流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼呖蚣苎芯?/h1>
2009-06-16 05:29:26劉通陳龍桂
中國經(jīng)貿(mào)導(dǎo)刊 2009年9期
劉 通 陳龍桂
流域生態(tài)補(bǔ)償是在區(qū)域合理分工條件下的用水權(quán)益讓渡的利益均衡，在實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償時(shí)要考慮分工利益和讓渡利益，這兩者都受到社會(huì)平均利潤率水平的影響，從而利益補(bǔ)償是一個(gè)隨著社會(huì)平均利潤率變化而不斷調(diào)整的過程。一方面，下游地區(qū)對(duì)流域上游地區(qū)提供的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與下游地區(qū)對(duì)水質(zhì)和水量組合的偏好有關(guān)，偏好越強(qiáng)，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)就越高；反之偏好越弱，補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)就越低。下游地區(qū)的偏好與下游地區(qū)目標(biāo)水量與實(shí)際水量的差距和目標(biāo)水質(zhì)與實(shí)際水質(zhì)的差距有關(guān)，差距越大，偏好越強(qiáng)；差距越小偏好越弱。另一方面，流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也與上游地區(qū)放棄部分用水權(quán)所產(chǎn)生的損失有關(guān)，損失越大，補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)就越高。在制訂流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，要將二者有機(jī)結(jié)合起來。歸納起來，流域生態(tài)補(bǔ)償是下游需求和上游損失的函數(shù)，下游需求越強(qiáng)烈、上游損失越大，流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)就會(huì)越高。
一、流域生態(tài)補(bǔ)償政策框架
流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼邞?yīng)該包括約束下游地區(qū)用水需求過快增長、彌補(bǔ)上游地區(qū)保障下游供水責(zé)任而導(dǎo)致的損失和保障流域生態(tài)補(bǔ)償行為常態(tài)化的政策。
（一）約束下游地區(qū)用水需求過快增長
實(shí)施嚴(yán)格的用水總量控制和定額管理制度。流域下游地區(qū)政府要根據(jù)可用水量，制訂地表水用水總量、地下水可采總量、水功能區(qū)納污總量、取水單位用水總量計(jì)劃，嚴(yán)格控制用水總量增長速度，嚴(yán)格控制缺乏用水保障的項(xiàng)目。
逐步形成和完善合理水價(jià)及其結(jié)構(gòu)。逐步推進(jìn)形成反映水資源供求狀況、供水成本和環(huán)境治理的全成本水價(jià)制度，適時(shí)調(diào)整水價(jià)結(jié)構(gòu)，使水資源價(jià)格與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，實(shí)現(xiàn)水資源優(yōu)化配置。
建立區(qū)域內(nèi)用水許可證交易轉(zhuǎn)讓市場。建立用水許可證交易制度，探索取水許可證轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押、拍賣等制度，提高水資源配置的效率。
籌集穩(wěn)定供水保障基金。要從財(cái)政收入、水價(jià)收入、水資源費(fèi)收益、用水許可證收入、污水處理費(fèi)收入中提取部分資金建立供水保障基金，重點(diǎn)用于節(jié)水、污水處理、中水利用、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、植樹造林等。
（二）彌補(bǔ)上游地區(qū)保障下游供水而導(dǎo)致的損失
支持生態(tài)建設(shè)和水利設(shè)施改造。要加大對(duì)上游地區(qū)植樹造林、水土保持節(jié)水設(shè)施、洪水?dāng)r蓄、污水處理與利用的投入，積極提高流域上游地區(qū)水源涵養(yǎng)和保持水土的能力，改善上游地區(qū)水資源利用條件。
扶持節(jié)水型生產(chǎn)生活方式。要保證生活用水、控制生產(chǎn)用水，保障生態(tài)用水，積極優(yōu)化水資源利用格局。推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級(jí)，扶持發(fā)展節(jié)水型產(chǎn)業(yè)。
