陳錦棠

從國外民間組織參與救援經(jīng)驗得知，人員、經(jīng)費、組織與政府及其它組織之間的互動關(guān)系都會影響到民間組織角色功能的發(fā)揮。本章從緊急救援階段民間社會福利機構(gòu)的參與中發(fā)現(xiàn)，受限于救援階段時間的急迫，多數(shù)組織在角色扮演上屬于急難性質(zhì)為多，但是此階段卻匯集了日后重建階段所需資源。包括專業(yè)與志愿服務(wù)人員的投入與大量的民間捐款。

一、民間社會福利機在緊急救援階段的角色

臺灣“921”地震災(zāi)難發(fā)生之后，到底有多少的民間組織參與，其實并沒有確切的統(tǒng)計數(shù)字。薛承泰，鄭麗珍等的調(diào)查報告中指出，當(dāng)時至少有153個組織投入，除了搜救團體之外，就以宗教團體與社會福利機構(gòu)參與的數(shù)量最多，雖然約有六成的組織僅投入救災(zāi)行動至該年的十月底就停止，但是各類型的組織參與救援行動，其規(guī)模卻是過去所未見。而民間組織在這段時間所提供的服務(wù)包含有緊急救援、實物捐贈、交通運送、心理重建、經(jīng)濟補助、安置照顧、醫(yī)療處理、建造與捐贈組合屋等，約有四成的組織動用機具設(shè)備及派遣車輛投入救援的工作。事實上這項調(diào)查也與研究者訪談的結(jié)果相吻合，但是我們也發(fā)現(xiàn)受訪的機構(gòu)，不單只是執(zhí)行急難救助的協(xié)助而已，更扮演不同的角色如政策呼吁、部署長期重建的資源與架構(gòu)、協(xié)助政府部門作需求調(diào)查等，讓不同的組織在緊急救援階段能依自己專長發(fā)揮不同的角色。

(一)急難救助角色

在“921”地震災(zāi)難發(fā)生之際，多數(shù)社會福利機構(gòu)立即地投入救災(zāi)工作。當(dāng)災(zāi)民一無所有并飽受驚嚇之際，社福機構(gòu)這種急難救助、陪伴與關(guān)懷的角色，最能撫平災(zāi)民的傷痛。

進駐鹿谷之后，我們一戶戶地拜訪居民給予他們心靈安慰與精神支持、民生物資提供、處理居住的問題、搶救受傷人員、與臺大醫(yī)療團辦理義診、協(xié)助居民就醫(yī)、經(jīng)費補助等。

(二)政策呼吁的角色

“921”地震災(zāi)害全體華人感同深受，從災(zāi)后的數(shù)小時到救援工作展開的一個月內(nèi)，大量的物資與捐款涌入災(zāi)區(qū)。中華聯(lián)合勸募協(xié)會(以下簡稱聯(lián)勸)基于長期對臺灣社會福利機構(gòu)的了解，與豐富的募款經(jīng)驗，針對政府部門與民眾提出政策性呼吁，期望政府部門能做災(zāi)難處理的動員中心與資源管理中心，并能確實地掌握民間捐功資源。

面對這場百年的大地震，就連政府部門的整合協(xié)調(diào)機制也面臨癱瘓，更遑論缺乏資源的民間組織，但是在訪談民間社福機構(gòu)的過程中，還是可窺見少數(shù)幾個機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)者在緊急救援階段的運作策略十分明確，如中華兒童暨家庭扶助基金會(CCF)與臺灣世界展望會就是一例，他們在緊急救援階段時就已開始醞釀扮演長期重建者的角色。

(三)預(yù)備扮演長期重建者角色

“921”震災(zāi)發(fā)生之后，CCF執(zhí)行長立即召開主管會議及臨時董事會議，研擬幾項救援計劃，包括所有的震災(zāi)統(tǒng)籌處理以及?？顚Ｓ玫脑瓌t，立即動員所有的員工及志工全力投入災(zāi)區(qū)救援，對受災(zāi)的家庭發(fā)放慰助金。除此之外，還宣布未來的中長程的計劃，規(guī)劃家扶中心未來持續(xù)提供經(jīng)濟補助給失親兒童及家庭、執(zhí)行心理重建方案、在重建區(qū)設(shè)立服務(wù)據(jù)點與增設(shè)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)、提供員工進行災(zāi)后相關(guān)專業(yè)知能訓(xùn)練。在遠程計劃工作重點，包括發(fā)展心理治療模式、建立服務(wù)網(wǎng)絡(luò)、持續(xù)培植專業(yè)工作的能力、建立防災(zāi)工作體系等。由CCF的經(jīng)驗顯示，組織能在緊急救援階段建構(gòu)重建計劃，取決于組織平時所累積豐沛的資源與專業(yè)實力。

