羅科 王詩(shī)蕊

有人用“問(wèn)責(zé)風(fēng)暴”描述當(dāng)前的行政問(wèn)責(zé)，但官員責(zé)任不清、問(wèn)責(zé)機(jī)制簡(jiǎn)單粗糙，使之進(jìn)入一個(gè)民眾不滿(mǎn)、官員抱怨的兩難關(guān)口。與此同時(shí)，問(wèn)責(zé)制被過(guò)度糾纏泛濫于一些“新聞事件”性問(wèn)題上，而政府運(yùn)行中根本性的問(wèn)題卻往往被忽視。

矛盾升級(jí)

一輪廣泛掀起的社會(huì)質(zhì)疑和批評(píng)，未能改變鮑俊凱和劉大群既成事實(shí)的“提拔重用”。

三鹿奶粉事件中的問(wèn)題官員趕在問(wèn)責(zé)之錘落下之前便異地高升。圖為2009年1月22日，石家莊中級(jí)人民法院開(kāi)庭審理三鹿奶粉案，門(mén)前匯集大量中外媒體記者與毒奶粉受害者。

三鹿奶粉事件中的問(wèn)題官員趕在問(wèn)責(zé)之錘落下之前便異地高升。圖為2009年1月22日，石家莊中級(jí)人民法院開(kāi)庭審理三鹿奶粉案，門(mén)前匯集大量中外媒體記者與毒奶粉受害者。

2009年3月因三鹿奶粉事件被中紀(jì)委監(jiān)察部給予行政記過(guò)處分的質(zhì)檢總局食品生產(chǎn)監(jiān)管司原副司長(zhǎng)鮑俊凱，早在2008年就已調(diào)任安徽出入境檢驗(yàn)檢疫局局長(zhǎng)、黨組書(shū)記，行政級(jí)別也從副廳級(jí)升到正廳級(jí)。

同月被給予行政記過(guò)處分的河北省農(nóng)業(yè)廳原廳長(zhǎng)劉大群，也早在2008年11月從河北農(nóng)業(yè)廳調(diào)任邢臺(tái)市擔(dān)任市委副書(shū)記，并在2009年1月當(dāng)選邢臺(tái)市市長(zhǎng)。

如今在安徽出入境檢驗(yàn)檢疫局和邢臺(tái)市政府的官方網(wǎng)站上，正職領(lǐng)導(dǎo)未有變動(dòng)的痕跡。三鹿奶粉事件中的問(wèn)題官員趕在問(wèn)責(zé)之錘落下之前，異地高升，也由此而擊破了先問(wèn)責(zé)后復(fù)出，并復(fù)出時(shí)降級(jí)或平級(jí)換崗這個(gè)社會(huì)共識(shí)的“最低”底線(xiàn)。

圍繞問(wèn)責(zé)官員的“復(fù)出”，民間質(zhì)疑之聲鋪天蓋地，尖銳力度驟然升級(jí);然而山西省太原市一位官員對(duì)記者表示，現(xiàn)在官員內(nèi)部對(duì)問(wèn)責(zé)意見(jiàn)也越來(lái)越大，反彈之勢(shì)很強(qiáng)。

于是，本意使中國(guó)吏治進(jìn)入“能上能下”有效運(yùn)轉(zhuǎn)的官員問(wèn)責(zé)制及其官員復(fù)出機(jī)制，卻轉(zhuǎn)而進(jìn)入一種兩難境地：不嚴(yán)厲實(shí)施問(wèn)責(zé)制度，往往受到輿論的反對(duì)，并助長(zhǎng)不負(fù)責(zé)任的風(fēng)氣;嚴(yán)厲實(shí)施問(wèn)責(zé)制度，往往受到一些人的質(zhì)疑，并且很容易出現(xiàn)問(wèn)責(zé)過(guò)分的問(wèn)題。如果受責(zé)官員不能復(fù)出，則問(wèn)責(zé)制會(huì)受到極大的內(nèi)部阻力;如果受責(zé)官員復(fù)出，則問(wèn)責(zé)制又會(huì)受到外部阻力，并被疑為形同虛設(shè)。