扶持因?qū)嵤┧Y源保護(hù)而受到影響的居民和企業(yè)。要根據(jù)資源環(huán)境的承載能力，積極穩(wěn)妥地支持生態(tài)敏感脆弱地區(qū)居民搬遷，扶持因?qū)嵤┧Y源保護(hù)而受到影響的居民和企業(yè)，幫助居民改善生活條件，企業(yè)轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式。
建立健全對(duì)流域上游地區(qū)財(cái)政減收的轉(zhuǎn)移支付。在實(shí)施水資源保護(hù)初期，要以下游地區(qū)橫向?qū)ｍ?xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為主，以產(chǎn)業(yè)幫扶為輔。在實(shí)施水資源保護(hù)中后期，要以產(chǎn)業(yè)扶持為主，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為輔。
（三）保障流域生態(tài)補(bǔ)償行為常態(tài)化
建立流域補(bǔ)償常設(shè)機(jī)構(gòu)及其運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制。常設(shè)機(jī)構(gòu)的成員由流域上下游地區(qū)之間的政府專業(yè)部門以及上級(jí)政府相關(guān)部門組成。從長期來看，要建立與流域生態(tài)補(bǔ)償有關(guān)的非政府組織。提出流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及其相關(guān)措施，組織流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼勁械?，成為流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕M織者和監(jiān)督者。
支持產(chǎn)業(yè)異地建設(shè)和稅收區(qū)域分成。要從流域上下游地區(qū)互利共贏的角度出發(fā)，鼓勵(lì)支持流域上游地區(qū)到流域下游地區(qū)的工業(yè)區(qū)內(nèi)進(jìn)行招商引資，舉辦工業(yè)企業(yè)，在流域上下游進(jìn)行合理的稅收分成。流域下游地區(qū)結(jié)合流域上游地區(qū)的資源環(huán)境狀況，支持上游地區(qū)發(fā)展勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)和低耗水產(chǎn)業(yè)，保持流域上游地區(qū)經(jīng)濟(jì)總量的平穩(wěn)增長和財(cái)政收入水平的基本穩(wěn)定。
分期建立流域生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金。在初期，流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金來源以國家和省級(jí)財(cái)政資金為主體，流域下游地區(qū)資金為補(bǔ)充。在中期，要以流域下游地區(qū)資金為主體、中央及省級(jí)財(cái)政資金為補(bǔ)充。在后期，以流域下游地區(qū)補(bǔ)償資金作為補(bǔ)償資金的全部來源。流域下游地區(qū)進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金政策來源要以財(cái)政預(yù)算支出為主體、以水資源利用相關(guān)稅費(fèi)為補(bǔ)充。
建立兩類流域生態(tài)補(bǔ)償形式。流域生態(tài)補(bǔ)償要將依托水質(zhì)水量進(jìn)行補(bǔ)償和不依托水質(zhì)水量的補(bǔ)償有機(jī)結(jié)合起來，在初期要以不依托水質(zhì)水量的補(bǔ)償為主體，在中后期要依托水質(zhì)水量補(bǔ)償為主體。
二、建立合適的流域生態(tài)補(bǔ)償政策工具體系
（一）財(cái)政類政策工具
指政府設(shè)定生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)目標(biāo)，并圍繞這個(gè)目標(biāo)增加或者減少財(cái)政投入規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)：
庇古稅。即對(duì)流域經(jīng)濟(jì)活動(dòng)產(chǎn)生的負(fù)外部效應(yīng)所征收的稅收，主要是對(duì)“三廢”排放所征收的各類稅費(fèi)，如污水處理費(fèi)。對(duì)水資源比較緊張的流域，征收的各類稅費(fèi)要與治理“三廢”的成本或者削減排放所增加的成本相當(dāng)。同時(shí)，對(duì)水資源的利用，也可以征收一些特別稅收，以控制不合理的水資源消耗，提高水資源的利用效率。
縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。即上級(jí)政府和下游地區(qū)政府對(duì)流域上游地區(qū)提供的財(cái)政支持，轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模主要依據(jù)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)以及上下游之間的協(xié)議。我國對(duì)全國生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目如退耕還林、退牧還草、天然林保護(hù)、“三北”防護(hù)林工程給予專項(xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，這些項(xiàng)目對(duì)流域水源涵養(yǎng)具有重要的作用。
補(bǔ)貼。即對(duì)流域內(nèi)企業(yè)增加經(jīng)濟(jì)活動(dòng)正外部性和減少負(fù)外部性的補(bǔ)償，補(bǔ)貼要與增加的成本相當(dāng)。補(bǔ)貼包括對(duì)上游地區(qū)的投資補(bǔ)貼、稅收減免、財(cái)政貼息等。對(duì)部分具有正外部性的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)采取補(bǔ)貼的方式可以對(duì)類似的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)起到激勵(lì)作用，同時(shí)，補(bǔ)貼可以防止部分產(chǎn)品價(jià)格上漲所引發(fā)的同類產(chǎn)品價(jià)格上漲，進(jìn)而降低了社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的成本。
基金。即具有固定來源和專門用途的財(cái)政性資金，相對(duì)于稅收而言，基金的征收和使用的專用性特征比較明顯，開征的成本比較低，使用效果比較好。因此，在實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償?shù)某跗?，基金將是一種重要的首選工具。
（二）信用類政策工具
基于總量控制基礎(chǔ)上的權(quán)利交換，提高水資源利用效率、促進(jìn)用水結(jié)構(gòu)調(diào)整：
用水權(quán)和排放權(quán)交易?；谒Y源利用的許可證交易。用水企業(yè)要向水管理部門購買一定期限的用水權(quán)和排污權(quán)，企業(yè)獲得取水權(quán)和排污權(quán)后可以在二級(jí)市場上進(jìn)行出售。政府可以通過許可證的發(fā)放對(duì)用水和排污實(shí)施總量控制，并籌集一筆專項(xiàng)資金。主要用于權(quán)利設(shè)置的范圍內(nèi)，超過權(quán)利設(shè)置的范圍，該政策工具將失效。
碳匯交易。碳匯一般是指從空氣中清除二氧化碳的過程、活動(dòng)、機(jī)制。我國可以在水資源比較緊張而下游地區(qū)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的流域模擬碳匯交易的形式，鼓勵(lì)支持流域下游地區(qū)到流域上游地區(qū)植樹造林和保護(hù)濕地，進(jìn)行增加二氧化碳的排放權(quán)。
生態(tài)標(biāo)記（識(shí)）。對(duì)受環(huán)境影響比較大的產(chǎn)品賦予的社會(huì)信譽(yù)，比如原產(chǎn)地標(biāo)志認(rèn)證，它能夠增加某個(gè)地區(qū)產(chǎn)品的知名度和美譽(yù)度，有利于增加經(jīng)濟(jì)效益，也是對(duì)農(nóng)業(yè)的一種間接補(bǔ)償。
期貨期權(quán)交易。即流域上下游之間的跨期用水權(quán)利的交易，流域下游地區(qū)可以通過購買一定期限內(nèi)的、達(dá)到某類水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的用水?dāng)?shù)量來保證生產(chǎn)、生活的正常進(jìn)行。期貨期權(quán)的使用有一個(gè)前提條件，即上游地區(qū)必須有相對(duì)穩(wěn)定可靠的水源，即使在最為不利的條件下，能夠保障下游地區(qū)的用水，如果上游地區(qū)水資源本身就比較緊張，這個(gè)工具將無法實(shí)施。
（三）行政類政策工具
政府對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行各種行政干預(yù)：
罰款。對(duì)某些行為的處罰，比如超標(biāo)排污罰款，它可以加大某些不利于生態(tài)保護(hù)與建設(shè)的行為的成本。
許可。對(duì)某些合法性行為的設(shè)置的前置條件，沒有經(jīng)過政府許可，不能從事相關(guān)行為。比如取水許可、排污許可。與許可緊密相關(guān)的是許可證制度。
