畢研韜

我今天發(fā)言的題目是“構(gòu)建社會特區(qū)，推動災(zāi)后重建”。那么什么是“社會”?從宏觀角度看。社會是“由一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和上層建筑構(gòu)成的整體”。從微觀角度看，社會泛指由于共同物質(zhì)條件而互相聯(lián)系起來的人群。

今天我所講的“社會”是中觀層面上的，指“人們以共同的文化或組織為基礎(chǔ)，遵照一定的行為規(guī)范相互聯(lián)系而結(jié)成的有機總體”。簡單地說，我所倡導(dǎo)的“社會”是和“政治”“經(jīng)濟(jì)”并列的。

一、什么是“社會特區(qū)”?

社會特區(qū)的主要標(biāo)志之一是政府組織、準(zhǔn)政府組織和非政府組織之間的有機合作。換句話說，就是社區(qū)和網(wǎng)絡(luò)在政府決策和社會治理中扮演更加積極的角色。當(dāng)然，這必須建立在全社會(尤其是政府)對非政府組織的重新認(rèn)識和真誠合作之上，建立在執(zhí)政者對非政府組織的認(rèn)同、重視和尊重之上。

二、建立“社會特區(qū)”的必要性

(一)國內(nèi)治理的需要

英國政治學(xué)家Janet Newman曾劃分了四種管治模式?！暗燃壷贫饶Ｊ健焙汀昂侠砟繕?biāo)模式”屬于傳統(tǒng)管治手段，而“開放系統(tǒng)模式”和“自我管理模式”則歡迎公民和社區(qū)在施政中扮演更重要的角色。后兩種模式旨在提升整個系統(tǒng)的自我管理水平，是建立可持續(xù)性管理機制的有效途徑。公民社會在這四種模式中的角色和功能不盡相同。在民主國家，四種模式都會有程度不同的運用。

和諧社會建設(shè)的核心要務(wù)是打破原有的政府管理社會的一元化治理模式，建立起以政府管理為主導(dǎo)，社會網(wǎng)絡(luò)共同參與，民眾自我約束、自我管理的多元化社會治理結(jié)構(gòu)。社會資本的本質(zhì)是一種支持性的社會資源，其主體是社會網(wǎng)絡(luò)資源和關(guān)系結(jié)構(gòu)，其形態(tài)包括義務(wù)與期望、信息網(wǎng)絡(luò)、規(guī)范和有效的懲罰、權(quán)威關(guān)系、多功能社會組織等。

要保障四川災(zāi)區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，就必須積極開發(fā)社會資源，構(gòu)建跨行業(yè)的社會資源網(wǎng)絡(luò)，扶持各類民間智庫的發(fā)展，改善與準(zhǔn)政府組織、非政府組織的關(guān)系；以政府為主導(dǎo)充分整合政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會資源，不斷提高政府對社會資本的有效調(diào)控能力，建立起一個多元治理結(jié)構(gòu)下的主導(dǎo)型政府。而要建立多元化社會治理結(jié)構(gòu)，政府就必須改善對社會組織的管理理念和手段，簡化社會團(tuán)體的注冊手續(xù)，以積極心態(tài)促進(jìn)非政府組織的發(fā)展壯大。

人們把四川的抗震救災(zāi)工作分成三大階段：搶救生命、臨時安置和災(zāi)后重建。在第一階段，抗震救災(zāi)的核心是救人。時間就是生命，生命高于一切。在這樣的語境下，各種社會力量能夠暫時拋開偏見，實現(xiàn)臨時的聯(lián)合作業(yè)。但隨著抗震救災(zāi)工作的深入，各種利益沖突開始顯現(xiàn)，合作成本急劇上升。原先政府組織對非政府組織的“主導(dǎo)”也顯得力不從心了。

國務(wù)院發(fā)布的《汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建條例>指出，地震災(zāi)后重建應(yīng)遵循政府主導(dǎo)與社會參與相結(jié)合的原則。目前，四川災(zāi)區(qū)重建不僅僅面臨巨大的資金缺口，還面臨巨大的智力缺口、項目缺口、管理缺口、信用缺口。重建家園不但要重建有形的家園，還要重建無形的家園，重建災(zāi)民對政府的信任、對社會的期許、對家鄉(xiāng)的熱愛和對未來的憧憬。常言道，時勢造英雄。我相信經(jīng)歷了大災(zāi)難之后的四川政府和人民會有不俗的大智慧，會以開拓創(chuàng)新的精神突破體制的瓶頸。

