毛俊淋

摘要：隨著互聯(lián)網(wǎng)的迅速普及和發(fā)展，網(wǎng)民通過(guò)網(wǎng)絡(luò)對(duì)公共政策的制定產(chǎn)生了越來(lái)越重要的影響。從系統(tǒng)論的角度，對(duì)網(wǎng)民影響公共政策的案例進(jìn)行了分析和整理，剖析了其發(fā)生的機(jī)理，并且提出了相應(yīng)的對(duì)策和建議。

關(guān)鍵詞：公共政策；互聯(lián)網(wǎng)；系統(tǒng)論

中圖分類號(hào)：F811.0文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1675-3198(2009)24-0060-02

1背景

據(jù)最新數(shù)據(jù)顯示，截至2008年6月份，我國(guó)目前的網(wǎng)絡(luò)普及率為19％，盡管這一比例低于美國(guó)的72.5％以及全球的平均普及率21％。但我國(guó)網(wǎng)民數(shù)達(dá)2.53億人，超過(guò)美國(guó)居全球首位。網(wǎng)絡(luò)具有信息傳遞全面、迅速、互動(dòng)性強(qiáng)的特點(diǎn)，網(wǎng)絡(luò)的普及不但給廣大人民群眾的娛樂(lè)、生活帶來(lái)了極大的便利，也激發(fā)了廣大群眾在網(wǎng)絡(luò)上發(fā)表自己對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等各方面問(wèn)題的意見(jiàn)的積極性。近些年來(lái)，網(wǎng)民對(duì)于公共政策的制定的影響成為引人矚目的現(xiàn)象，網(wǎng)民或者就某一熱點(diǎn)問(wèn)題發(fā)表意見(jiàn)，形成強(qiáng)大的輿論壓力I或者聲援政府的行為，這種網(wǎng)民和政府的互動(dòng)促成了一系列的公共政策的出臺(tái)，比較典型的例子有“孫志剛事件”、廈門PX項(xiàng)目事件、“華南虎事件”，一直到汶川地震死難者設(shè)立全國(guó)哀悼日、審計(jì)紅十字會(huì)資金使用等問(wèn)題上，網(wǎng)民的意見(jiàn)都發(fā)揮了不可忽視的重要作用。

2網(wǎng)民對(duì)政府的影響機(jī)制

政治系統(tǒng)論的創(chuàng)始人戴維·伊斯頓率先從系統(tǒng)的角度來(lái)看政治，將復(fù)雜的政治過(guò)程簡(jiǎn)化為輸入——政治過(guò)程——輸出這樣一個(gè)簡(jiǎn)單的系統(tǒng)，如圖1所示。認(rèn)為，并不是所有的要求(demand)都能夠成為政策議題(issue)并且最終產(chǎn)生公共政策，這其中存在一個(gè)轉(zhuǎn)換機(jī)制，有相當(dāng)多的要求并沒(méi)有進(jìn)入政策議程即宣告死亡或者通過(guò)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等系統(tǒng)得到了滿足。

在社會(huì)生活中，公眾會(huì)產(chǎn)生大量的要求政府從事某項(xiàng)事務(wù)的期待、意向、動(dòng)機(jī)等，這些可以統(tǒng)稱為“愿望”，愿望必須首先轉(zhuǎn)化為“要求”，要求意味著政治化了的愿望。即要求政府來(lái)實(shí)現(xiàn)公眾的這些愿望，要求進(jìn)而沿著系統(tǒng)內(nèi)的通道前進(jìn)轉(zhuǎn)化為政策輸出。但是并不是所有的愿望都能都能走完要求——政治系統(tǒng)——政策這一過(guò)程，每一個(gè)政治系統(tǒng)處理愿望的能力都是有限的，而民眾的愿望如此之多以至于如果這些愿望都輸入政治系統(tǒng)的話，將出現(xiàn)輸入超載的現(xiàn)象，進(jìn)而引起系統(tǒng)的崩潰。因而，政治系統(tǒng)內(nèi)存在著“守門者”這一角色，這個(gè)角色由政黨、輿論領(lǐng)袖、精英人物、利益集團(tuán)等承擔(dān)，起到調(diào)節(jié)要求流置的作用t他們選擇、整合各種愿望使其進(jìn)人政治系統(tǒng)，同時(shí)也屏蔽掉不符合自己利益或者對(duì)自己用處不大的愿望。