素有國際賑災(zāi)及參與災(zāi)難管理經(jīng)驗的臺灣世界展望會(世展會)，當(dāng)“921”發(fā)生之際，其副會長兼社工處長黃正雄，基于平時對于社會工作的了解，提出幾項工作重點，包括：持續(xù)三年每月提供災(zāi)區(qū)6,500名兒童經(jīng)濟補助；建筑700戶組合屋收容災(zāi)民，及提供建材給災(zāi)民從事住宅重建，補助在地震中倒塌的教會建筑物經(jīng)費；規(guī)劃未來長期投入災(zāi)區(qū)災(zāi)民心靈重建的工作，及培養(yǎng)災(zāi)區(qū)學(xué)校從事心理治療師資。

(四)從事需求調(diào)查的角色

在災(zāi)難發(fā)生之后，衛(wèi)生署委托伊甸社會福利基金會針對災(zāi)區(qū)重傷者進行一項需求評估的調(diào)查。這項調(diào)查在委托的過程當(dāng)中讓社福機構(gòu)檢視未來應(yīng)提供的服務(wù)模式。這類需求調(diào)查在災(zāi)難發(fā)生之際需要立即地進行，事實上從訪談過程中有參與救災(zāi)經(jīng)驗的機構(gòu)表示，政府部門應(yīng)在災(zāi)難發(fā)生之際，立即進行全面性的普查，盡量避免由單一的機構(gòu)進行研究調(diào)查，除了可以避免研究資源重復(fù)浪費之外，也是在避免災(zāi)區(qū)的民眾與機構(gòu)受到干擾。伊甸的主任在焦點團體作團會上指出災(zāi)區(qū)災(zāi)民反應(yīng)，飽受重復(fù)填表格之苦：

由此次的經(jīng)驗可以學(xué)到，當(dāng)重大災(zāi)難發(fā)生之際，政府部門應(yīng)與民間組織一同參與需求調(diào)查，除了便于整合研究結(jié)果，將有助于日后重建方向規(guī)劃上的一致性。

由于緊急救援階段，時間短暫，多數(shù)社福機構(gòu)提供的服務(wù)集中于物資的發(fā)放、短期安置、醫(yī)療照顧等急難式救助行為，當(dāng)然也有機構(gòu)從事政策倡導(dǎo)的工作，呼吁要監(jiān)督捐款的流向，及協(xié)助政府部門從事需求調(diào)查，包括提出重建的策略，都是重建工作的前置作業(yè)，也是在醞釀扮演重建者的角色，事實上就機構(gòu)的立場，也是在此期考慮后續(xù)的重建資源能讓機構(gòu)持續(xù)參與多久。

二、民間社會福利機在重建階段的角色

重建階段不若緊急救援階段時間短暫，它的時間點多半是從災(zāi)后的三個月起迄至五年之間，在短期的重建階段著重在硬件的復(fù)原工作：長期性的重建工作在于以小區(qū)總體營造的計劃，讓災(zāi)區(qū)的人員在生活上能夠獨立。民間社福機構(gòu)也是主要提供軟件重建工作服務(wù)者，舉凡心靈輔導(dǎo)、振興經(jīng)濟、提供災(zāi)民就業(yè)等工作，都需要結(jié)合重建區(qū)的政府與民間志愿團體的力量。共同的合作。

本節(jié)論述民間社福機構(gòu)參與重建工作，從訪談資料中歸納出臺灣民間社福機構(gòu)參與重建工作的本土經(jīng)驗：再者分析在重建階段民間組織之間的互動關(guān)系，從中指出組織之間不能合作的原因，而在重建初期是有其零星的合作模式正在發(fā)酵，雖然規(guī)模不大，卻也是建立組織之間合作的機會：最后值得一提就是921社福聯(lián)盟的運作，它是“921”震災(zāi)發(fā)生以來比較具雛型社福聯(lián)盟模式。