諱莫如深的“復(fù)出”

身陷問(wèn)責(zé)風(fēng)暴的官員，已是一個(gè)不可忽視的龐大群體。2003年以來(lái)，僅被媒體報(bào)道的問(wèn)責(zé)官員累計(jì)就將近5000人次。

另?yè)?jù)監(jiān)察部和國(guó)務(wù)院法制辦的數(shù)據(jù)，2005年各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)濫用權(quán)力、謀取非法利益的47306名行政官員給予政紀(jì)處分;2006年，全國(guó)共追究執(zhí)法責(zé)任9萬(wàn)多人次;2007年近6萬(wàn)人次被追究責(zé)任;2008年全國(guó)主要行政執(zhí)法部門(mén)被追究責(zé)任的更是多達(dá)約8萬(wàn)人次

此外，據(jù)各地省級(jí)媒體報(bào)道，甘肅省自2005年實(shí)行行政問(wèn)責(zé)以來(lái)，4735名問(wèn)題官員被問(wèn)責(zé);吉林省一年有279人受到行政問(wèn)責(zé);而在山西，2008年共有720名有關(guān)責(zé)任人被給予黨政紀(jì)處分。

如何處置逐漸龐大的問(wèn)責(zé)官員群體，成為一大顯性政治問(wèn)題。

問(wèn)責(zé)制度本身并無(wú)意將受責(zé)官員打入“冷宮”。早在2002年中共中央頒布的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》中明確規(guī)定，引咎辭職、責(zé)令辭職、降職的干部，在新的崗位工作一年以上，實(shí)績(jī)突出，符合提拔任用條件的，可以按照有關(guān)規(guī)定，重新?lián)位蛘咛岚螕?dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。另按照2007年國(guó)務(wù)院頒布的《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》規(guī)定，公務(wù)員受處分的期間為，警告6個(gè)月;記過(guò)12個(gè)月，記大過(guò)18個(gè)月;降級(jí)、撤職處分有效期兩年。

左圖2003年在抗擊“非典”中“工作不力的張文康，孟學(xué)農(nóng)被免職以后，行政問(wèn)責(zé)制成為重塑誠(chéng)信政府與責(zé)任政府的一種制度性機(jī)制。

對(duì)問(wèn)責(zé)官員的再使用，“干部是黨和國(guó)家多年培養(yǎng)出來(lái)的，具有豐富的工作經(jīng)驗(yàn)和能力，如果輕易廢棄是個(gè)損失，也是個(gè)浪費(fèi)、因此從組織工作來(lái)說(shuō)，常有的想法是干部應(yīng)以教育保護(hù)為主”，一位地方組織系統(tǒng)人士介紹說(shuō)

但在實(shí)際操作中，問(wèn)責(zé)官員的復(fù)出與其被免的時(shí)間間隔，多數(shù)并未超過(guò)一年，2006年環(huán)?？偩志珠L(zhǎng)解振華引咎辭職，一年后即被任命為國(guó)家發(fā)改委副主任。2006年12月彭水詩(shī)案中被免職的縣委書(shū)記藍(lán)慶華和縣長(zhǎng)周偉更是在2個(gè)月后便相繼復(fù)出?；蛟S意識(shí)到了輿論可能的壓力，官員的復(fù)出總是顯得極為低調(diào)。披露他們復(fù)出的消息多是媒體的報(bào)道，而非組織人事部門(mén)的任用公示。

“這是一個(gè)非正?，F(xiàn)象問(wèn)責(zé)官員的每一次復(fù)出，之所以容易引起爭(zhēng)議，引發(fā)民意反彈，主要是因?yàn)槊癖妼?duì)官員復(fù)出的原因、條件和程序不清楚，覺(jué)得有暗箱操作嫌疑，”國(guó)家行政學(xué)院公共管理教研部教授汪玉凱說(shuō)。

