宗 煒

科學(xué)發(fā)展觀,其基本內(nèi)涵是“堅(jiān)持以人為本,樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和人的全面發(fā)展”。這一思想是在總結(jié)中國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)經(jīng)驗(yàn)、順應(yīng)時(shí)代潮流的基礎(chǔ)上提出來(lái)的,也是在繼承中華民族優(yōu)秀文化傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上提出來(lái)的,凝聚著幾代中國(guó)共產(chǎn)黨人對(duì)社會(huì)主義建設(shè)規(guī)律的艱辛探索,是黨領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)人民建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的科學(xué)理論指南,符合社會(huì)客觀規(guī)律發(fā)展的要求。

筆者從事地方立法工作多年,通過(guò)參與地方立法的工作實(shí)踐深刻體會(huì)到:科學(xué)發(fā)展觀不僅是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要指導(dǎo)方針,也是立法工作的重要指導(dǎo)方針。

一、制定良好的法是建設(shè)社會(huì)主義法治的基本前提

立法作為國(guó)家的一項(xiàng)基本政治活動(dòng),是建設(shè)法治社會(huì)的前提和基礎(chǔ)。依法治國(guó),建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家是黨的十五大提出的要求;以人為本的科學(xué)發(fā)展觀,對(duì)當(dāng)前立法工作提出了更高的標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)代文明社會(huì)推崇“法治”精神,強(qiáng)調(diào)“公平”、“正義”、“法律至上”,也彰顯出法律包括立法活動(dòng)對(duì)社會(huì)產(chǎn)生的巨大影響。

早在古希臘時(shí)期,著名思想家亞里士多德提出自己的“法治”觀,即“已成立的法律獲得普遍的服從,而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制定得良好的法律”。這句話包含兩層意思:一是公民普遍守法,二是被遵守的法是良法。那么衡量法的善惡標(biāo)準(zhǔn)究竟是什么,怎樣的法才能稱之為“良法”呢?人類對(duì)“良法”衡量標(biāo)準(zhǔn)的討論,經(jīng)過(guò)千百年的探索和凝練,逐漸固化為正義、自由、秩序和效率等不同的價(jià)值要求。筆者認(rèn)為,衡量法的善惡標(biāo)準(zhǔn)中最首要和最基本的要求應(yīng)當(dāng)是:該法是否是正義的,是否維護(hù)和保障了人權(quán)。尊重和保障人權(quán)是人類文明的標(biāo)志,也是一切進(jìn)步的法的基本特征。體現(xiàn)公平正義的法,是實(shí)現(xiàn)法治的前提和基礎(chǔ);“惡法”盡管也能導(dǎo)致法律的統(tǒng)治,比如二戰(zhàn)時(shí)期某些關(guān)于種族歧視、種族迫害的法,給社會(huì)帶來(lái)很大危害,這樣的法在當(dāng)時(shí)卻必須被服從、被遵守,但這樣的法違背了人性,不具備法的公平正義的本性,是“惡法”,而非“良法”,不可能實(shí)現(xiàn)社會(huì)普遍認(rèn)同的“法治”。

我黨的科學(xué)發(fā)展觀強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持以人為本”的理念,明確提出:要以實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展為目標(biāo),從人民群眾的根本利益出發(fā)謀發(fā)展、促發(fā)展,不斷滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要,切實(shí)保障人民群眾的經(jīng)濟(jì)、政治和文化權(quán)益,讓發(fā)展的成果惠及全體人民。對(duì)于立法工作而言,一部法的出臺(tái)直接規(guī)定行政機(jī)關(guān)的權(quán)力與職責(zé)以及行政相對(duì)人的權(quán)利與義務(wù),涉及成千上萬(wàn)百姓的權(quán)益,其重要性不言而喻。只有時(shí)刻保持審慎的態(tài)度,堅(jiān)持以人為本的立法原則,用科學(xué)發(fā)展觀的理念引領(lǐng)整個(gè)立法過(guò)程,才能杜絕損害人民群眾利益的“惡法”,才有立出“良法”的希望。

二、以維護(hù)和保障人民群眾的權(quán)益作為立法的根本出發(fā)點(diǎn)

立法,本質(zhì)上是一項(xiàng)對(duì)行政權(quán)力與公民權(quán)利、行政責(zé)任與公民義務(wù)進(jìn)行確認(rèn)和分配的社會(huì)活動(dòng)。我國(guó)是人民民主專政的社會(huì)主義國(guó)家,一切權(quán)力屬于人民。立法工作必須堅(jiān)持以人為本的原則,體現(xiàn)人民群眾共同意志,以群眾是否滿意、群眾的根本利益是否得到有效保護(hù),作為評(píng)價(jià)工作好壞的根本尺度。

