債務(wù)成因較為復(fù)雜，信用社與農(nóng)行必須共同對雙方存有異議、尚未清償?shù)膫鶆?wù)逐筆進行認定?！瓕π猩珉p方有爭議，協(xié)商未果的，由人民銀行當(dāng)?shù)刂兄俨?。”實際上，該通知中的仲裁并非法律意義上的仲裁，而是行政調(diào)解。1995年9月1日《中華人民共和國仲裁法》施行后，不再承認臨時仲裁機制，中國人民銀行不再承擔(dān)仲裁法意義上的仲裁職能，《中國人民銀行法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》也沒有規(guī)定金融監(jiān)管機構(gòu)的仲裁職能。但是金融機關(guān)機構(gòu)完全可以依據(jù)法定職能對銀行間糾紛進行行政調(diào)解。行政調(diào)解協(xié)議雖然不具有強制執(zhí)行的法律效力，但它的性質(zhì)是合同，應(yīng)當(dāng)按照法律對合同的規(guī)定來處理相關(guān)問題，一旦經(jīng)當(dāng)事人簽署，即產(chǎn)生法律約束力。監(jiān)管機構(gòu)依據(jù)合同約定對行社權(quán)益提供進一步的保護。通過行政程序調(diào)解行社糾紛，可以實現(xiàn)行社與金融監(jiān)管機構(gòu)多個維度協(xié)調(diào)，減少銀行業(yè)權(quán)益沖突，突降低訴訟成本，有效節(jié)省司法資源。

機構(gòu)仲裁。《中華人民共和國仲裁法》借鑒國際慣例，確認了仲裁的民間性，將仲裁機構(gòu)定位為獨立于政府系統(tǒng)之外民間性社會組織。機構(gòu)仲裁具有兩大優(yōu)勢：一是它依據(jù)仲裁機構(gòu)既定的仲裁規(guī)則進行仲裁，程序較為嚴格；二是它有現(xiàn)存的固定管理機構(gòu)和經(jīng)過一定程序選聘的仲裁人員，仲裁具有自愿性、獨立性、快捷性等特點。行社糾紛可以在機構(gòu)仲裁的框架下，選擇與合法仲裁相對應(yīng)的衡平仲裁，衡平仲裁又稱友誼仲裁，是指行社當(dāng)事人經(jīng)協(xié)商，授權(quán)仲裁庭不依據(jù)嚴格的法律規(guī)定而依據(jù)公平合理的原則和商業(yè)慣例，充分體現(xiàn)行社當(dāng)事人的意思自治原則，在不得違背公共秩序和其他強制性規(guī)定情況下進行裁決的仲裁。通過衡平仲裁方式，化解行社糾紛遺留結(jié)癥，緩解行社利益沖突，既讓行社糾紛得以解決，又使解決方式得到法律保障。

訴訟裁判。訴訟是解決行社糾紛最復(fù)雜、最艱難的途徑，一方面訴訟程序繁瑣，另一方面行社時間久遠，舉證、質(zhì)證都很困難，同時，由于行社糾紛涉及標(biāo)的巨大，訴訟涉及立案、審計、鑒定、執(zhí)行以及律師代理費用等多項支出。人民法院在受理行社糾紛時，存在對行政隸屬關(guān)系產(chǎn)生糾紛是否受理以及受理是否應(yīng)當(dāng)駁回的兩難問題，在審理過程中對于行社自身無法辨析資金往來基本事實更是難以準(zhǔn)確認定，在執(zhí)行上還要考慮行社支付能力和正常的金融秩序。因此，更多的法院對已經(jīng)立案行社糾紛仍然采取調(diào)解方式結(jié)案。可以說，訴訟解決行社糾紛，化解歷史遺留的行社糾紛問題，是行社之間無奈之舉，雖訴訟有效但也有限。

（作者系吉林省銀行業(yè)協(xié)會法律顧問）