而復(fù)出的非公開(kāi)化進(jìn)行，本身確實(shí)因?yàn)闊o(wú)詳細(xì)規(guī)章可循。《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》目前尚無(wú)關(guān)于官員復(fù)出的條件、程序等內(nèi)容，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》第二十九條“根據(jù)辭職原因、個(gè)人條件，工作需要等情況予以適當(dāng)安排”的規(guī)定，也顯得過(guò)于模糊，這使本是問(wèn)責(zé)制度化、常態(tài)化不可或缺一環(huán)的官員復(fù)出機(jī)制披上了神秘的面紗。

在無(wú)所不及的網(wǎng)絡(luò)和信息普照下，對(duì)這層神秘面紗的質(zhì)疑，于2009年3月開(kāi)始，達(dá)到輿論高潮。

遼寧鐵嶺市一位知情人士稱(chēng)，2008年，原西豐縣委書(shū)記張志國(guó)任職沈鐵城際軌道工程辦公室一事被曝光后，不僅張志國(guó)最終被撤下，甚至當(dāng)初動(dòng)議他擔(dān)任此職的一位市委副書(shū)記也因此受到處分。

而一個(gè)月前的全國(guó)“兩會(huì)”上，交通運(yùn)輸部海事局常務(wù)副局長(zhǎng)劉功臣在“猥褻門(mén)”事件的主角林嘉祥問(wèn)題上，對(duì)媒體說(shuō)林不可能再?gòu)?fù)職后，又為林嘉祥叫屈：“網(wǎng)絡(luò)是可以殺人的，他就是個(gè)倒霉蛋?！?p>

2005年，航拍受到污染的松花江。國(guó)家環(huán)保總局局長(zhǎng)解振華因此引咎辭職。

“這反過(guò)來(lái)為政府問(wèn)責(zé)制的推行制造了一個(gè)尷尬的難題?？茖W(xué)角度來(lái)說(shuō)，官員應(yīng)該能上能下，下了之后還能上，但現(xiàn)在卻很難被社會(huì)允許了?！蓖粲駝P表示。

隨著社會(huì)輿論對(duì)被問(wèn)責(zé)官員復(fù)出問(wèn)題的高度關(guān)切，汪玉凱猜測(cè)可能出于“保護(hù)”不錯(cuò)的干部的目的，復(fù)出方式不得不走形。于是出現(xiàn)了鮑俊凱和劉大群在遭問(wèn)責(zé)前就異地高升的新模式。

“現(xiàn)在是到了盡快建立官員復(fù)出機(jī)制的時(shí)候了”，北京大學(xué)法學(xué)院教授姜明安說(shuō)，通過(guò)建立規(guī)范、透明的復(fù)出制度，讓民眾清楚知道什么情況的人可以復(fù)出，其復(fù)出的原因是什么，依據(jù)在哪里，這才是平息當(dāng)前社會(huì)爭(zhēng)議的必由之路，也是對(duì)復(fù)出官員的一種更好的保護(hù)。

問(wèn)責(zé)基礎(chǔ)之失

官員復(fù)出的隱蔽化源于前一環(huán)節(jié)——官員問(wèn)責(zé)的隱蔽化。建立官員正常復(fù)出機(jī)制的前提是，廓清官員的職責(zé)和構(gòu)建相應(yīng)問(wèn)責(zé)程序。

汪玉凱直言：“沒(méi)有當(dāng)初事件中官員職責(zé)不清和問(wèn)責(zé)機(jī)制簡(jiǎn)單粗糙，就不會(huì)出現(xiàn)如何復(fù)出的麻煩。有些官員被問(wèn)責(zé)是替別人或集體扛的，但你能這么跟社會(huì)說(shuō)嗎？”

目前，在被媒體具名曝光和引起爭(zhēng)議的19名復(fù)出官員中，除了“最牛縣委書(shū)記”張志國(guó)外，孟學(xué)農(nóng)、解振華等均是由于毒奶粉事件、SARS、煤礦事故、甕安事件、黑磚窯事件、阜陽(yáng)大頭娃娃奶粉、吉林大火等重大公眾事件被問(wèn)責(zé)的。