限制。對(duì)某些行為的直接管制，比如環(huán)境保護(hù)總局近年來采取的區(qū)域限批，以及對(duì)超過污染物總量控制指標(biāo)、生態(tài)破壞嚴(yán)重或者尚未完成生態(tài)恢復(fù)任務(wù)的地區(qū)，暫停審批新增污染物排放總量和對(duì)生態(tài)有較大影響的建設(shè)項(xiàng)目等就屬于一種限制措施。限制是對(duì)某些項(xiàng)目實(shí)施了額外附加條款，甚至采取直接干預(yù)。
獎(jiǎng)勵(lì)。對(duì)有利于生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)的行為給予激勵(lì)，比如水環(huán)境保護(hù)年度人物的評(píng)選、對(duì)采用先進(jìn)工藝技術(shù)的企業(yè)給予獎(jiǎng)勵(lì)等。
（四）法律類政策工具
由于生態(tài)補(bǔ)償涉及到區(qū)域之間利益關(guān)系的重新調(diào)整，因此，需要隨著水環(huán)境形勢的不斷變化，進(jìn)一步完善相關(guān)的法律法規(guī)：
制訂流域生態(tài)補(bǔ)償立法。整合現(xiàn)有涉及流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆煞ㄒ?guī)，制訂專門的流域生態(tài)補(bǔ)償法，以促進(jìn)流域生態(tài)補(bǔ)償關(guān)系的建立。
建立流域生態(tài)補(bǔ)償響應(yīng)機(jī)制。當(dāng)流域上游或者下游地區(qū)提出建立流域生態(tài)補(bǔ)償關(guān)系時(shí)，流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆沙绦蜃匀粏?dòng)，相關(guān)各方要積極參與，不得回避。
建立流域生態(tài)補(bǔ)償監(jiān)督機(jī)制。賦予特定機(jī)構(gòu)對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)男袨閷?shí)施監(jiān)督，建立和完善對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償行為的監(jiān)督機(jī)制，保障流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆€(wěn)定正常進(jìn)行。
（作者單位：國家發(fā)展改革委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所）
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劉 通 陳龍桂
流域生態(tài)補(bǔ)償是在區(qū)域合理分工條件下的用水權(quán)益讓渡的利益均衡，在實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償時(shí)要考慮分工利益和讓渡利益，這兩者都受到社會(huì)平均利潤率水平的影響，從而利益補(bǔ)償是一個(gè)隨著社會(huì)平均利潤率變化而不斷調(diào)整的過程。一方面，下游地區(qū)對(duì)流域上游地區(qū)提供的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與下游地區(qū)對(duì)水質(zhì)和水量組合的偏好有關(guān)，偏好越強(qiáng)，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)就越高；反之偏好越弱，補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)就越低。下游地區(qū)的偏好與下游地區(qū)目標(biāo)水量與實(shí)際水量的差距和目標(biāo)水質(zhì)與實(shí)際水質(zhì)的差距有關(guān)，差距越大，偏好越強(qiáng)；差距越小偏好越弱。另一方面，流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也與上游地區(qū)放棄部分用水權(quán)所產(chǎn)生的損失有關(guān)，損失越大，補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)就越高。在制訂流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，要將二者有機(jī)結(jié)合起來。歸納起來，流域生態(tài)補(bǔ)償是下游需求和上游損失的函數(shù)，下游需求越強(qiáng)烈、上游損失越大，流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)就會(huì)越高。
一、流域生態(tài)補(bǔ)償政策框架
流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼邞?yīng)該包括約束下游地區(qū)用水需求過快增長、彌補(bǔ)上游地區(qū)保障下游供水責(zé)任而導(dǎo)致的損失和保障流域生態(tài)補(bǔ)償行為常態(tài)化的政策。