(一)災(zāi)民需求提供者角色

從“921”發(fā)生以來，多數(shù)人對于重建的定義擺在硬件建筑及空間和產(chǎn)業(yè)的重建，但是社會工作的重建卻是針對人群，尤其是弱勢族群。對于弱勢族群的范疇也不限定在政府部門所界定的半倒戶或是全倒戶，而是采取廣義的認(rèn)定，所有受災(zāi)戶，及區(qū)域內(nèi)原有弱勢族群，如老人、兒童、身心障礙者、原住民等，前者因地震而成為弱勢族群，后者在地震之前原屬弱勢，遇到地震更使得生活條件變得更加不利。所以這二大族群都是災(zāi)后社會福利機構(gòu)的主要服務(wù)對象。

從受訪機構(gòu)向聯(lián)合勸募協(xié)會與“921”震災(zāi)重建基金會申請重建計劃當(dāng)中，可以歸納出機構(gòu)針對不同對象所推出服務(wù)方案，如表4－1發(fā)現(xiàn)，社會福利機構(gòu)提供福利

乃以災(zāi)民需求為主要考慮。

表4-1弱勢族群服務(wù)方案

對象服務(wù)方案

兒童/心理輔導(dǎo)、安親課輔、托育服務(wù)、成長

團體、心理創(chuàng)傷治療

老人/心理輔導(dǎo)、老人送餐服務(wù)、居家照顧、

老人送醫(yī)服務(wù)

婦女/心理輔導(dǎo)、成長團體、就業(yè)輔導(dǎo)

青少年/成長團體、休閑輔導(dǎo)

原住民/就業(yè)輔導(dǎo)

單親家庭/個案輔導(dǎo)、個案管理、關(guān)懷輔導(dǎo)、

成長團體

身心障礙者/居家照顧、日間照顧

資料來源：(聯(lián)合勸募協(xié)會“921重建補助計劃”，“921”震災(zāi)重建基金會網(wǎng)站“921災(zāi)后生活與小區(qū)重建123協(xié)力項目”，作者自行整理。)

服務(wù)的提供除了以災(zāi)民的需要為主，另外在方案規(guī)劃也考慮到小區(qū)需求與機構(gòu)專長。以宗教團體而言，災(zāi)后一直推動心靈輔導(dǎo)安撫人心：而社福機構(gòu)也有針對受地震創(chuàng)傷的個案，進行輔導(dǎo)治療，如機構(gòu)S6的主任表示，唯有借助輔導(dǎo)治療的過程，才能真正協(xié)助災(zāi)后弱勢者的心靈恢復(fù)：

從“921”之后我們看到心理創(chuàng)傷這部分，無論是親屬的輔導(dǎo)或是兒童游戲治療，是需要很久時間治療，而且要持續(xù)做才有用，所以在“921”中有關(guān)兒少的心靈創(chuàng)傷輔導(dǎo)我們是蠻重視的，而且將來這個結(jié)構(gòu)上面會做更大一點。

(二)協(xié)助災(zāi)民就業(yè)的角色

從“921”地震發(fā)生之后，最令災(zāi)區(qū)居民擔(dān)憂的就是經(jīng)濟問題，所以社會福利機構(gòu)如何地協(xié)助災(zāi)民恢復(fù)重建區(qū)的經(jīng)濟繁榮與就業(yè)，就成為刻不容緩的議題。在協(xié)助恢復(fù)重建區(qū)的經(jīng)濟方面，多半是與地方政府協(xié)助災(zāi)民促銷重建區(qū)的農(nóng)產(chǎn)品有關(guān)。或是像佛教法性寶林協(xié)會，為了復(fù)蘇鹿谷當(dāng)?shù)夭刹璁a(chǎn)業(yè)，辦理茶葉展售會，藉由聯(lián)合銷售的方式，帶領(lǐng)外地的人到鹿谷買茶，這也是一種刺激重建區(qū)的經(jīng)濟與消費方法。

災(zāi)后的失業(yè)問題也是社福機構(gòu)所關(guān)心，因此依921震災(zāi)重建暫行條例第廿四條內(nèi)容：縣市政府應(yīng)辦理災(zāi)民就業(yè)服務(wù)及職業(yè)訓(xùn)練信息之提供與媒合，協(xié)助災(zāi)民就業(yè)，對于婦女及青少年應(yīng)擬定符合其需求之特別職業(yè)訓(xùn)練及就業(yè)輔導(dǎo)方案，災(zāi)民有工作能力，非因個人意愿失業(yè)者，得依規(guī)定請領(lǐng)臨時工作津貼。第廿五條內(nèi)容：各項重建工作，如須雇用人員時，應(yīng)獎勵優(yōu)先雇用災(zāi)民。此法配合勞委會提供災(zāi)區(qū)臨時工作津貼的補助，雖然只有11個月，但是為重建區(qū)創(chuàng)造就業(yè)機會，也藉此激勵民眾自立，更可以短暫地支持社福機構(gòu)不足的重建人力。機構(gòu)S4的執(zhí)行長強調(diào)運用婦女能力與創(chuàng)意生產(chǎn)機構(gòu)產(chǎn)品，造就婦女就業(yè)機會：

