鄭　遠(yuǎn)

摘要：文章探討了舊城改造的概念和內(nèi)容，原有建筑物是否拆除的標(biāo)準(zhǔn)以及引發(fā)的拆遷糾紛、古建筑的保護(hù)和更新、如何減少新建筑施工對周邊建筑的影響等問題。

關(guān)鍵詞：舊城改造；拆遷；古建筑；基礎(chǔ)沉降

中圖分類號：F291文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1009-2374（2009）09-0116-02

近年來，全國各地各級政府開始重視城市的改造與更新，為建設(shè)一個環(huán)境優(yōu)美、功能齊全、布局完整的新型城市而努力。舊城改造是城市發(fā)展的一個必然的過程。然而，在舊城改造的進(jìn)程中，出現(xiàn)了很多問題。

一、舊城改造的概念和內(nèi)容

舊城改造又稱為城市的再開發(fā)或城市更新，意指根據(jù)城市發(fā)展的需要，局部或整體地、有步驟地改造和更新老城市的全部物質(zhì)生活環(huán)境，以便根本改善其勞動、生活、服務(wù)和休息等條件。

舊城改造的內(nèi)容主要包括三個方面，分別是：開發(fā)、修復(fù)、保護(hù)。

此處的開發(fā)指在布局混亂，城市功能喪失，城市環(huán)境質(zhì)量嚴(yán)重惡化的城區(qū)，根據(jù)城市的總體規(guī)劃，拆除全部建筑和構(gòu)筑物，拓寬城市道路，新建各種必要的城市設(shè)施，重新安排合理的城市土地利用，完善城市功能，提高環(huán)境質(zhì)量，徹底改變原有城區(qū)景觀的大規(guī)模城市改造建設(shè)。比如城市高新區(qū)的建設(shè)、城市快速路建設(shè)，都屬城市的再開發(fā)。

修復(fù)的概念是指：在布局混亂，城市功能部分喪失，環(huán)境質(zhì)量正在惡化的城區(qū)，根據(jù)城市總體規(guī)劃，拆除不良建筑物和構(gòu)筑物，對尚可保留或具有保留價值的城市建筑物和構(gòu)筑物進(jìn)行保護(hù)性修繕、改造、新建各種必要的城市設(shè)施，重新安排合理的城市土地利用，完善城市功能，提高環(huán)境質(zhì)量，部分改變原有城區(qū)景觀的中等規(guī)模的城市改造建設(shè)，也可理解為“舊物更新”。比如臨街商鋪改造、舊小區(qū)改造等。

保護(hù)是指現(xiàn)狀良好，但將來可能惡化的城區(qū)，根據(jù)城市總體規(guī)劃，對具有保留價值的建筑物、構(gòu)筑物、街區(qū)進(jìn)行保護(hù)性修繕，強(qiáng)化城市功能，保護(hù)城市環(huán)境和原有地區(qū)景觀的小規(guī)模城市改造建設(shè)。比如某些城市古建筑的保護(hù)和開發(fā)。

二、關(guān)于原有建筑物的拆除

（一）建筑物是否拆除必須分類評估

隨著舊城改造一浪高過一浪，建筑物的平均使用壽命越來越短，隨意拆遷的現(xiàn)象比比皆是，由此引發(fā)的巨大浪費(fèi)和社會矛盾令人觸目驚心。在舊城改造中，擬拆除的建筑物須進(jìn)行分類評估，以不同程序最后確定其是否應(yīng)該拆除。

1．自然損耗型拆除。建筑物壽命已經(jīng)達(dá)到或接近設(shè)計使用年限，其實(shí)物性能已接近報廢,其使用價值已喪失殆盡，對這類建筑物進(jìn)行拆除就屬于自然損耗型拆除。例如：城市棚戶區(qū)的改造，超過50年且暴露出眾多安全隱患的一般性建筑，橋梁等基礎(chǔ)設(shè)施由于過度使用(如車輛超載，流量超負(fù)荷)，雖未達(dá)到設(shè)計年限而應(yīng)提前報廢等。這種拆除應(yīng)當(dāng)說是理由最為充分、引起爭議最少的一種拆除。

2．功能落伍型拆除。建筑物原有的實(shí)物使用價值依然存在，仍可繼續(xù)使用若干年限，但由于技術(shù)進(jìn)步、社會發(fā)展和城市變遷等因素的影響，其原有功能已經(jīng)不能適應(yīng)時代的需要，因此將此類建筑物拆除，就屬于功能落伍型拆除。例如舊式電影院、商場、旅館。

對這類原有實(shí)物使用價值還在的建筑，需不需要拆除，可以參考以下兩條標(biāo)準(zhǔn)：第一，有些建筑物已經(jīng)成為制約城市發(fā)展的瓶頸，與城市發(fā)展規(guī)劃和整體布局很不協(xié)調(diào)，這類建筑物可考慮拆除。如污染環(huán)境的工廠和阻塞交通的卡脖子樓。第二，空置程度和改造難度都很高的建筑物。如舊式影院、商場、飯店、旅館，由于不適應(yīng)社會和顧客需要，長期歇業(yè)、閑置、或處于不景氣狀態(tài)，又沒有好的辦法加以改造和盤活。這類建筑物實(shí)際上已經(jīng)成為沒有多少經(jīng)濟(jì)流量的呆滯資產(chǎn)，而且占用寶貴的土地和空間資源，也可以考慮拆除。