（一）約束下游地區(qū)用水需求過快增長
實(shí)施嚴(yán)格的用水總量控制和定額管理制度。流域下游地區(qū)政府要根據(jù)可用水量，制訂地表水用水總量、地下水可采總量、水功能區(qū)納污總量、取水單位用水總量計(jì)劃，嚴(yán)格控制用水總量增長速度，嚴(yán)格控制缺乏用水保障的項(xiàng)目。
逐步形成和完善合理水價(jià)及其結(jié)構(gòu)。逐步推進(jìn)形成反映水資源供求狀況、供水成本和環(huán)境治理的全成本水價(jià)制度，適時(shí)調(diào)整水價(jià)結(jié)構(gòu)，使水資源價(jià)格與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，實(shí)現(xiàn)水資源優(yōu)化配置。
建立區(qū)域內(nèi)用水許可證交易轉(zhuǎn)讓市場。建立用水許可證交易制度，探索取水許可證轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押、拍賣等制度，提高水資源配置的效率。
籌集穩(wěn)定供水保障基金。要從財(cái)政收入、水價(jià)收入、水資源費(fèi)收益、用水許可證收入、污水處理費(fèi)收入中提取部分資金建立供水保障基金，重點(diǎn)用于節(jié)水、污水處理、中水利用、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、植樹造林等。
（二）彌補(bǔ)上游地區(qū)保障下游供水而導(dǎo)致的損失
支持生態(tài)建設(shè)和水利設(shè)施改造。要加大對(duì)上游地區(qū)植樹造林、水土保持節(jié)水設(shè)施、洪水?dāng)r蓄、污水處理與利用的投入，積極提高流域上游地區(qū)水源涵養(yǎng)和保持水土的能力，改善上游地區(qū)水資源利用條件。
扶持節(jié)水型生產(chǎn)生活方式。要保證生活用水、控制生產(chǎn)用水，保障生態(tài)用水，積極優(yōu)化水資源利用格局。推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級(jí)，扶持發(fā)展節(jié)水型產(chǎn)業(yè)。
扶持因?qū)嵤┧Y源保護(hù)而受到影響的居民和企業(yè)。要根據(jù)資源環(huán)境的承載能力，積極穩(wěn)妥地支持生態(tài)敏感脆弱地區(qū)居民搬遷，扶持因?qū)嵤┧Y源保護(hù)而受到影響的居民和企業(yè)，幫助居民改善生活條件，企業(yè)轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式。
建立健全對(duì)流域上游地區(qū)財(cái)政減收的轉(zhuǎn)移支付。在實(shí)施水資源保護(hù)初期，要以下游地區(qū)橫向?qū)ｍ?xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為主，以產(chǎn)業(yè)幫扶為輔。在實(shí)施水資源保護(hù)中后期，要以產(chǎn)業(yè)扶持為主，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為輔。
（三）保障流域生態(tài)補(bǔ)償行為常態(tài)化
建立流域補(bǔ)償常設(shè)機(jī)構(gòu)及其運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制。常設(shè)機(jī)構(gòu)的成員由流域上下游地區(qū)之間的政府專業(yè)部門以及上級(jí)政府相關(guān)部門組成。從長期來看，要建立與流域生態(tài)補(bǔ)償有關(guān)的非政府組織。提出流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及其相關(guān)措施，組織流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼勁械?，成為流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕M織者和監(jiān)督者。
支持產(chǎn)業(yè)異地建設(shè)和稅收區(qū)域分成。要從流域上下游地區(qū)互利共贏的角度出發(fā)，鼓勵(lì)支持流域上游地區(qū)到流域下游地區(qū)的工業(yè)區(qū)內(nèi)進(jìn)行招商引資，舉辦工業(yè)企業(yè)，在流域上下游進(jìn)行合理的稅收分成。流域下游地區(qū)結(jié)合流域上游地區(qū)的資源環(huán)境狀況，支持上游地區(qū)發(fā)展勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)和低耗水產(chǎn)業(yè)，保持流域上游地區(qū)經(jīng)濟(jì)總量的平穩(wěn)增長和財(cái)政收入水平的基本穩(wěn)定。