公共事件中，分清直接和間接責(zé)任卻是一件難事。但這些事件往往積聚著社會(huì)的極大關(guān)注，為了迅速平息社會(huì)不滿(mǎn)，高層往往會(huì)在調(diào)查組得出詳細(xì)結(jié)論前，先免了負(fù)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的官員再說(shuō)。

貴州高級(jí)人民法院副院長(zhǎng)李漢宇2008年帶領(lǐng)民建中央行政問(wèn)責(zé)制課題研究組調(diào)研事故頻發(fā)地山西后發(fā)現(xiàn)，事故發(fā)生后，發(fā)生事故的方面職責(zé)劃分很不清楚，官員被問(wèn)責(zé)具有模糊性和犧牲性。李漢宇說(shuō)，沒(méi)有明確責(zé)任劃分的問(wèn)責(zé)制度不僅是一種擺設(shè)，而且容易異化為權(quán)力斗爭(zhēng)的工具。

中央黨校黨建部張希賢教授認(rèn)為，長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)治國(guó)基本靠出臺(tái)紅頭文件，這在具體落實(shí)當(dāng)中，很難把一個(gè)責(zé)任通過(guò)法規(guī)規(guī)范或法制，落實(shí)到每一個(gè)具體層面。

由于誰(shuí)應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)任，應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)任到什么程度，沒(méi)有一個(gè)量化的、具體的規(guī)范以及明確的權(quán)責(zé)規(guī)定，中國(guó)人民大學(xué)教授毛壽龍認(rèn)為，其結(jié)果就是一般由各級(jí)的最高行政領(lǐng)導(dǎo)確定是否要問(wèn)責(zé)、力度如何、什么樣的人應(yīng)該承擔(dān)什么樣的責(zé)任。

而各級(jí)最高行政領(lǐng)導(dǎo)的判斷，也更多是出于一種對(duì)形勢(shì)的政治性判斷。這使得問(wèn)責(zé)不是依據(jù)失職情況和錯(cuò)誤大小，而是取決于媒體與社會(huì)的關(guān)注程度。

中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)教授喬新生經(jīng)過(guò)研究發(fā)現(xiàn)，一個(gè)地方出現(xiàn)重大安全生產(chǎn)責(zé)任事故之后，上級(jí)官員往往根據(jù)安全生產(chǎn)事故的社會(huì)影響來(lái)決定罷免官員級(jí)別的高低。而這么做的苦衷又在于，一些地方黨政官員非常重視安全生產(chǎn)責(zé)任，但無(wú)職無(wú)權(quán)，在提高安全生產(chǎn)方面難以有所作為，部分官員雖然具體負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)責(zé)任，但又缺乏必要的人事權(quán)和財(cái)權(quán)，很難改變生產(chǎn)現(xiàn)狀。

而探究其中更深的原因，安徽省巢湖市政協(xié)秘書(shū)長(zhǎng)葉銘葆則將之歸結(jié)為整個(gè)官制設(shè)計(jì)中存在的責(zé)任和權(quán)力不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題，這種不對(duì)稱(chēng)，使問(wèn)責(zé)失去了科學(xué)的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，從而造成問(wèn)責(zé)的隨意性和選擇性。

按照大陸黨管干部的原則，黨委掌握人事任免權(quán)，行政首長(zhǎng)對(duì)不稱(chēng)職的部下難以采取組織措施，這導(dǎo)致政府的責(zé)任與權(quán)力的不對(duì)稱(chēng)。此外，在政府班子內(nèi)部，也是集體決策，分頭辦理。這種領(lǐng)導(dǎo)體制，并非真正意義上的行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，即使是行政一把手，在討論問(wèn)題時(shí)也要注意聽(tīng)取班子成員的意見(jiàn)，不可能個(gè)人說(shuō)了算，同時(shí)，作為分管某方面工作的班子成員，雖然可以就所分管的工作提出處理意見(jiàn)，但這些意見(jiàn)能否被采納，則要取決于集體討論的結(jié)果。在此種情況下，難以準(zhǔn)確認(rèn)定問(wèn)責(zé)的對(duì)象。