3．商業(yè)贏利型拆除。商業(yè)贏利型拆除，其主導(dǎo)者的出發(fā)點(diǎn)和動機(jī)完全是為了追求商業(yè)利益。

判斷某個基于商業(yè)贏利目的而進(jìn)行的拆遷和開發(fā)項(xiàng)目是否可行，可以參照以下兩條：一是是否同時符合前述自然損耗標(biāo)準(zhǔn)和功能落伍標(biāo)準(zhǔn)，如果符合，拆除的理由就比較充足；二是如果不符合上述標(biāo)準(zhǔn)，政府、開發(fā)商、動遷戶就要在平等的基礎(chǔ)上進(jìn)行協(xié)商談判，如能達(dá)成共識，形成妥協(xié)，平衡好各種利益關(guān)系，在這樣的基礎(chǔ)上搞拆遷開發(fā)就不會產(chǎn)生大的問題。但是，這樣的拆遷有時從局部上看是可行的，對各直接相關(guān)方都有好處，但從社會或更大的范圍上看問題，因?yàn)橄馁Y源、造成浪費(fèi)、形成新的結(jié)構(gòu)性矛盾和布局不當(dāng)，其合理性仍然是個大問題。因此，作為決策當(dāng)局，處理這類問題必須站在全局和長遠(yuǎn)的高度審慎行事。從當(dāng)前的情況看，應(yīng)當(dāng)收緊和嚴(yán)格限制這類開發(fā)。

（二）拆遷糾紛暴露出來的土地使用權(quán)補(bǔ)償問題

現(xiàn)行《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》及相關(guān)配套法規(guī)，未對舊城改造拆遷中土地使用權(quán)的補(bǔ)償及評估做出明確規(guī)定。

在具體實(shí)踐中，評估機(jī)構(gòu)在對房屋進(jìn)行評估時，根據(jù)上述規(guī)定對拆遷房屋的區(qū)位因素的考慮，對被拆遷人的土地只是象征性地進(jìn)行了一定的補(bǔ)償，而沒有充分考慮土地使用權(quán)補(bǔ)償各種因素，從而造成被拆遷人土地使用權(quán)得不到應(yīng)有的補(bǔ)償。喪失了周圍良好的生活環(huán)境，卻得不到相應(yīng)的土地級差補(bǔ)償，相反拆遷騰出來的市中心等繁華地段土地產(chǎn)生的土地差價利益事實(shí)上無償?shù)赜杀徊疬w人轉(zhuǎn)移到開發(fā)商身上。這也是造成拆遷矛盾激化的一個根本原因。

（三）拆遷引發(fā)糾紛的成因及解決途徑

某些城鎮(zhèn)規(guī)劃缺乏剛性原則，隨意性很大。官僚主義嚴(yán)重，拆遷主管部門打著“公共利益”、“大局利益”的旗號關(guān)門進(jìn)行的，一切由他們說了算。為了完成拆遷任務(wù)，無視社會公平正義，大搞權(quán)錢交易。拆遷人員行為不規(guī)范， 對拆遷過程監(jiān)管不嚴(yán)等，都會導(dǎo)致拆遷群眾對政府的誤會，聚眾鬧事，影響了社會穩(wěn)定。

綜合以上分析，城市拆遷應(yīng)注意以下幾點(diǎn)：

1．舊城改造拆遷應(yīng)對土地使用權(quán)進(jìn)行必要的補(bǔ)償。相應(yīng)地，被拆遷人得到的補(bǔ)償應(yīng)該是拆遷房屋的價值+房屋范圍內(nèi)的土地使用權(quán)補(bǔ)償費(fèi)+其他費(fèi)用=該拆遷房地產(chǎn)的拆遷補(bǔ)償總額。只有這樣，對于被拆遷人才是比較公平合理的。

2．城市規(guī)劃要有前瞻性、科學(xué)性、人文性、生態(tài)性。城市規(guī)劃擔(dān)負(fù)著合理布局城市，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)、社會、人口、資源、環(huán)境可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要職責(zé)，因此，要科學(xué)編制城市規(guī)劃，正確評估并依法執(zhí)行該城市規(guī)劃。

3．堅持依法行政和公開、公平、公正原則。在城市拆遷執(zhí)法過程中，要重視涉及拆遷工作的方方面面的利益。既要考慮拆遷者的利益，又要考慮被拆遷者的利益；既要考慮國家的利益，又要考慮公眾的利益；既要考慮經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的經(jīng)濟(jì)效益問題，又要考慮政府化解糾紛的社會成本與管理效能問題。

