譚　波

摘要：“大部制改革”是我國目前行政體制改革中的制度亮點，同時也是國外市場化程度較高的國家普遍實行的政府管理模式，但是結(jié)合國情，“大部制改革”在我國向縱深進行也存在著諸多難點。針對現(xiàn)存的難點，有必要在宏觀和微觀的層面上從決策、執(zhí)行與監(jiān)督相互制約與協(xié)調(diào)的框架內(nèi)提出相應(yīng)對策，以保證“大部制改革”向縱深進行的力度和持續(xù)度。

關(guān)鍵詞：大部制改革；難點；對策

中圖分類號：D630文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1002-7408(2009)03-0018-03

一、“大部制改革”源流及現(xiàn)狀剖析

所謂“大部制”(Giant Department)改革，就是在政府的部門設(shè)置中，將那些職能相近、業(yè)務(wù)范圍雷同的事項，相對集中，由一個部門統(tǒng)一進行管理，最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，從而達(dá)到提高行政效率，降低行政成本的目標(biāo)。大部門制，是國外市場化程度比較高的國家普遍實行的一種政府管理模式，比如“大運輸”、“大農(nóng)業(yè)”等，并在公共管理變革中有了新的發(fā)展，如決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)的分離等?！按蟛恐聘母铩弊钤缙鹪从谖鞣?，但是歷數(shù)我國近代維新的各項舉措，不難發(fā)現(xiàn)中國在“西學(xué)東漸、洋為中用”的過程中，也曾對大部制有過試驗。然而由于改革過于急切，機構(gòu)改革缺少事前籌劃和事后補救，缺乏對裁撤官員的安置方案。改革的效果如何還不能確定。

在國外，“大部制改革”也是近幾十年來進行的一系列的長期的摸索、探索的過程，比較成功的是日本、英國、美國、法國、德國，他們的內(nèi)閣核心部門的數(shù)量一般都不超過20個，比如說美國是15個，法國15個，德國14個?！按蟛恐啤睂嵭许槙车倪@些國家都有共同的特點，那就是市場經(jīng)濟比較完善、發(fā)達(dá)，同時政府的主要職能基本覆蓋到了社會各領(lǐng)域，但政府不是什么都管，主要負(fù)責(zé)經(jīng)濟調(diào)節(jié)。市場監(jiān)管，社會管理和公共服務(wù)，所以核心機構(gòu)數(shù)量相應(yīng)較少。從國外幾十年的改革成果不難看出，“大部制改革”絕不是簡單的部門相加，關(guān)鍵是要出臺行政組織法確定好每一部門的職責(zé)權(quán)限，并且盡可能使其職責(zé)權(quán)限相互不發(fā)生沖突，這樣以來，不管大部門體制的運行有多復(fù)雜，它還是可以順利地履行好政府的職責(zé)。然后，隨著決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互制約和協(xié)調(diào)的機制逐漸在每一級政府內(nèi)部和每一個大部門內(nèi)部形成，不僅能使行政管理告別過去的職能交叉、政出多門、多頭管理所帶來的扯皮多、效率低、成本高等問題，而且使管理水平不斷向科學(xué)、民主、法治的目標(biāo)邁進。

從1982年到2003年我國先后進行了五次機構(gòu)改革，五次行政管理體制改革取得了重大進展：一是政府機構(gòu)數(shù)量有所減少。就國務(wù)院組成部門而言，1982年改革之前最多的時候為100個，現(xiàn)在已優(yōu)化到了28個。二是機構(gòu)設(shè)置趨于合理?，F(xiàn)有的政府部門大多都是按照市場經(jīng)濟要求設(shè)置的，計劃經(jīng)濟時期按照產(chǎn)品行業(yè)設(shè)置的工業(yè)部門大多被撤銷或者合并；政府職能發(fā)生轉(zhuǎn)變，已將經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)明確為政府主要職能。但是從實際的運行狀況來看，國務(wù)院部門之間仍然存在嚴(yán)重的職能重疊和交叉，經(jīng)常在具體事務(wù)上形成“多龍治水水難治”的局面。部門數(shù)量冗雜，一些小事務(wù)都要涉及到部際交涉，多頭管理的弊端表現(xiàn)明顯。立足于前五次機構(gòu)改革打下的堅實基礎(chǔ)，2008年3月我國設(shè)置了“大部制改革”的初步試點，構(gòu)建了“大能源”、“大交通”、“大工業(yè)”和“大環(huán)?！钡母窬郑m然從數(shù)量上看國務(wù)院組成部門設(shè)置仍為27個(比第五次機構(gòu)改革只減少了1個)，但實際已經(jīng)堅定了“大部制改革”的方向，構(gòu)筑了改革的雛形。而這次改革顯然則是要通過“大部制改革”這一制度示范，使政府機構(gòu)和職能調(diào)整開始由經(jīng)濟適應(yīng)型目標(biāo)模式向社會回應(yīng)型目標(biāo)模式轉(zhuǎn)變，由權(quán)力型政府定位向服務(wù)型政府定位轉(zhuǎn)變。