在正常的公共政策制定過(guò)程當(dāng)中，這些守門者是很難繞過(guò)的，普通群眾的各種愿望往往都要經(jīng)過(guò)他們的篩選而成為要求。這些要求還要經(jīng)過(guò)下一輪的篩選、合并、縮減等，只有少量的要求經(jīng)過(guò)一番轉(zhuǎn)化之后才能成為政策議程，進(jìn)而形成政策輸出。用一個(gè)具體的例子來(lái)說(shuō)明問(wèn)題，比如汶川地震中阿民舉報(bào)紅十字會(huì)存在濫用善款的嫌疑，如果按照正常的程序來(lái)進(jìn)行舉報(bào)的話，那么從公民這里開(kāi)始需要經(jīng)過(guò)層層的上報(bào)，而中間存在各種守門者可能由于自身利益的考慮等原因會(huì)阻礙這一要求的傳遞，因而這一愿望可能難以轉(zhuǎn)化為要求或者成為政策議程，難以引起政府的足夠重視，從而不了了之。而網(wǎng)絡(luò)影響公共政策的機(jī)制就在于。網(wǎng)絡(luò)在很大程度上繞過(guò)了這些守門者。草根的網(wǎng)民的要求直接為政策制定者所了解和知悉。從而產(chǎn)生壓力迫使政策制定者輸出政策回應(yīng)網(wǎng)民的要求。網(wǎng)絡(luò)是任何人都可以接觸的，網(wǎng)民的意見(jiàn)直接就可以在網(wǎng)絡(luò)上方便的表達(dá)和聚合，而政策制定者無(wú)需經(jīng)過(guò)守門者的篩選就可以直接接觸到網(wǎng)民的要求，這樣就成功的避開(kāi)了守門者這一角色。如上述的紅十字會(huì)濫用救災(zāi)善款的問(wèn)題，一個(gè)網(wǎng)民率先揭發(fā)這一問(wèn)題的存在，迅速引起上萬(wàn)甚至數(shù)十萬(wàn)網(wǎng)友的關(guān)注，網(wǎng)絡(luò)民意迅速聚合，形成強(qiáng)大的輿論壓力，網(wǎng)絡(luò)熱點(diǎn)往往很快就為政府最高層的信息部門所掌握，從而引起高層的重視，這就成功的避開(kāi)了眾多的中間層級(jí)的守門人對(duì)這一愿望的刪減。

具體來(lái)分析，網(wǎng)絡(luò)的影響又得益于以下兩個(gè)因素：

首先，從網(wǎng)絡(luò)自身的特點(diǎn)看，網(wǎng)絡(luò)提高了社會(huì)的動(dòng)員程度。即網(wǎng)絡(luò)更加緊密的連結(jié)起社會(huì)的各個(gè)階層，方便了全民就某一問(wèn)題展開(kāi)大規(guī)模的討論。這是由于網(wǎng)絡(luò)的特點(diǎn)決定的。網(wǎng)絡(luò)具有門檻低，便于交流和交互性的特點(diǎn)。門檻低即上網(wǎng)并不需要很高的文化程度和技術(shù)水平，只需要掌握簡(jiǎn)單的計(jì)算機(jī)知識(shí)即可，因而網(wǎng)民涵蓋了社會(huì)各個(gè)階層的群眾，門檻低保證了網(wǎng)絡(luò)覆蓋面很廣；便于交流即網(wǎng)絡(luò)上各種技術(shù)比如論壇、QQ群等極大的方便了對(duì)某一個(gè)問(wèn)題的宣傳和大規(guī)模的討論，從而使得民意可以集中的關(guān)注于某一焦點(diǎn)事件并且得到比較清晰的表達(dá)。交互性即網(wǎng)絡(luò)不是向報(bào)紙和電視那樣的單向度的交流工具，而是雙向度的，網(wǎng)民可以在網(wǎng)絡(luò)上發(fā)表自己關(guān)于某一問(wèn)題的看法，眾多的網(wǎng)民可以形成相互的討論。在沒(méi)有網(wǎng)絡(luò)這一工具的情況下，這種對(duì)某一問(wèn)題的全民關(guān)注和全民討論是非常難以實(shí)現(xiàn)的。

