楊葉飛

[摘 要] 本文在分析了當(dāng)前我國鹽業(yè)管理體制的現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上,認(rèn)為當(dāng)前我國鹽業(yè)管理體制改革面臨著改革方向存爭議、各方利益難協(xié)調(diào)、改革風(fēng)險政治化、改革態(tài)度不堅定四大難點。為進(jìn)一步深化其改革,提出要堅定推進(jìn)政企分開、穩(wěn)定鹽業(yè)主管部門、打破壟斷、創(chuàng)新監(jiān)管等具體思路。

[關(guān)鍵詞] 鹽業(yè)管理體制 流通 政企分開

一、我國鹽業(yè)管理體制改革的現(xiàn)狀

2003年2月,國家經(jīng)貿(mào)委發(fā)布的《2003年經(jīng)濟(jì)運行工作指導(dǎo)意見》首次將推動鹽業(yè)體制改革列入當(dāng)年全國經(jīng)濟(jì)運行的8項重點工作之中,鹽業(yè)管理體制改革上升到經(jīng)濟(jì)體制改革的層面。意見指出,將堅決實行政企分開,廢除不適宜的現(xiàn)行管理規(guī)章,打破行業(yè)壟斷經(jīng)營,逐步引入市場競爭機(jī)制。但是,隨即而來的“非典”時期出現(xiàn)了食鹽市場搶購,改變了鹽業(yè)管理體制改革的進(jìn)程。國家計委以特急文的形式下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)食鹽計劃管理,嚴(yán)格執(zhí)行專營政策的通知》。其中除要求提高對中國消除碘缺乏病的艱巨性和長期性的認(rèn)識、加強(qiáng)食鹽計劃管理外,還特別強(qiáng)調(diào),“中國鹽業(yè)總公司要認(rèn)真組織落實并督促各產(chǎn)銷企業(yè)嚴(yán)格執(zhí)行國家計劃”,反映了對食鹽安全的關(guān)注。

進(jìn)入2004年,鹽業(yè)出現(xiàn)了產(chǎn)大于銷、鹽產(chǎn)品供應(yīng)充足狀況,實行鹽業(yè)管理體制改革的條件進(jìn)一步成熟。鹽業(yè)體制改革主要涉及兩個問題,一是鹽業(yè)管理體制改革,二是鹽業(yè)流通體制改革。

對于鹽業(yè)管理體制的改革,主要是兩項任務(wù):一是政企分開,二是打破行業(yè)壟斷,推進(jìn)鹽業(yè)流通的市場化。鹽業(yè)流通體制改革的重點是食鹽的流通體制改革,通過流通模式的轉(zhuǎn)變來推進(jìn)鹽業(yè)流通的現(xiàn)代化。

2005年4月4日,國務(wù)院出臺《關(guān)于2005年深化經(jīng)濟(jì)體制改革的意見》,提出了今年十項重點工作,其中第二項要求深化國有企業(yè)和國有資產(chǎn)管理體制改革,在深化壟斷行業(yè)和公用事業(yè)改革中提出研究制訂鹽業(yè)體制改革方案。這是國務(wù)院首次明確提出研究制訂鹽業(yè)體制改革方案。但到2007年為止,鹽業(yè)管理和流通制度改革的進(jìn)程并沒有大幅推進(jìn),甚至部分地區(qū)還出現(xiàn)了某種程度的倒退。

二、我國鹽業(yè)管理體制改革面臨的難點

1.方向存爭議,改革處在十字路口

在國家層面已經(jīng)實施了政企分開,并由國家發(fā)改委牽頭對進(jìn)一步改革鹽業(yè)管理和流通體制進(jìn)行了專題研究,但在省級層面改革的方向和步伐各異。部分省份及其管轄的城市實施了政企分開(廣東省和深圳市屬于這種狀況),部分省份及其管轄的城市卻在強(qiáng)化政企合一。迄今為止,國務(wù)院尚未對省級層面是否和何時實施徹底的政企分開、走市場化道路做出一個明確的部署。在這么一種情況下,改革的方向變得不清晰、不明朗。

2.各方利益沖突,矛盾難以協(xié)調(diào)