(二)國際博弈的需要

眾所周知，一個國家的綜合實力由硬實力和軟實力構(gòu)成，而包括非政府組織在內(nèi)的公民社會的發(fā)展屬于軟實力的范疇。2007年11月6日，由美國的一個跨黨派委員會推出了“聰明實力”報告?！奥斆鲗嵙Α笔墙Y(jié)合“軟實力”與“硬實力”之所長，超越胡蘿卜加大棒的政策。

與此同時，美國官方智庫“東西中心”研究人員建議，美國在處理與亞太國家關(guān)系時，應(yīng)該考慮進(jìn)一步使用非政府力量，重新審視傳統(tǒng)的“軟實力”外交模式。在西方，公開呼吁抵制北京奧運會的勢力主要是非政府組織。而中國一如既往使用政府力量來對抗西方的非政府力量，不僅成本過高，而且收效甚微。

雖然中國的非政府組織已超過300萬個，但由于規(guī)模小、力量弱、缺乏人才和經(jīng)驗，對國際活動的參與和對國際輿論的影響非常有限。截至2005年，世界上享有聯(lián)合國經(jīng)社理事會咨商地位的2719個NGO，發(fā)達(dá)國家占70％，而發(fā)展中國家僅占30％；與聯(lián)合國新聞部保持著“正式”關(guān)系的近2,000個NGO中，發(fā)展中國家僅占16％。在大多數(shù)聯(lián)合國會議上，至少80％以上的NGO與會者來自發(fā)達(dá)國家，發(fā)展中國家的聲音很難被國際社會聽到，發(fā)展中國家的利益無法得到有效的保護(hù)。

在當(dāng)今國際舞臺上，非政府組織已成為影響國際輿論的重要信息源，成為維護(hù)國家利益的重要戰(zhàn)略力量。而長期以來由于受傳統(tǒng)“統(tǒng)治”觀念的誤導(dǎo)，中國的執(zhí)政者對非政府組織的認(rèn)識過于負(fù)面，致使中國的非政府組織發(fā)展過于遲緩，已經(jīng)阻礙了中國的和諧發(fā)展與和平發(fā)展。

早在四川抗震救災(zāi)之初，當(dāng)搶救生命高于一切時，四川成為我國NGO運作與志愿服務(wù)的試驗田。筆者衷心地希望，四川的這塊試驗田能在災(zāi)后重建中存活下來，并不斷發(fā)展壯大。如果四川能在公民社會發(fā)展方面大膽探索，不僅能夠極大地促進(jìn)四川的災(zāi)后重建，促進(jìn)四川的可持續(xù)發(fā)展，還能在一定程度上為中國的社會管治積累寶貴的經(jīng)驗、教訓(xùn)和人才。

三、構(gòu)建“社會特區(qū)”的原則性設(shè)想

在理論上和實踐上，構(gòu)建社會特區(qū)都是一項十分嚴(yán)肅復(fù)雜的系統(tǒng)工程，而且社會系統(tǒng)的改革勢必會引發(fā)政治系統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的相應(yīng)變化，可謂牽一發(fā)而動全身。但在傳統(tǒng)的社會管治模式下，災(zāi)后重建又勢必受到制度性羈絆。鑒于災(zāi)后重建的迫切需要，四川省可從非政府組織(NGO)管理入手，在社會治理領(lǐng)域大膽探索。具體地講，可考慮進(jìn)行如下改革：

(一)降低非政府組織的成立門檻

我國目前實施的《社會團(tuán)體登記管理條例》是1998年10月25日以國務(wù)院令形式發(fā)布的。由于條例中部分內(nèi)容已經(jīng)不合時宜，據(jù)民政部官員透露，國務(wù)院法制辦正在組織修訂該《條例》。

目前實施的《條例》第三條規(guī)定，“成立社會團(tuán)體，應(yīng)當(dāng)經(jīng)其業(yè)務(wù)主管單位審查同意，并依照本條例的規(guī)定進(jìn)行登記?！备鶕?jù)民政部民間組織管理局官方網(wǎng)站2007年12月22日發(fā)布的通告分析，只有黨政部門、人大政協(xié)、法院檢察院才可作為民間組織的“業(yè)務(wù)主管單位”。事實上，該規(guī)定已經(jīng)成為制約中國非政府組織發(fā)展的最大障礙，已經(jīng)危及中國的和諧發(fā)展與和平發(fā)展。