其次，新聞媒體的協(xié)同作用放大了網(wǎng)民的力量，促使政府吸納網(wǎng)民的意見(jiàn)?；诂F(xiàn)代生活中網(wǎng)絡(luò)發(fā)揮的重要作用，網(wǎng)絡(luò)事件已經(jīng)成為媒體報(bào)道的熱點(diǎn)之一。當(dāng)某一問(wèn)題成為網(wǎng)民熱議的焦點(diǎn)的時(shí)候，媒體往往選擇跟進(jìn)報(bào)道，從而極大擴(kuò)大了這些事件的影響，吸引更多人關(guān)注這些事件，放大了網(wǎng)民的影響力，相應(yīng)的增加了對(duì)政府的壓力或者支持。不管是在“孫志剛事件”、“華南虎事件”還是全球華人簽名反對(duì)日本“人?！?、設(shè)立全國(guó)哀悼日等等事件中都體現(xiàn)了新聞媒體與網(wǎng)絡(luò)輿論相互配合，共同促成了網(wǎng)民的意見(jiàn)對(duì)公共政策的影響。

3挑戰(zhàn)與對(duì)策

(1)公民阿上參政議政還沒(méi)有制度保障和法律保障。憲法賦予了每個(gè)公民言論自由的權(quán)利，而且言論的自由是公民表達(dá)自身的利益要求，促進(jìn)公共政策民主化的必要前提。但是當(dāng)前在很多地方，網(wǎng)民會(huì)因?yàn)樽约涸诰W(wǎng)上的言論而受到執(zhí)法部門的追究，因而在表達(dá)自己的意見(jiàn)時(shí)不得不謹(jǐn)慎小心，以防招惹麻煩，這在很大程度上限制公民真實(shí)意見(jiàn)的表達(dá)。

(2)公民利用網(wǎng)絡(luò)參與公共政策制定，可能造成新的不平等。網(wǎng)絡(luò)在一方面抹平了網(wǎng)民的差別，不管網(wǎng)民的財(cái)產(chǎn)、性別、職業(yè)、社會(huì)地位情況如何，每個(gè)人都可以在網(wǎng)絡(luò)上發(fā)表自己對(duì)于某一問(wèn)題的看法，在這個(gè)意義上，網(wǎng)絡(luò)提供了一個(gè)平等的進(jìn)行公共對(duì)話的平臺(tái)。但是，這種平等是以掌握必要的網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用能力為前提的，目前為止，在我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)的普及率也只有19％，對(duì)于占中國(guó)人口大多數(shù)的農(nóng)民和受教育程度較低的群體來(lái)說(shuō)，很多人沒(méi)有見(jiàn)過(guò)電腦，更不用說(shuō)會(huì)操作電腦和上網(wǎng)了。因而，這一占人口很大比例的群體事實(shí)上不能利用網(wǎng)絡(luò)參與公共決策。這種“數(shù)字鴻溝”的存在可能造成參與公共決策機(jī)會(huì)的不平等，當(dāng)網(wǎng)絡(luò)在公共決策中作用越來(lái)越大的時(shí)候，這些不能上網(wǎng)的群體就難以利用網(wǎng)絡(luò)發(fā)出自己的聲音，因而他們的利益和要求有被忽視的可能。因而，網(wǎng)絡(luò)造成了參與公共決策的機(jī)會(huì)不公平。