葉銘葆說(shuō)，人們所批評(píng)的“抓替罪羊”、“丟卒保車(chē)”式的問(wèn)責(zé)，認(rèn)為問(wèn)責(zé)對(duì)象選得不準(zhǔn)，實(shí)際就是對(duì)行政運(yùn)轉(zhuǎn)的深層次權(quán)責(zé)分配的潛意識(shí)認(rèn)知。北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授楊鳳春稱(chēng)，問(wèn)責(zé)被濫用不是最危險(xiǎn)的，最怕的是責(zé)權(quán)利不均衡，使問(wèn)責(zé)制失去實(shí)施的合理性基礎(chǔ)。

問(wèn)責(zé)程序化

責(zé)只是問(wèn)的基礎(chǔ)，如何“問(wèn)”也需要一套標(biāo)準(zhǔn)和程序加以保障。但李漢宇說(shuō)，對(duì)于政策、決策失誤和失職、瀆職，濫權(quán)達(dá)到多大程度，造成多大損失即應(yīng)承擔(dān)多大責(zé)任，相應(yīng)事件、事故導(dǎo)致多大損失等事項(xiàng)，目前在大陸缺乏可供一體遵循的標(biāo)準(zhǔn)。

在實(shí)踐中，大多數(shù)地方或部門(mén)，只有某個(gè)事件引起強(qiáng)烈的輿論關(guān)注后引起領(lǐng)導(dǎo)重視，問(wèn)責(zé)才進(jìn)入實(shí)踐，處理幾個(gè)官員給輿論一個(gè)交代。對(duì)此，李漢宇直批現(xiàn)在的問(wèn)責(zé)制正在走向情緒化和不確定性的錯(cuò)誤方向。

2007年，山西黑磚窯事件中，時(shí)任洪洞縣副縣長(zhǎng)的王振俊在震驚全國(guó)的問(wèn)責(zé)風(fēng)暴中下臺(tái)。

在這種被公眾輿論效應(yīng)“綁架”的問(wèn)責(zé)制下，“那些空缺的職位，山西官員為什么不太敢問(wèn)津？就是大家覺(jué)得行政問(wèn)責(zé)制不科學(xué)，對(duì)未來(lái)缺乏穩(wěn)定的預(yù)期，怕一不小心又被問(wèn)責(zé)了”，一位山西官員對(duì)記者表示。

由于問(wèn)責(zé)規(guī)則的后置性，導(dǎo)致被問(wèn)責(zé)人承擔(dān)政治責(zé)任或者其他責(zé)任的，被問(wèn)責(zé)人通常不容易接受，社會(huì)大眾也通常將之視為“官運(yùn)不濟(jì)”。這也是公共事件中被問(wèn)責(zé)官員復(fù)出的最初原因。

迄今為止，大陸還沒(méi)有一部專(zhuān)門(mén)的行政問(wèn)責(zé)法律。不過(guò)，1997年以來(lái)，大陸各地政府已經(jīng)自行展開(kāi)行政執(zhí)法責(zé)任制的建制及推行工作，著力將行政執(zhí)法績(jī)效評(píng)估和責(zé)任追究機(jī)制引入行政管理之中。但在當(dāng)前，各地制定的規(guī)范性法律文件在行政問(wèn)責(zé)范圍、標(biāo)準(zhǔn)、程序以及責(zé)任形式等方面都不相同，缺乏統(tǒng)一性和嚴(yán)肅性。

“打個(gè)比方，同樣是開(kāi)會(huì)打瞌睡，在四川會(huì)被記大過(guò)，到云南就會(huì)被免職，到上海就談?wù)勗?huà)，被問(wèn)責(zé)的官員肯定會(huì)覺(jué)得不公平?！崩顫h宇說(shuō)。