在立法選題上,應(yīng)當(dāng)以群眾普遍關(guān)心的實(shí)際問題作為出發(fā)點(diǎn)。隨著社會(huì)主義法治進(jìn)程快速推進(jìn),社會(huì)整體法治意識(shí)不斷提高,立法建議的數(shù)量也越來(lái)越多,但是在目前條件下立法資源是有限的,立法資源的使用對(duì)立法需求不可能有求必應(yīng)。立法項(xiàng)目是否啟動(dòng)、早啟動(dòng)還是晚啟動(dòng),都需要立法機(jī)關(guān)加以甄別和篩選。如何科學(xué)選擇立法項(xiàng)目是立法工作的第一個(gè)重要環(huán)節(jié)。

首先必須樹立正確的立法指導(dǎo)思想。只有堅(jiān)持正確的指導(dǎo)思想,把握正確的政治方向,才能使制定出來(lái)的法律法規(guī)反映客觀規(guī)律,保障和促進(jìn)社會(huì)發(fā)展,反之,如果指導(dǎo)思想出了偏差,就會(huì)阻礙社會(huì)進(jìn)步,最終影響群眾根本利益的實(shí)現(xiàn)。因此,必須堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀,堅(jiān)持以人為本的立法指導(dǎo)思想,想人民之所想、急人民之所急,緊緊圍繞關(guān)系群眾切身利益的問題開展各項(xiàng)工作。具體說(shuō)來(lái),對(duì)行政部門主要為方便行使權(quán)力甚至單純擴(kuò)大權(quán)力的立法項(xiàng)目,應(yīng)當(dāng)堅(jiān)決予以控制;對(duì)有利于群眾根本利益的項(xiàng)目則優(yōu)先安排,從源頭上保障群眾權(quán)益。

在立法內(nèi)容上,堅(jiān)持著眼全局,維護(hù)群眾整體利益。一直以來(lái),立法中有這樣一種比較普遍的傾向:對(duì)政府及其部門的職權(quán)和行政相對(duì)人的義務(wù)規(guī)定得多且比較具體,對(duì)政府及其部門的責(zé)任和行政相對(duì)人的權(quán)利規(guī)定得少且過(guò)于原則,特別是對(duì)行政部門法律責(zé)任的規(guī)定往往是空洞的口號(hào)或者干脆就是空白,使行政過(guò)錯(cuò)追究制度的落實(shí)成了無(wú)水之源。立法界對(duì)這種現(xiàn)象多有批評(píng)與檢討,理論上也沒有爭(zhēng)議,但立法實(shí)踐中卻很少有人去“較真”。特別是由于目前法律法規(guī)的起草模式,仍然是以政府及有關(guān)部門起草為主,草案的內(nèi)容或多或少總是帶有部門色彩,重權(quán)力輕責(zé)任、重管理輕服務(wù),忽視群眾利益的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。如果立法機(jī)關(guān)審查法律法規(guī)草案時(shí),對(duì)這些現(xiàn)象睜一只眼、閉一只眼,一帶而過(guò),法律法規(guī)出臺(tái)后將為部門不適當(dāng)?shù)財(cái)U(kuò)充行政權(quán)力打開大門,也將直接影響廣大群眾的權(quán)益。

因此,立法工作尤其應(yīng)當(dāng)注意把好這個(gè)關(guān)口,嚴(yán)格規(guī)范政府權(quán)責(zé),對(duì)草案中不適當(dāng)強(qiáng)調(diào)部門利益的內(nèi)容,堅(jiān)決予以修改或刪除,對(duì)關(guān)系到群眾合法權(quán)益特別是關(guān)系到社會(huì)弱勢(shì)群體的規(guī)定,則力求詳細(xì)。把維護(hù)法制統(tǒng)一,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,反映人民群眾根本利益有機(jī)結(jié)合起來(lái),注重規(guī)范政府的權(quán)責(zé),特別是從程序設(shè)定上保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益,多在增加和完善便民利民措施上下功夫。確保法律法規(guī)既能為政府行政提供必要的依據(jù)和手段,又能有效地規(guī)范制約行政權(quán)力,促進(jìn)政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。上接第7頁(yè))三、充分發(fā)揚(yáng)民主、深入開展調(diào)查研究是提高立法質(zhì)量的有效途徑

讓百姓在立法中有更多的話語(yǔ)權(quán),是民主立法的具體體現(xiàn),也是黨的群眾路線在立法工作中的實(shí)際運(yùn)用。普通百姓究竟在立法中能夠發(fā)揮多大作用,主要還是看是立法機(jī)關(guān)為他們提供了多大的活動(dòng)空間和實(shí)踐機(jī)會(huì)。人民群眾不應(yīng)當(dāng)是法律法規(guī)的被動(dòng)接受者,而應(yīng)是立法活動(dòng)的積極參與者和法律法規(guī)的自覺遵守者。立法要體現(xiàn)以民為本,真正做到以人為本,就必須走群眾路線,廣開立法參與渠道,提高立法工作透明度。