(3)互聯(lián)網(wǎng)在公共決策中的積極作用還沒(méi)有得到完全的發(fā)揮。我國(guó)當(dāng)前還缺乏保證公民參與公共決策的制度安排，互聯(lián)網(wǎng)無(wú)疑為公民參與公共決策提供了一種新的途徑。但是必須注意到的是，當(dāng)前我國(guó)公民對(duì)公共決策的參與是低頻度和低水平的，僅僅參與到了一些具有較大社會(huì)影響、公眾關(guān)注度比較高的決策，行政過(guò)程中仍有絕大多數(shù)的公共決策是在“黑箱子”里做出的，公眾難于真正的參與，表達(dá)自己的利益要求。這也是引起當(dāng)前一些公共決策引起民眾較大不滿和執(zhí)行難的根本原因。

4對(duì)策與討論

(1)提供更加完善的制度保障，確保公民言論自由權(quán)利得到必要的保護(hù)，為公民網(wǎng)絡(luò)議政創(chuàng)造更好的環(huán)境，為了更好的保障網(wǎng)民的合法權(quán)利，促進(jìn)更多的公民參與到公共政策的制定中來(lái)，應(yīng)當(dāng)盡早以立法或者行政法規(guī)的方式規(guī)定禁止任意追查網(wǎng)民身份，只要網(wǎng)民的言論沒(méi)有危害國(guó)家安全。沒(méi)有違反法律法規(guī)的規(guī)定，就不應(yīng)當(dāng)侵犯其在網(wǎng)絡(luò)上的言論自由權(quán)，從而為公民參與公共政策提供良好的制度環(huán)境。這不但將有助于推動(dòng)公共決策的科學(xué)化和民主化，也將有利于對(duì)政府的監(jiān)督。

(2)促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高全民網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用能力，防止出現(xiàn)參與公共決策的“數(shù)字鴻溝”。針對(duì)廣大農(nóng)村地區(qū)和受教育較低的群體的網(wǎng)絡(luò)使用率仍然很低的情況，一方面要加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，例如可以在社區(qū)建立免費(fèi)的上網(wǎng)場(chǎng)所供公民上網(wǎng)參與政策討論，另一方面還要加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)教育，提高廣大農(nóng)村居民和受教育低群體的網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用能力。另外，必須決策過(guò)程中通過(guò)其他的途徑來(lái)聽(tīng)取公民的意見(jiàn)，以擴(kuò)大民意的代表性。

(3)防止被網(wǎng)絡(luò)民意挾持。聽(tīng)取網(wǎng)民的意見(jiàn)固然是好事，但是也應(yīng)注意不能被網(wǎng)絡(luò)民意所挾持。“兼聽(tīng)則明，偏聽(tīng)則暗”，在制定公共政策過(guò)程中廣泛聽(tīng)取民意能夠促進(jìn)決策質(zhì)量的提高，但是不能一味聽(tīng)從民意來(lái)做決定，必須發(fā)揮決策者在專業(yè)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)上的特長(zhǎng)。尤其是在網(wǎng)民素質(zhì)不一的情況下，他們的意見(jiàn)也需要仔細(xì)的考察和判斷。

(4)建立公民利用網(wǎng)絡(luò)參與公共政策制定的專門渠道，充分利用互聯(lián)網(wǎng)上的信息量和知識(shí)量，拓寬公民參與的廣度和深度。掌握必要的信息是制定公共政策的前提，但是政府所能掌握的信息畢竟是有限的，引起其政策草案難免有瑕疵之處，盲目加以推行，將引發(fā)不必要的社會(huì)成本。如果在政策制定階段，將政策草案交由廣大公民討論。則可以盡早發(fā)現(xiàn)草案的不妥之處，從而促進(jìn)公共政策的科學(xué)化。網(wǎng)絡(luò)則提供了更加快捷和全面的聽(tīng)取公民對(duì)于公共政策的意見(jiàn)的重要途徑。可以采用建立專門的網(wǎng)站的方式，將更多的涉及到公民利益的公共政策拿出來(lái)討論，吸取民智，聽(tīng)取民意，獲得公眾對(duì)于政策草案的反饋，并根據(jù)公眾的意見(jiàn)進(jìn)行修改。同時(shí)還應(yīng)當(dāng)采用技術(shù)手段防止虛假信息的產(chǎn)生，使公共政策建立在更加堅(jiān)實(shí)的民意的基礎(chǔ)之上。