此外，對(duì)問(wèn)責(zé)對(duì)象應(yīng)當(dāng)落實(shí)到哪一級(jí)別，哪一層面，每個(gè)地方都不盡相同。民建中央課題組調(diào)研發(fā)現(xiàn)，海南省和重慶市關(guān)于行政問(wèn)責(zé)的規(guī)范性文件名稱(chēng)分別是“行政首長(zhǎng)問(wèn)責(zé)暫行規(guī)定”和“政府部門(mén)行政首長(zhǎng)問(wèn)責(zé)暫行辦法”。前者的問(wèn)責(zé)對(duì)象是“省人民政府所屬部門(mén)和市、縣、自治縣人民政府行政首長(zhǎng)（含主持工作的副職）”;后者的問(wèn)責(zé)對(duì)象則僅限于“市政府部門(mén)行政首長(zhǎng)（含主持工作的副職）”。“這方面應(yīng)該由全國(guó)人大立法或由國(guó)務(wù)院出臺(tái)行政法規(guī)，對(duì)行政問(wèn)責(zé)制進(jìn)行規(guī)范。”李漢宇說(shuō)

目前，民建中央已將提案和意見(jiàn)提交中央有關(guān)部門(mén)。建議盡快以行政法規(guī)的形式制定

“行政機(jī)關(guān)公務(wù)員問(wèn)責(zé)辦法”，由國(guó)務(wù)院公布施行。行政法規(guī)頒行后，各地制定的各種問(wèn)責(zé)辦法應(yīng)停止施行。

對(duì)于全國(guó)性的問(wèn)責(zé)制，姜明安提醒稱(chēng)，對(duì)官員啟動(dòng)問(wèn)責(zé)，一定要滿(mǎn)足時(shí)間性條件，“干部對(duì)工作和下屬的熟悉需要一個(gè)時(shí)間段這個(gè)時(shí)間段設(shè)置因管轄范圍大小而不同，比如說(shuō)省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該入職半年至一年，市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)半年，縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)3至6個(gè)月”。

姜明安還建議，要按照事態(tài)的嚴(yán)重程度或影響大小來(lái)決定應(yīng)當(dāng)承擔(dān)政治責(zé)任的官員級(jí)別，比如，特大事故追責(zé)到省一級(jí)或者地市一級(jí)，重大事故追責(zé)到地市一級(jí)或縣一級(jí)，等等。

汪玉凱認(rèn)為，一旦啟動(dòng)問(wèn)責(zé)，就需遵循質(zhì)詢(xún)、責(zé)任認(rèn)定、檢討、道歉、請(qǐng)辭，免職等操作程序，以保證問(wèn)責(zé)制沿著法治的軌道進(jìn)行。

由于問(wèn)責(zé)對(duì)行政官員的仕途影響極大，其中還需要給予被問(wèn)責(zé)官員申辯的機(jī)會(huì)，而且申辯的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)記錄并作為處理的重要依據(jù)。同時(shí)也應(yīng)當(dāng)完善相應(yīng)的救濟(jì)程序，例如行政救濟(jì)和司法救濟(jì)等。

“其實(shí)很多事情，也并不需要等到事后去問(wèn)責(zé)這種嚴(yán)重地步?！睏铠P春教授認(rèn)為，可將監(jiān)管制度前置，前置的第一個(gè)環(huán)節(jié)就是述職，要建立常規(guī)的述職機(jī)制，利用經(jīng)常性的述職轉(zhuǎn)變他們?nèi)粘５墓ぷ鳡顟B(tài)。

至于官員一旦被問(wèn)責(zé)，則其具體的“復(fù)出”則可分類(lèi)設(shè)計(jì)。華北電力大學(xué)公共管理研究所譚琪教師提出兩分法：對(duì)因違反職業(yè)道德和倫理道德失職，對(duì)重大事件有直接責(zé)任的官員，不予“復(fù)出”;因工作不力、失誤或人民群眾不滿(mǎn)意引咎辭職的官員，應(yīng)建立跟蹤、考評(píng)機(jī)制，以一年為“復(fù)出”的基本年限，按照群眾意見(jiàn)，復(fù)出條件和法定程序（標(biāo)準(zhǔn)）等步驟，公正公開(kāi)地“復(fù)出”。