(一)多角度、全方位論證草案

以立法座談會(huì)、論證會(huì)、公開向社會(huì)征集立法建議等多種方式,積極聽取來(lái)自廣大群眾、上級(jí)機(jī)關(guān)、相關(guān)部門、基層單位和專家學(xué)者等各方面的意見,特別是注意聽取行政相對(duì)人的意見,以更好地集中民智、反映民意,力求使法律法規(guī)嚴(yán)謹(jǐn)周密、切實(shí)可行。根據(jù)具體立法項(xiàng)目的實(shí)際情況,有選擇性地聽取人大代表對(duì)立法工作的意見和建議也是發(fā)揚(yáng)民主立法的一個(gè)有效途徑。

(二)采取召開立法聽證會(huì)的方式,直接聽取民眾意見

立法聽證為社會(huì)不同利益的代表提供了一個(gè)平等對(duì)話和直接表達(dá)意見的平臺(tái),并通過(guò)法定程序確保不同意見和利益得到尊重,是一種非常重要的民主立法方式。民眾從各種不同的視角對(duì)法律法規(guī)提出修改建議,有利于提高立法質(zhì)量,使法律法規(guī)與民眾的心意更為貼近,同時(shí)能夠提高社會(huì)對(duì)法律法規(guī)的認(rèn)同感,有助于法律法規(guī)頒布后順利實(shí)施。此外,聽證公開及民眾廣泛參與的特點(diǎn),也有利于加強(qiáng)對(duì)立法工作的規(guī)范和監(jiān)督。

(三)重視發(fā)揮專家學(xué)者在立法中的作用

立法工作專業(yè)性較強(qiáng),涉及領(lǐng)域?qū)挿?專家學(xué)者參與立法活動(dòng),既有專業(yè)優(yōu)勢(shì),又有利益關(guān)系相對(duì)超脫的特點(diǎn),是立法機(jī)關(guān)可以而且應(yīng)當(dāng)借助的智囊團(tuán)。吸收各方面專家參與立法活動(dòng)對(duì)增強(qiáng)立法科學(xué)性,提高立法質(zhì)量具有積極意義,這也是民主立法的客觀要求。實(shí)踐中,往往采取成立立法專家咨詢組的形式,聘請(qǐng)不同領(lǐng)域的專家專門為立法工作提供幫助。

(四)深入開展調(diào)查研究,突破難點(diǎn),準(zhǔn)確把握群眾動(dòng)態(tài)的利益需求

調(diào)查研究是黨的幾代領(lǐng)導(dǎo)人都倡導(dǎo)并身體力行的工作方法,“沒有調(diào)查,就沒有發(fā)言權(quán)”是我們耳熟能詳?shù)拿?。只有充分了解工作中的困難和障礙,針對(duì)重點(diǎn)、難點(diǎn)問題深入開展調(diào)查研究,積極找出路、尋對(duì)策,才能提出可行性、可操作性強(qiáng)的措施和辦法。我們的事業(yè)在發(fā)展,社會(huì)在進(jìn)步,人民群眾的利益需求也在不斷變化。實(shí)現(xiàn)群眾愿望,滿足群眾需要,維護(hù)群眾利益,是一個(gè)動(dòng)態(tài)的不斷發(fā)展的過(guò)程。立法過(guò)程中,必須深入開展調(diào)查研究,細(xì)心體察群眾愿望和利益要求的變化,特別是要在工作中掌握主動(dòng),緊緊圍繞改革發(fā)展穩(wěn)定中的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題,圍繞關(guān)系群眾切身利益的問題開展調(diào)研,學(xué)會(huì)挖重點(diǎn)、摳難點(diǎn),將重大問題提前研究解決,保證法律法規(guī)更全面、更準(zhǔn)確地反映群眾利益。

如果說(shuō)我國(guó)法治事業(yè)發(fā)展的第一階段完成的是立法“從無(wú)到有”、“從少到多”的任務(wù),那么未來(lái)的立法工作將在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上更加成熟和理性,更加科學(xué)和民主。德國(guó)著名法學(xué)家拉德布魯赫說(shuō)過(guò),民主是一種值得贊賞之善,法治則更象是每日之食、渴飲之水和呼吸之氣。公平正義是法律固有的品質(zhì),公平正義也只有通過(guò)良好的法律才能實(shí)現(xiàn)。建設(shè)社會(huì)主義法治社會(huì),就是要在科學(xué)發(fā)展觀的引領(lǐng)下,緊緊圍繞經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與改革大局,堅(jiān)持以人為本,不斷提高立法質(zhì)量,制定維護(hù)和保障人民群眾根本利益、符合社會(huì)客觀發(fā)展規(guī)律的“良法”,從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義法治,實(shí)現(xiàn)公平與正義。