二、“大部制改革”中的難點分析

大部制是一項全面的機構(gòu)改革，被認(rèn)為是未來中國行政管理體制改革的新起點，但其不可能一夜之間把職能分散、數(shù)量眾多的部委變成兵簡政精的高效政府。有些問題只能逐步解決，同時隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和改革的深化，也會產(chǎn)生許多新的問題，比如這種大部門在進行有機統(tǒng)一之后會不會導(dǎo)致權(quán)力的再次膨脹，如何處理好部際之間的協(xié)調(diào)，進行地方政府改革的層面如何進行具體操作，所有這些已知與未知的問題都需要通過進一步的行政管理體制改革來解決。因此，大部制改革是一個階段性與連續(xù)性相統(tǒng)一的進程，需要不斷研究新情況、解決新問題。結(jié)合我國的國情，我們認(rèn)為“大部制改革”主要存在以下應(yīng)該重點研究和解決的難點：

第一，大部門的組織形式問題。大部門設(shè)立后，部委的內(nèi)部組織形式將發(fā)生很大變化，管理幅度變大，原有的行政首長一分管領(lǐng)導(dǎo)一司長一處長的管理層級在大部門體制下顯得過長，需要平衡管理幅度與管理層次之間的關(guān)系。在現(xiàn)有的以部—司—處為主要層級形式的模式之外，可能出現(xiàn)部—管理局—處、部—執(zhí)行局等層級形式。另外，部門權(quán)力的過分集中可能會造成人員編制成本提高問題。

第二，大部門的協(xié)調(diào)與管理機制問題。大部門之中。原來由獨立部門合并進來的內(nèi)部管理局或執(zhí)行局將保持一定的相對獨立性，在這些相對獨立的管理局或執(zhí)行局之間，如何建立起協(xié)調(diào)和內(nèi)部溝通的機制，也是一個非?，F(xiàn)實的問題。大部門體制下的部長如何對下轄的具有相對獨立職能的機構(gòu)實施有效管理，必須得到妥善解決。大部制存在著對主管人壓力過重的弊病，主管部長要對大部所有方面的工作負(fù)責(zé)，這樣他的政治敏感力和管理能力就成為關(guān)鍵。另外，在一個大部里，往往有很多個副部長、次長等官職，如果主管部長的能力不強，或者非主管人中有人缺乏優(yōu)良的品格或組織能力方面存在缺陷，都可以使他們之間產(chǎn)生矛盾和沖突。在工作上互不配合，甚至互相拆臺，勢必貽誤工作。

第三，大部門決策機制與監(jiān)督機制的強化問題。我國傳統(tǒng)的政府權(quán)力配置，實際上是以執(zhí)行為核心的結(jié)構(gòu)。相對來說，決策與監(jiān)督運行得非常不到位，積累少，欠賬多。可是，當(dāng)市場經(jīng)濟帶來了利益多元化后，決策必須回應(yīng)多元化利益，而多元利益下的決策與一元利益下的決策是不一樣的。公眾要參與，要博弈，要論證，要平衡，這就要求決策要上檔次，要有一套“游戲規(guī)則”來保證科學(xué)民主。大部門的框架下，專家、公眾、相關(guān)利益群體參與行政決策的途徑如何保持暢通，需要認(rèn)真考慮。大部門的監(jiān)督機制問題也成為與決策和執(zhí)行分離后的另一重大問題。大部門的職能領(lǐng)域變大，權(quán)力與職責(zé)相應(yīng)增多，如何對部門實施有效監(jiān)督，也是一個不容忽視的難點。如何把有效監(jiān)督最終落腳到法律制度上，防止把外部協(xié)調(diào)變?yōu)閮?nèi)部協(xié)調(diào)，把監(jiān)督架空，怎樣明確權(quán)力的邊界與底線并確保監(jiān)督的開放性、完備性等也是應(yīng)予認(rèn)真考慮的問題。

三、“大部制改革”向縱深進行的策略

“大部制改革”的結(jié)果與各國的政治經(jīng)濟文化傳統(tǒng)有很密切的聯(lián)系，它的制度設(shè)置還是要根據(jù)各國的實際，實事求是地根據(jù)不同的經(jīng)濟社會發(fā)展階段來確立。如果變動頻繁，

反而可能造成破壞和損失，大部優(yōu)越性的發(fā)揮和效果有賴于部的機構(gòu)的相對穩(wěn)定和內(nèi)部組織機構(gòu)的健全。結(jié)合我國的國情和行政管理體制的實際需要，筆者以為，“大部制改革”如果要向縱深進行，必須同時處理好改革外因與內(nèi)因的辯證關(guān)系，尋求與我國政治管理體制改革、經(jīng)濟管理體制改革以及法治建設(shè)的同構(gòu)性，這就需要從宏觀和微觀雙重層面上確定應(yīng)對策略。