分期建立流域生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金。在初期，流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金來源以國家和省級(jí)財(cái)政資金為主體，流域下游地區(qū)資金為補(bǔ)充。在中期，要以流域下游地區(qū)資金為主體、中央及省級(jí)財(cái)政資金為補(bǔ)充。在后期，以流域下游地區(qū)補(bǔ)償資金作為補(bǔ)償資金的全部來源。流域下游地區(qū)進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金政策來源要以財(cái)政預(yù)算支出為主體、以水資源利用相關(guān)稅費(fèi)為補(bǔ)充。
建立兩類流域生態(tài)補(bǔ)償形式。流域生態(tài)補(bǔ)償要將依托水質(zhì)水量進(jìn)行補(bǔ)償和不依托水質(zhì)水量的補(bǔ)償有機(jī)結(jié)合起來，在初期要以不依托水質(zhì)水量的補(bǔ)償為主體，在中后期要依托水質(zhì)水量補(bǔ)償為主體。
二、建立合適的流域生態(tài)補(bǔ)償政策工具體系
（一）財(cái)政類政策工具
指政府設(shè)定生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)目標(biāo)，并圍繞這個(gè)目標(biāo)增加或者減少財(cái)政投入規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)：
庇古稅。即對(duì)流域經(jīng)濟(jì)活動(dòng)產(chǎn)生的負(fù)外部效應(yīng)所征收的稅收，主要是對(duì)“三廢”排放所征收的各類稅費(fèi)，如污水處理費(fèi)。對(duì)水資源比較緊張的流域，征收的各類稅費(fèi)要與治理“三廢”的成本或者削減排放所增加的成本相當(dāng)。同時(shí)，對(duì)水資源的利用，也可以征收一些特別稅收，以控制不合理的水資源消耗，提高水資源的利用效率。
縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。即上級(jí)政府和下游地區(qū)政府對(duì)流域上游地區(qū)提供的財(cái)政支持，轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模主要依據(jù)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)以及上下游之間的協(xié)議。我國對(duì)全國生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目如退耕還林、退牧還草、天然林保護(hù)、“三北”防護(hù)林工程給予專項(xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，這些項(xiàng)目對(duì)流域水源涵養(yǎng)具有重要的作用。
補(bǔ)貼。即對(duì)流域內(nèi)企業(yè)增加經(jīng)濟(jì)活動(dòng)正外部性和減少負(fù)外部性的補(bǔ)償，補(bǔ)貼要與增加的成本相當(dāng)。補(bǔ)貼包括對(duì)上游地區(qū)的投資補(bǔ)貼、稅收減免、財(cái)政貼息等。對(duì)部分具有正外部性的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)采取補(bǔ)貼的方式可以對(duì)類似的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)起到激勵(lì)作用，同時(shí)，補(bǔ)貼可以防止部分產(chǎn)品價(jià)格上漲所引發(fā)的同類產(chǎn)品價(jià)格上漲，進(jìn)而降低了社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的成本。
基金。即具有固定來源和專門用途的財(cái)政性資金，相對(duì)于稅收而言，基金的征收和使用的專用性特征比較明顯，開征的成本比較低，使用效果比較好。因此，在實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償?shù)某跗?，基金將是一種重要的首選工具。
（二）信用類政策工具
基于總量控制基礎(chǔ)上的權(quán)利交換，提高水資源利用效率、促進(jìn)用水結(jié)構(gòu)調(diào)整：
用水權(quán)和排放權(quán)交易?；谒Y源利用的許可證交易。用水企業(yè)要向水管理部門購買一定期限的用水權(quán)和排污權(quán)，企業(yè)獲得取水權(quán)和排污權(quán)后可以在二級(jí)市場上進(jìn)行出售。政府可以通過許可證的發(fā)放對(duì)用水和排污實(shí)施總量控制，并籌集一筆專項(xiàng)資金。主要用于權(quán)利設(shè)置的范圍內(nèi)，超過權(quán)利設(shè)置的范圍，該政策工具將失效。