圍繞著鹽業(yè)改革問題,集聚了相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈上各個利益群體:制鹽企業(yè)、鹽業(yè)公司、用鹽企業(yè)、消費者、政府主管部門等。以用鹽企業(yè)、制鹽企業(yè)和消費者為一方,大力支持取消食鹽專營和小工業(yè)鹽計劃供應(yīng),主張食鹽成為一種普通商品從而可以自由流通。以鹽業(yè)公司為一方,則突出強(qiáng)調(diào)食鹽專營在提高碘鹽覆蓋率、消除碘缺乏方面的巨大作用,并指出食鹽加碘工作的復(fù)雜性和一旦食鹽流通放開后可怕的后果。雙方各執(zhí)一詞,爭執(zhí)不下。

這種矛盾沖突的背后就是利益之爭。由于實施批發(fā)壟斷經(jīng)營,制鹽企業(yè)喪失定價權(quán)和銷售權(quán)而失去面對市場獲得合理利潤的機(jī)會,用鹽企業(yè)不得不以高于出廠價數(shù)倍的高價從鹽業(yè)公司購買鹽產(chǎn)品而影響其利潤。

3.改革風(fēng)險政治化,深化改革需勇氣

從理論來看,鹽業(yè)管理體制和流通模式改革是一個經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的改革,而且與我國糧食、郵政等行業(yè)管理和流通體制改革相比算是一個比較“小”的改革,因而改革似乎比較容易進(jìn)行。但實際上由于涉及到消除碘缺乏病這樣一個我國向聯(lián)合國承諾的目標(biāo),經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的改革問題便轉(zhuǎn)化為政治問題。鹽業(yè)公司反對市場化、主張大一統(tǒng)的流通模式的主要論據(jù)也是消除碘缺乏病。政府從國際形象等因素考慮,對鹽業(yè)流通市場化之后是否可能導(dǎo)致碘鹽覆蓋率下降深為關(guān)注。

鹽業(yè)體制改革因為牽涉到敏感的消除碘缺乏病這一政治任務(wù)而變得政治化了,改革的政治風(fēng)險大,從而使改革變得沉重起來。為此,要成功的實施改革,就需要政府拿出改革的膽量和勇氣。

4.改革不堅定,態(tài)度猶豫,改革進(jìn)程反復(fù)

從長遠(yuǎn)來看,政府和企業(yè)都認(rèn)為鹽業(yè)管理應(yīng)該政企分開、鹽業(yè)流通應(yīng)該市場化。但爭議非常大的是:改革需要什么樣的支撐條件、什么時間開始啟動改革比較合適、改革的路徑是什么、改革到底要走多遠(yuǎn)、市場化到什么程度。同時由于鹽業(yè)在整個經(jīng)濟(jì)中的話語權(quán)和影響力都不是特別大,所以政府對于改革也不是非常迫切。

負(fù)責(zé)改革的部門,目前對這些問題還無法做出明確的回答,而改革的風(fēng)險尤其是政治風(fēng)險卻是無法回避。所以,政府主管部門的態(tài)度變得猶豫不決。如何找到對原有管理制度沖擊最小、對既得利益者損失最小從而改革風(fēng)險最小的改革路徑則是鹽業(yè)政府主管部門積極思考的一個問題。

三、鹽業(yè)管理體制改革思路探討

1.堅定推進(jìn)政企分開,為鹽業(yè)整體改革提供體制保障

盡管在國家層面實現(xiàn)了政企分開,明確了政府和企業(yè)的職責(zé),但是并沒有給各級政府一個明確的關(guān)于政企分開的進(jìn)程表,于是在省市層面出現(xiàn)了政企合一和政企分開并存的局面。在中央政府態(tài)度并不是非常明朗的狀況下,尚未政企分開的地區(qū)對改革持觀望態(tài)度;已經(jīng)嘗試政企分開的地區(qū)在遇到一些問題又往往容易把問題歸之于政企分開,從而又考慮走回頭路。因此,中央政府的態(tài)度明確非常重要,只有中央政府明確了,地方政府才能樹立和堅定其改革的決心。