我們?yōu)榱藥彤?dāng)?shù)卦∶駤D女就業(yè)，我們請他們(泰雅族)幫我們設(shè)計勵馨娃娃，結(jié)果相當(dāng)好看。雖然因為受到“921”的影響，圣誕節(jié)賣得不是很好，但我們看到這市場的可能性，試著請他們做九族的娃娃，我們向勞委會提出申請30個就業(yè)機會，讓他們來做勵馨娃娃，到臺北來做營銷。

有的機構(gòu)從勞委會申請到的臨時工作津貼的機會，運用婦女來從事送餐服務(wù)以服務(wù)區(qū)域內(nèi)的老人；或是讓婦女來參與兒童安親班的工作。另外也有利用小區(qū)的人力來從事老人及身心障礙者居家照顧的工作。

(三)小區(qū)重建者角色

宗教團體參與此次災(zāi)后重建工作不遺余力，譬如佛教團體擅長投入小區(qū)工作，他們的住持指出，他們的理念就是永續(xù)經(jīng)營、永續(xù)扎根。具體的作法是進駐重建區(qū)，在當(dāng)?shù)卦O(shè)立分站，積極地參與當(dāng)?shù)氐幕顒优c當(dāng)?shù)亟M織建立良好的關(guān)系，關(guān)心當(dāng)?shù)鼐用?、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟、小區(qū)文化。機構(gòu)S12的副主管發(fā)現(xiàn)，機構(gòu)本身在經(jīng)歷“921”之后，更能持續(xù)扮演小區(qū)重建者的角色。

宗教性團體小區(qū)工作的最終目的就是帶動小區(qū)的繁榮，但從事原住民工作的團隊，將小區(qū)重建的目標(biāo)擺放在教育、訓(xùn)練及照顧三大目標(biāo)，照顧兒童及老人，訓(xùn)練青壯年，教育兒童及青少年，告訴原住民社會未來發(fā)展趨勢。例如一位原住民的牧師就指出：

借著“921”災(zāi)后重建而去連結(jié)小區(qū)營造的目標(biāo)，在未來當(dāng)這些社會工作人員離開的時候，原住民本身也可以繼續(xù)地營造小區(qū)繁榮的景象。在部落中，地震加深原住民部落生活困境，例如說就業(yè)、教育、經(jīng)濟。我們幾位牧師籌設(shè)賽德克部落工作站，然后在部落工作站成立部落同盟，由五個族群來成立，整個工作推到了最后，我們就將工作站交給了在地原住民。目前我們在災(zāi)區(qū)所服務(wù)有三方面，教育、訓(xùn)練、照顧，我們目前有照顧老人及兒童，也教育兒童及年輕人，告訴他們我們臺灣發(fā)生了什么事情，今后要朝向怎樣的方向進行。

事實上，小區(qū)重建是一個比較巨視觀點的作法，它的意義就是扎根，就如同上述這位原住民牧師的看法，當(dāng)所有的專業(yè)團隊退去的時候，原住民本身還是要繼續(xù)營造小區(qū)繁榮，相對地，依小區(qū)屬性與需求建構(gòu)的小區(qū)，民眾才有熟悉感與認(rèn)同感。

(四)訊息傳播者的角色

通訊設(shè)備的建立能迅速地掌握災(zāi)情，此次“921”災(zāi)難發(fā)生之后，會立即地引發(fā)全國人民共鳴，就是媒體大幅地報導(dǎo)。當(dāng)邁入重建階段，媒體退出災(zāi)區(qū)之后，災(zāi)區(qū)重建消息開始由地區(qū)性報紙肩負(fù)起掌握各地重建工作的消息。但是許多地方小區(qū)報，在人力不足、經(jīng)費困窘情形下逐漸凋零。索幸全盟在各地都設(shè)有工作站，基于長期關(guān)懷重建區(qū)的立場，全盟所發(fā)起電子報中，有系統(tǒng)地收集各媒體報導(dǎo)及掌握災(zāi)區(qū)各團隊的消息，為災(zāi)區(qū)重建過程保留完整的記錄。