碳匯交易。碳匯一般是指從空氣中清除二氧化碳的過程、活動(dòng)、機(jī)制。我國可以在水資源比較緊張而下游地區(qū)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的流域模擬碳匯交易的形式，鼓勵(lì)支持流域下游地區(qū)到流域上游地區(qū)植樹造林和保護(hù)濕地，進(jìn)行增加二氧化碳的排放權(quán)。
生態(tài)標(biāo)記（識(shí)）。對(duì)受環(huán)境影響比較大的產(chǎn)品賦予的社會(huì)信譽(yù)，比如原產(chǎn)地標(biāo)志認(rèn)證，它能夠增加某個(gè)地區(qū)產(chǎn)品的知名度和美譽(yù)度，有利于增加經(jīng)濟(jì)效益，也是對(duì)農(nóng)業(yè)的一種間接補(bǔ)償。
期貨期權(quán)交易。即流域上下游之間的跨期用水權(quán)利的交易，流域下游地區(qū)可以通過購買一定期限內(nèi)的、達(dá)到某類水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的用水?dāng)?shù)量來保證生產(chǎn)、生活的正常進(jìn)行。期貨期權(quán)的使用有一個(gè)前提條件，即上游地區(qū)必須有相對(duì)穩(wěn)定可靠的水源，即使在最為不利的條件下，能夠保障下游地區(qū)的用水，如果上游地區(qū)水資源本身就比較緊張，這個(gè)工具將無法實(shí)施。
（三）行政類政策工具
政府對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行各種行政干預(yù)：
罰款。對(duì)某些行為的處罰，比如超標(biāo)排污罰款，它可以加大某些不利于生態(tài)保護(hù)與建設(shè)的行為的成本。
許可。對(duì)某些合法性行為的設(shè)置的前置條件，沒有經(jīng)過政府許可，不能從事相關(guān)行為。比如取水許可、排污許可。與許可緊密相關(guān)的是許可證制度。
限制。對(duì)某些行為的直接管制，比如環(huán)境保護(hù)總局近年來采取的區(qū)域限批，以及對(duì)超過污染物總量控制指標(biāo)、生態(tài)破壞嚴(yán)重或者尚未完成生態(tài)恢復(fù)任務(wù)的地區(qū)，暫停審批新增污染物排放總量和對(duì)生態(tài)有較大影響的建設(shè)項(xiàng)目等就屬于一種限制措施。限制是對(duì)某些項(xiàng)目實(shí)施了額外附加條款，甚至采取直接干預(yù)。
獎(jiǎng)勵(lì)。對(duì)有利于生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)的行為給予激勵(lì)，比如水環(huán)境保護(hù)年度人物的評(píng)選、對(duì)采用先進(jìn)工藝技術(shù)的企業(yè)給予獎(jiǎng)勵(lì)等。
（四）法律類政策工具
由于生態(tài)補(bǔ)償涉及到區(qū)域之間利益關(guān)系的重新調(diào)整，因此，需要隨著水環(huán)境形勢的不斷變化，進(jìn)一步完善相關(guān)的法律法規(guī)：
制訂流域生態(tài)補(bǔ)償立法。整合現(xiàn)有涉及流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆煞ㄒ?guī)，制訂專門的流域生態(tài)補(bǔ)償法，以促進(jìn)流域生態(tài)補(bǔ)償關(guān)系的建立。
建立流域生態(tài)補(bǔ)償響應(yīng)機(jī)制。當(dāng)流域上游或者下游地區(qū)提出建立流域生態(tài)補(bǔ)償關(guān)系時(shí)，流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆沙绦蜃匀粏?dòng)，相關(guān)各方要積極參與，不得回避。
建立流域生態(tài)補(bǔ)償監(jiān)督機(jī)制。賦予特定機(jī)構(gòu)對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)男袨閷?shí)施監(jiān)督，建立和完善對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償行為的監(jiān)督機(jī)制，保障流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆€(wěn)定正常進(jìn)行。
（作者單位：國家發(fā)展改革委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所）
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