2.穩(wěn)定鹽業(yè)主管部門,避免改革不斷反復(fù),保障改革的延續(xù)性

1980年以來,鹽業(yè)生產(chǎn)計劃的職能屬于當(dāng)時的輕工業(yè)部和后來的輕工業(yè)局,這個職能由中鹽總公司具體行使。2000年國家輕工業(yè)局撤銷,其行政職能包括鹽業(yè)管理職能并入國家經(jīng)貿(mào)委。但是,生產(chǎn)計劃的職能仍然由國家計委行使,實際操作中計委把這個職權(quán)委托給了中鹽總公司。歷史變遷導(dǎo)致中國鹽業(yè)多頭管理:鹽業(yè)的生產(chǎn)由國家計委計劃管理,食鹽加碘、消除碘缺乏病由衛(wèi)生部門監(jiān)管,財政部設(shè)碘鹽基金解決食鹽加碘經(jīng)費問題。同時,作為壟斷性國有企業(yè),中國鹽業(yè)總公司屬于中央企業(yè)工委管理,其資產(chǎn)歸財政部管理。2000年國家經(jīng)貿(mào)委設(shè)立鹽業(yè)管理辦公室后,行業(yè)管理的職能難以行使;省級鹽務(wù)管理部門形式上代表省政府,但是因為鹽務(wù)管理部門和省鹽業(yè)公司為一套人馬,因此,行政管理和企業(yè)經(jīng)營難以分開。在鹽業(yè)的行政管理歷史中,鹽業(yè)主管部門變動過于頻繁,并且是多頭領(lǐng)導(dǎo),協(xié)調(diào)成本高,這些因素嚴(yán)重地影響改革的推進(jìn)力度和改革思路的延續(xù)性。為此,必須穩(wěn)定鹽業(yè)主管部門,才能避免鹽業(yè)管理體制改革的不斷反復(fù),保證改革的延續(xù)性。

3.要逐步打破壟斷,化解各方矛盾,穩(wěn)步推進(jìn)鹽業(yè)流通市場化、現(xiàn)代化

在鹽業(yè)流通模式中,當(dāng)前最關(guān)鍵的問題就是食鹽專營制度。專營制度是否等同只有一家經(jīng)營食鹽的批發(fā)業(yè)務(wù),這是在概念上和實際政策操作過程值得研究的一個問題。

專營制度在公共事業(yè)等均有采用,通過合理地控制許可證的數(shù)量可以較好地調(diào)控行業(yè)、保障供給等,但是一旦專營制度變相為壟斷制度,其壟斷性與生俱來的缺陷將危害眾多相關(guān)利益者:一是廣大消費者凈福利受損。二是相關(guān)產(chǎn)業(yè)利益受損。三是食鹽行業(yè)本身競爭力弱,效率低、成本高、創(chuàng)新能力差。四是政企不分,不倫不類。五是與WTO的精神背離。

上述五個方面的危害均是食鹽獨家專營帶來的,要解決問題就必須打破獨家專營,并在打破的過程中,化解各方矛盾,進(jìn)而穩(wěn)步推進(jìn)食鹽流通的市場化和現(xiàn)代化。

4.加強(qiáng)和創(chuàng)新鹽業(yè)市場監(jiān)管,保障合格碘鹽供應(yīng),化解改革的政治風(fēng)險

當(dāng)前,鹽業(yè)公司反對鹽業(yè)管理和流通模式改革的主要依據(jù)是改革后私鹽泛濫從而導(dǎo)致合格碘鹽覆蓋率下降、碘缺乏病卷土重來;政府擔(dān)心的改革后遺癥也是基于對改革食鹽監(jiān)管能否到位存在疑慮。

食鹽市場監(jiān)管的關(guān)鍵問題是私鹽流入,那么,私鹽泛濫的根源是什么?國內(nèi)學(xué)者研究結(jié)果表明,私鹽泛濫的根源在于鹽業(yè)公司確定的食鹽銷售價格與食鹽生產(chǎn)成本之間巨大的價差。2005年,食鹽的車間價格是150元/噸～160元/噸,食鹽的出廠價格一般為400元/噸～500元/噸,而專營銷售價格高達(dá)1600元/噸～2000元/噸。

總而言之,造成當(dāng)前私鹽屢禁不止甚至愈演愈烈的根源就在于食鹽專營制度,如果食鹽和工業(yè)鹽出廠價與批發(fā)價、零售價之間的差異縮小到正常范圍之內(nèi),私鹽存在的空間就基本消失了,私鹽泛濫現(xiàn)象就可以從根本上得以解決。在這么一種狀況下,政府對食鹽市場的監(jiān)管可以納入質(zhì)監(jiān)部門、工商部門、衛(wèi)生部門正常的監(jiān)管范圍之內(nèi),這將大大降低政府的行政成本,同時也會提供監(jiān)管的效率,保證合格碘鹽的市場供應(yīng),從而化解了改革的政治風(fēng)險。

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