學(xué)者們還建議建立官員復(fù)出回應(yīng)機(jī)制。政府就官員復(fù)出的事由、依據(jù)、程序等內(nèi)容廣泛征集群眾意見(jiàn)，實(shí)行決策承諾制、決策公示制，通過(guò)社會(huì)調(diào)查、聽(tīng)證制度等完善復(fù)出制度的法制化，建立公眾一回應(yīng)載體一政府一公眾的回應(yīng)流程系統(tǒng)?！皢?wèn)題”官員在群眾認(rèn)可的基礎(chǔ)上，依據(jù)回應(yīng)流程系統(tǒng)向群眾作一個(gè)復(fù)出程序說(shuō)明。

“殃及”池魚(yú)

在中央自上而下對(duì)公共事件嚴(yán)厲問(wèn)責(zé)的帶動(dòng)下，地方政府進(jìn)一步對(duì)庸官也展開(kāi)了風(fēng)暴式的問(wèn)責(zé)。

三鹿奶粉事件讓十?dāng)?shù)名石家莊干部立時(shí)從原有軌道上“?！绷讼聛?lái)。河北省省委一名干部透露，在三鹿奶粉事件中被免職的石家莊原市委書(shū)記吳顯國(guó)，“這位仍是副部級(jí)的干部因無(wú)現(xiàn)職，已被安排到中央黨校學(xué)習(xí)，原市長(zhǎng)則暫賦閑在家”。事件之后，河北省又由此發(fā)動(dòng)了一次吏治整頓運(yùn)動(dòng)，并將2009年定為干部作風(fēng)建設(shè)年?！艾F(xiàn)在的氣氛，使河北省干部可以說(shuō)是戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢?！鄙鲜龊颖笔∈∥刹空f(shuō)。

根據(jù)統(tǒng)計(jì)，2009年2月份以來(lái)，因上班打牌，在玩電腦游戲等行為，河北全省有8個(gè)市共對(duì)347名機(jī)關(guān)工作人員的違規(guī)違紀(jì)行為進(jìn)行了查處、問(wèn)責(zé)。全省2萬(wàn)名處級(jí)干部要進(jìn)行輪崗。

“現(xiàn)在各個(gè)部門(mén)都在進(jìn)行作風(fēng)排查，人人要過(guò)關(guān)，這有點(diǎn)別人生病、自己吃藥的感覺(jué)。”河北省一位政府人士嘆息稱(chēng)。

河北省委書(shū)記張?jiān)拼ㄔ?009年2月份為此次整吏風(fēng)暴定性時(shí)強(qiáng)調(diào)，各地要抓重點(diǎn)、抓典型，動(dòng)真的、來(lái)實(shí)的?！罢l(shuí)阻擋了河北事業(yè)發(fā)展，誰(shuí)讓市場(chǎng)主體和人民群眾過(guò)不去，我們就讓他過(guò)不去，調(diào)整他的位置、摘去他的‘帽子?！倍笆錾轿鞴賳T則稱(chēng)，山西每出一次公共事件，就會(huì)順帶著整頓一次干部作風(fēng)，“頻繁得身心疲憊，現(xiàn)在大家對(duì)問(wèn)責(zé)已經(jīng)敏感到極點(diǎn)”。

僅據(jù)2003年來(lái)的大陸媒體報(bào)道統(tǒng)計(jì)，目前各地問(wèn)責(zé)庸官已累計(jì)達(dá)3449人次。而進(jìn)入2009年，各地對(duì)官員的問(wèn)責(zé)內(nèi)容進(jìn)一步細(xì)化。

2008年9月，四川省巴中市政府將放假通知中“中秋節(jié)”寫(xiě)成“端午節(jié)”，有關(guān)部門(mén)的3名官員即被免職。2009年3月，四川南充市地方海事局及南充順慶區(qū)干部因上班時(shí)間打牌遭曝光上網(wǎng)，激起公憤，之后受到問(wèn)責(zé)被撤職。此外，陜西省、云南省昆明市、湖南省衡陽(yáng)市等地接連發(fā)生官員開(kāi)會(huì)瞌睡時(shí)被記者抓拍的事件，這些官員最終被撤職。