4．加強(qiáng)拆遷主管機(jī)關(guān)執(zhí)法管理人員能力建設(shè)。要加強(qiáng)拆遷隊伍的教育培訓(xùn)，提高其執(zhí)法人員的素質(zhì)水平。地方政府和基層政府的拆遷主管部門要嚴(yán)格把握拆遷執(zhí)法隊伍的人口標(biāo)準(zhǔn)，面向社會，公開招考行政執(zhí)法人員。通過崗位培訓(xùn)等形式，組織拆遷執(zhí)法人員深入學(xué)習(xí)，系統(tǒng)掌握房屋拆遷、房屋估價、建筑、行政執(zhí)法等方面的有關(guān)法規(guī)，讓其提高法律素質(zhì)和執(zhí)法水平。

三、古建筑的保護(hù)和新生

在城市改造和更新的過程中，人們往往對改造后的功能提出太多要求，而沒有從歷史文化和居民的個人情感去考慮以什么為出發(fā)點(diǎn)。城市不僅是物質(zhì)性的，還是精神性的，城市中的某些古建筑就是城市精神和文化的載體，舊城改造必須注意對古建筑的保護(hù)和開發(fā)問題。

對于一些已經(jīng)殘缺不全，破舊不堪、沒有任何使用價值和保留價值的古建筑，應(yīng)予以拆除。對一些古建筑進(jìn)行整修使其所含有的文化底蘊(yùn)得到充分挖掘，并可在其周圍大力發(fā)展餐飲業(yè)、旅游業(yè)、服務(wù)業(yè)等，如：北京的故宮、平遙古城、蘇州園林。此外，對舊城中古建筑應(yīng)定期對其予以維修，保持其原有的歷史風(fēng)貌，并將因環(huán)境、時間、人為等因素所造成的損傷降至最低。

四、關(guān)于新建筑施工對周邊建筑的影響

在舊城改造中，由于新建建筑物多為高層建筑，地下室有一至三層不等。在基坑開挖施工過程中，周邊建筑物經(jīng)常受此影響產(chǎn)生墻面、地面裂縫。這些裂縫多是基礎(chǔ)沉降產(chǎn)生的變形裂縫。

變形裂縫一般有三個階段，一是潛伏期，二是發(fā)展期，三是穩(wěn)定期。發(fā)現(xiàn)裂縫時不應(yīng)急于維修，而是要做好各項(xiàng)觀測工作，包括觀測裂縫的發(fā)展、基坑的沉降、位移等，待沉降及位移趨于穩(wěn)定后，進(jìn)行一次性修復(fù)。具體地來說，應(yīng)該從以下幾方面著手：

1．在施工過程中加強(qiáng)觀測。在基坑開挖、樁基施工、地下室結(jié)構(gòu)施工期間，觀測基坑的沉降及位移是首要工作。特別是在基坑開挖過程中，每開挖一層必須觀測一次，而且每層開挖的深度應(yīng)控制在1.5米以內(nèi)，根據(jù)不同的土質(zhì)情況可適當(dāng)調(diào)整。當(dāng)沉降或位移值超過規(guī)范允許范圍時，應(yīng)立即采取相應(yīng)措施處理。

2．采取隨挖隨支護(hù)的分層開挖支護(hù)措施。特別是靠近建筑物的部位，施工單位應(yīng)該重點(diǎn)突擊，隨挖隨支護(hù)，不宜讓開挖層暴露時問太長。同時，應(yīng)加強(qiáng)薄弱部位的錨索或土釘密度及深度，確?；拥姆€(wěn)定。

3．合理選用樁型，減少樁基施工時振動的影響。對于舊城改造項(xiàng)目基礎(chǔ)樁型，應(yīng)謹(jǐn)慎考慮，并對各種樁型作技術(shù)經(jīng)濟(jì)比較。為減少對周邊建筑的影響，建議采用靜壓樁。如采取捶擊樁，應(yīng)采取措施隔離周邊建筑，如挖防振溝。

4．加快基礎(chǔ)工程施工。由于降水是造成周邊建筑裂縫的主要原因，所以，盡早停止降水是阻止裂縫發(fā)展的有效措施。只有基礎(chǔ)工程(即地下室)完工后，降水作業(yè)停止，基坑得以回填，沉降及位移將趨于穩(wěn)定，裂縫也不再發(fā)展。

5．采取必要的結(jié)構(gòu)安全鑒定。房屋出現(xiàn)裂縫后，住戶和發(fā)展商都應(yīng)對此類問題持積極處理的態(tài)度，若對裂縫的發(fā)展表示懷疑或認(rèn)為有危險時，可委托具有相關(guān)資質(zhì)的安全鑒定機(jī)構(gòu)進(jìn)行結(jié)構(gòu)安全鑒定，從而判定房屋的結(jié)構(gòu)安全性能及使用性能，并對裂縫的維修提出建議。

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作者簡介：鄭遠(yuǎn)（1962－），男，浙江寧波人，浙江省舟山市規(guī)劃建筑設(shè)計研究院高級建筑師。