1992年春，88歲高齡的鄧小平同志到南方視察，以“不爭論”解開了市場經(jīng)濟(jì)姓“資”姓“社”的死扣。在視察途中，鄧小平大聲疾呼：“誰不改革開放，誰要改變?nèi)腥珪詠淼穆肪€、方針、政策，老百姓不答應(yīng)，誰就會被打倒?！贝笾谴笥碌泥嚬珜?dǎo)，市場經(jīng)濟(jì)姓“資”還是姓“社”，與其空泛爭論，不如讓實踐證明?！安粻幷摗笔钱?dāng)時惟一正

確的抉擇。

今天，發(fā)展非政府組織同樣需要政治家的智慧。貧窮不是社會主義，社會不公更與執(zhí)政黨的立黨宗旨背道而馳。發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)沒有改變中國的顏色，發(fā)展非政府組織不僅不能改變中國的顏色，還會使中國社會更加和諧安定。對此，我國學(xué)者焦述英、牟春野在《人民網(wǎng)》(理論頻道)撰文呼吁，必須“改變我國現(xiàn)行法規(guī)中帶有的控制、限制的基調(diào)和繁瑣的手續(xù)規(guī)定及其制度性框架”，允許非政府組織自由成立和以合法方式自由活動。

(二)放松非政府組織的準(zhǔn)入管制

準(zhǔn)入政策事關(guān)非政府組織的合法生存空間，是制約非政府組織發(fā)展的又一瓶頸。但從社會管治和國家安全考慮，我們可以逐步放松非政府組織的市場準(zhǔn)入。眼下，從災(zāi)后重建的大局出發(fā)，資質(zhì)良好的慈善、扶貧、民生、醫(yī)療、兒童、殘障服務(wù)、教育培訓(xùn)、鄉(xiāng)村建設(shè)類的民間組織，原則上可以全部放行，而對于其他類社會組織則維持原有的審核制度。

對于境外非政府組織，我們要格外謹(jǐn)慎地區(qū)別對待。對于背景單純的非政府組織，尤其是慈善、扶貧、民生、兒童、醫(yī)療等性質(zhì)的國際組織，我們原則上都表示歡迎。但我們必須牢記，國際上以非政府組織為掩護(hù)進(jìn)行情報搜集、政權(quán)顛覆的案例俯拾皆是。

5月15日凌晨1:57，天涯社區(qū)發(fā)布了一篇題為“我們不得不婉拒國際救援隊”的帖子。文章指出，四川不僅有大量戰(zhàn)術(shù)以及戰(zhàn)略軍事設(shè)施，還有全球第三亞洲第一的風(fēng)洞群。所謂風(fēng)洞，是一個管道狀的實驗設(shè)備，是一項國防尖端技術(shù)，是國家科技實力的重要體現(xiàn)。我們所有的新式戰(zhàn)機、導(dǎo)彈以及神舟系列飛船都是先從這里試驗后才成功飛上天空的。

四川的朋友大概知道，綿陽風(fēng)洞基地離汶川大約100公里。5月21日，《國際先驅(qū)導(dǎo)報》發(fā)表了題為“國外借汶川大地震搜集中國軍工布局及軍力情報”文章，透露外國政府情報部門從5月13日起就啟動了對四川地震災(zāi)區(qū)的情報搜集與分析工作。境外一家新聞網(wǎng)報道，某些國家的間諜借抗震救災(zāi)之名在四川非法測繪、拍攝。大家知道，未經(jīng)我國政府批準(zhǔn)，外國機構(gòu)不得在我國境內(nèi)進(jìn)行測繪。但是，我們也必須同時警惕：不能想當(dāng)然地把所有外國非政府組織與情報刺探、政權(quán)顛覆相聯(lián)系。那種風(fēng)聲鶴唳、草木皆兵的“多疑癥”害人害己。

總之，雖然我竭力主張降低非政府組織的成立門檻，但同時主張在市場準(zhǔn)入上要區(qū)別對待、謹(jǐn)慎從事。

(三)大力扶持本土非政府組織

從長遠(yuǎn)考慮，要保障四川社會的可持續(xù)發(fā)展，就必須大力扶持區(qū)域內(nèi)非政府組織的發(fā)展，著力培養(yǎng)社區(qū)的本土力量，這其中既包括未來的義工領(lǐng)袖，也包括板房社區(qū)里的志愿者團(tuán)隊。