問(wèn)責(zé)主體缺位

在內(nèi)地，黨務(wù)系統(tǒng)也被納入公務(wù)員序列。深圳大學(xué)管理學(xué)院副教授宋濤經(jīng)過(guò)對(duì)問(wèn)責(zé)官員的抽樣研究發(fā)現(xiàn)，在被問(wèn)責(zé)的官員職務(wù)構(gòu)成中，縣局級(jí)行政副職、正職和廳市級(jí)行政副職三個(gè)級(jí)別職務(wù)被問(wèn)責(zé)官員的人數(shù)加起來(lái)占總?cè)藬?shù)的52%，成為居于前三位的問(wèn)責(zé)對(duì)象。

針對(duì)目前的行政問(wèn)責(zé)基本上采取行政系統(tǒng)內(nèi)部的問(wèn)責(zé)方式，日前，民建中央亦向中共提出了完善黨委系統(tǒng)問(wèn)責(zé)制的建議。李漢宇說(shuō)，黨委書(shū)記和行政首長(zhǎng)之間的責(zé)任承擔(dān)，目前沒(méi)有透明合理的判斷依據(jù)。而只有執(zhí)政黨及其官員在責(zé)任體系之內(nèi)，才有可能實(shí)施嚴(yán)格意義上的問(wèn)責(zé)制。

此外，宋濤的統(tǒng)計(jì)還顯示，官員問(wèn)責(zé)事件中99%的啟動(dòng)者為上級(jí)黨政部門(mén)，而由人大啟動(dòng)的法律問(wèn)責(zé)基本沒(méi)有。這種依賴(lài)行政等級(jí)權(quán)力的問(wèn)責(zé)制，使行政運(yùn)行高負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，也使其他資源處于閑置狀態(tài)。

“人大往往是政府進(jìn)行問(wèn)責(zé)后才會(huì)介入，屬于事后問(wèn)責(zé)，更多的是流于形式?！贬槍?duì)人大問(wèn)責(zé)缺位，姜明安說(shuō)。

一個(gè)社會(huì)的良性治理，依賴(lài)于政治一行政二分，政治對(duì)應(yīng)民意，行政對(duì)應(yīng)問(wèn)責(zé)?！艾F(xiàn)在大陸凸顯民生政治，并將政治上的民意有力地傳導(dǎo)為行政上的問(wèn)責(zé)。不過(guò)，汪玉凱認(rèn)為，這種“問(wèn)責(zé)”只能局限于惡劣后果出現(xiàn)以后的官員處理，而不可能到達(dá)所有的權(quán)力行使過(guò)程，過(guò)于依賴(lài)于結(jié)果性“問(wèn)責(zé)”，一方面難以改變不出現(xiàn)惡劣后果下的權(quán)力無(wú)責(zé)任的狀態(tài)，另一方面，會(huì)積累官方和民間之間更大的矛盾?！?/p>

據(jù)悉，民建中央已向有關(guān)部門(mén)提出以現(xiàn)有紀(jì)檢、監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)為載體，由本級(jí)人大常委會(huì)委任包括人大代表、政協(xié)委員，民主黨派人士在內(nèi)的若干專(zhuān)業(yè)人士組成獨(dú)立運(yùn)行的“監(jiān)察委員會(huì)”，對(duì)委派機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，賦予其特殊的監(jiān)督權(quán)，“看”住行政機(jī)關(guān)特別是行政首長(zhǎng)，作為對(duì)“決策權(quán)，行政權(quán)”的有力制衡，或可彌補(bǔ)現(xiàn)行內(nèi)部監(jiān)督制度之不足。但“對(duì)我們的建議，中央有關(guān)部門(mén)目前還沒(méi)有回復(fù)，也沒(méi)這么快”，李漢宇說(shuō)。

編輯 陳磊 美編 虎妹