“全盟長期接觸駐地團隊，保存最完整的簡報、地方小區(qū)報、出版品。在經(jīng)濟不景氣情況下，可扮演社會公益的媒介(HEDIA)?！?引自陳惠琪訪問全盟謝國興執(zhí)行長訪談稿)

事實上全盟是針對所有災(zāi)區(qū)團體作訊息的傳播，但是社會福利機構(gòu)的訊息傳播對象卻是災(zāi)民，社福機構(gòu)掌握政府社政部門的福利措施及攸關(guān)災(zāi)民權(quán)益各項補償辦法。民間社福機構(gòu)的社工員藉由家訪過程傳遞訊息給災(zāi)民，讓災(zāi)民在忙于重建家園過程中，也不會忽略自身權(quán)益。甚至日后民間社福機構(gòu)承接縣政府的生活重建中心，也將中心定位成為災(zāi)民在小區(qū)獲取訊息的傳播站。

三、重建工作未來的發(fā)展趨勢

從上述民間社福機構(gòu)所扮演的角色，可以歸納出未來社福機構(gòu)在重建區(qū)的發(fā)展方向，包括以小區(qū)為取向的扎根計劃、機構(gòu)轉(zhuǎn)型為在地組織、持續(xù)專業(yè)扶植與深根等。

(一)小區(qū)取向的扎根計劃

有心投入小區(qū)工作的團體都知道，若要持續(xù)性扎根，應(yīng)主動參與地方的事務(wù)，與地方建立良好的互動關(guān)系，互動久了，小區(qū)居民自然會將組織視為小區(qū)的一份子。如宗教團體所言，將小區(qū)視為一個家在經(jīng)營，讓組織與小區(qū)之間的關(guān)系更密不可分，如此組織就很容易在小區(qū)中扎根。

再者，也有一種類似慈濟“小區(qū)志工”的發(fā)展脈絡(luò)正在重建區(qū)蘊釀，就是以各鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位，建立綜合型服務(wù)中心，從點到線的連結(jié)以建立一個大面向的救助網(wǎng)絡(luò)。這種網(wǎng)絡(luò)有二項功能，平時具有預(yù)防發(fā)展的功能，是小區(qū)的信息與支持站，災(zāi)難發(fā)生時，可以就近結(jié)合形成援助的力量。這種以小區(qū)為取向的防災(zāi)救援系統(tǒng)，也從小區(qū)工作著手，逐步地建立未來的救助網(wǎng)絡(luò)，因此從此次重建經(jīng)驗可以發(fā)現(xiàn)小區(qū)取向?qū)⑹俏磥硌永m(xù)的重點。

(二)機構(gòu)本地化趨勢

在整個重建過程中，宗教團體在地化是最明確的例子，因為宗教性的團體有它的使命托付，加上連結(jié)在地教會及政府部門經(jīng)費補助，這些團體持續(xù)留在重建區(qū)的心愿十分明顯。此外重建初期宗教團體承接政府部門最多生活重建中心，因此未來持續(xù)運用小區(qū)工作的手法，轉(zhuǎn)化為在地的組織將是指日可待。當(dāng)然，也有不依賴政府資源的宗教團體，譬如一家佛教團體也在當(dāng)?shù)爻闪⑿^(qū)服務(wù)中心，就是為了長久在該地發(fā)展。

(三)專業(yè)深根與扶植

從聯(lián)勸這兩年來補助社福機構(gòu)申請“921”重建計劃的經(jīng)費中發(fā)現(xiàn)，提供長期性服務(wù)計劃經(jīng)費的機構(gòu)太少，機構(gòu)仍以辦理活動或是單一方案推動及專業(yè)人員的訓(xùn)練為主。使得聯(lián)勸擔(dān)憂的是這些社福機構(gòu)為重建區(qū)留下什么?從理想分析，重建階段是外來團體逐漸消長的時期，也是在地組織逐漸掘起的時機，如何讓外來團體在退出重建區(qū)之前留下專業(yè)，或是協(xié)助在地組織發(fā)展專業(yè)能力以延續(xù)日后的重建工作?因此聯(lián)勸才有“攜手計劃”與“專業(yè)培植人力”的構(gòu)思，目的在于讓組織之間藉由專業(yè)分享扶植弱勢機構(gòu)成長，讓組織之間基于誠信原則，建立起雙方合作的機制。