在當(dāng)今信息時代，非政府組織正在發(fā)展成與政府和市場并列的“第三部門”，是維護(hù)社會公平正義、推動社會和諧發(fā)展必不可少的社會力量。本土非政府組織的使命就是服務(wù)本地社區(qū)，加之其熱愛家鄉(xiāng)，熟悉環(huán)境，運作起來往往更加流暢。同時，不斷發(fā)展的本土組織還可引進(jìn)外地資金、項目和人才，可以成為四川連接外部世界的一座橋梁。

(四)強化政府的“協(xié)調(diào)”功能

在傳統(tǒng)的社會管治模式中，政府是總指揮、大管家，總希望統(tǒng)籌調(diào)度一切資源，尤其是資金、重要物資和稀有人才。所以，政府往往希望外部支援者只要把資金和緊缺物資交給政府，再由政府統(tǒng)一分配使用即可。但這在客觀上和大多數(shù)非政府組織的宗旨和愿望相矛盾。主要原因有三：

1、除了少數(shù)基金會和實力較強的非政府組織外，大多數(shù)非政府組織的資金并不富裕。這是客觀事實。

2、即使資金充足，非政府組織對政府的信任仍是障礙，尤其是“帳篷門”事件爆出后。人們擔(dān)心：捐贈是否能長期有效地惠及災(zāi)民，政府如何確保慈善不受傷害。

3、大多數(shù)非政府組織都希望深度參與到具體項目運作中，以實實在在的努力造福災(zāi)區(qū)人民。

在這樣的現(xiàn)實背景下，在部分社會領(lǐng)域，“政府主導(dǎo)”可轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢畢f(xié)調(diào)”。換句話說，政府要主動輸出部分職責(zé)和資源。當(dāng)然，對非政府組織的管理必須與政府機構(gòu)改革、政府職能轉(zhuǎn)變相結(jié)合。

正如《了望》新聞周刊2008年11月底的一篇文章所說，“在構(gòu)建和諧社會的歷史潮流下，為政者應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變思維，變社會控制為社會博弈，最終走向社會契約?！彪m然這對政府而言可個困難的抉擇，但卻是不可逆轉(zhuǎn)的歷史潮流。順之則昌，逆之則亡。

(五)探索新形勢下NPO管理

在新形勢下，我國對非政府組織的管理應(yīng)該遵循什么樣的原則?吉林省行政學(xué)院的焦述英、牟春野指出，世界各國政府采取的共同策略是：

從重視“入口”管理逐步轉(zhuǎn)向重視“過程”管理，從“靜態(tài)”管理逐步轉(zhuǎn)向“動態(tài)”管理，從“單”管理逐步轉(zhuǎn)向“分類”管理，從直接管理變?yōu)榉砰_限制。

這也正是中國政府對非政府組織的管理目標(biāo)。下面我將在焦述英、牟春野二人的研究基礎(chǔ)上簡要闡述一下管理策略：

1、實行分類、分級管理在四川災(zāi)后重建中，必須明確統(tǒng)一的省級管理部門。無論對本土組織還是外地組織，實行省級監(jiān)管部門與項目管理相結(jié)合、重點監(jiān)管與全程監(jiān)管相結(jié)合的方法。

2、建立多元化社會監(jiān)督機制除了政府的常態(tài)化管理監(jiān)督外，新聞監(jiān)督、社會監(jiān)督、獨立的第三部門監(jiān)督必須同步跟進(jìn)，這樣不僅有助于緩和政府組織與非政府組織之間的關(guān)系，還可有效減少政府的管制成本。

3、政府組織與非政府組織之間逐步建立契約關(guān)系。在社會經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，政府可以考慮通過項目招標(biāo)方式向資質(zhì)良好的非政府組織“購買”服務(wù)，政府把相關(guān)契約關(guān)系實時向社會公布。

4、建立對非政府組織的問責(zé)、評估和懲戒機制，鼓勵政府組織間的公平競爭，對違法、違約的非政府組織依法實施公開懲戒。

5、四川地方政府可借鑒聯(lián)合國模式，授予優(yōu)秀非政府組織“咨商地位”，在政府決策中導(dǎo)入民間機制。聯(lián)合國經(jīng)社理事會的咨商地位分為三種：“全面咨商地位”、“特別(專門)咨商地位”和“名冊咨商地位”。

6、建立信息透明機制除了及時公布政務(wù)信息，還要實時發(fā)布政府和社會對非政府組織的需求信息，動態(tài)發(fā)布對非政府組織的評估與管理信息，確保非政府組織在陽光下透明運作。