1、“大部制改革”向縱深進行的宏觀策略

首先，在行政管理體制改革中充分貫徹科學(xué)發(fā)展觀和人本法律觀?？茖W(xué)發(fā)展觀已不僅僅是一種要求，而是應(yīng)該實實在在地變成核心機構(gòu)的組織形態(tài)。科學(xué)發(fā)展觀在行政體制改革中的具體體現(xiàn)就是人本法律觀具體到“大部制改革”中就是大部內(nèi)的決策、執(zhí)行和監(jiān)督都服務(wù)于人的權(quán)利和利益，以此作為衡量行政績效的終極指標(biāo)，付諸實施之后，這將成為我們構(gòu)建和諧社會和法治國家的實際動力。

其次，觸及行政管理體制的內(nèi)部矛盾，通過機構(gòu)和職能的合理調(diào)整和權(quán)責(zé)的合理配置，對行政管理體制的內(nèi)部矛盾進行理順權(quán)責(zé)關(guān)系的觸動。具體來說，可以把利益一動力機制分析工具引入“大部制改革”的研究，今天的“大部制改革”必然觸及部門利益，因此，大部制應(yīng)該是超越部門利益的，不能將相關(guān)或相近職能簡單歸入一個部內(nèi)即為了事。具體的制度改革涉及地方利益訴求表達(dá)制度、中央對地方的領(lǐng)導(dǎo)制度、政府間的合作制度、中央對地方的監(jiān)督制度、政府間的糾紛解決制度以及政府責(zé)任制度等等。

最后，用法制嚴(yán)格約束政府組織建設(shè)和運行，從根本上截斷過去由于只有行政命令而缺乏法制約束造成的“膨脹—精簡—再膨脹—再精簡”的“行政怪圈”。必須用法律手段兼顧各方利益，力求實現(xiàn)國家利益、社會利益和個人利益的最大化。具體到制度構(gòu)建會涉及到重大決策調(diào)查制度、專家咨詢制度、經(jīng)濟分析制度、信息公開制度、行政聽證制度、行政執(zhí)行委托制度、行政合同制度、跟蹤評估制度等。

2、“大部制改革”向縱深進行的微觀策略

著眼于“大部制改革”的難點分析，筆者以為。微觀的改革策略應(yīng)該是：把職能的轉(zhuǎn)變與有機整合放在重要位置，盡可能避免以往的機構(gòu)改革的重復(fù)，以提高行政效率、降低行政成本為指標(biāo)，輔之以外部監(jiān)督與內(nèi)部監(jiān)督的結(jié)合，適度推進改革進程。基于對其他國家政府的權(quán)力配置、權(quán)力關(guān)系以及權(quán)力運行狀況的對比，結(jié)合我國的行政管理體制現(xiàn)狀及管理需求，對我國大部門體制的改革舉措可以進行如下設(shè)置：

決策機制：應(yīng)下設(shè)政策法規(guī)、計劃規(guī)劃、經(jīng)濟分析、調(diào)查信息、決策咨詢委員會等部門，其中，決策咨詢委員會一定是相對超脫的，由內(nèi)外專家組成，它強調(diào)決策的宏觀思維，要解決決策的科學(xué)性問題，而不是站在部門利益或某一方面利益上決策。如果決策者不接受咨詢委員會的意見，是需要明確闡述理由的。要用制度保證決策的集思廣益。決策權(quán)應(yīng)該相對集中。要把決策者的個人利益剝離出來，保證國家、社會、公共利益最大化。為了加強政府決策的整體性和一致性、科學(xué)性和可行性，減少交叉和互相掣肘，可以在大部門之上再成立部際聯(lián)席會議機構(gòu)，專門負(fù)責(zé)決策之協(xié)調(diào)。同時，注重決策與執(zhí)行的分離，具體來說，有兩種方案可供選擇：第一步應(yīng)該是按決策與執(zhí)行有限分開的原則進行。在保持政府部門大的框架不變的情況下，將各部門的決策與執(zhí)行職能分開，把決策職能相對集中交由精干處室承擔(dān)，把執(zhí)行職能集中由部門的直屬機構(gòu)(執(zhí)法隊伍或窗口機構(gòu))承擔(dān)，兩條線運行，各負(fù)其責(zé)。在改革進行到中期階段后，就應(yīng)按第二步走，即按照決策與執(zhí)行絕對分開的原則進行。我國香港特別行政區(qū)的行政系統(tǒng)中，決策與執(zhí)行就是絕對分開的。決策機構(gòu)與執(zhí)行機構(gòu)之間沒有領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，各自依法獨立地行使職權(quán)。我們可以借鑒把政府的決策職能相對集中，組建精干的政府職能部門，把執(zhí)行職能交給政府的直屬機構(gòu)承擔(dān)，從而在政府內(nèi)部形成“小決策、大執(zhí)行”的格局。

執(zhí)行機制：執(zhí)行與決策分離之后，就不再具有任何形式的“拍板權(quán)”，而是作為一個專門領(lǐng)域獲得了相對獨立地行使執(zhí)行職能的地位且對執(zhí)行負(fù)全責(zé)的職能?？紤]到執(zhí)行的專業(yè)性強，執(zhí)行可以相對分散。執(zhí)行強調(diào)的應(yīng)該是專業(yè)化、執(zhí)行層級的規(guī)范和執(zhí)行手段?！按蟛恐聘母铩焙?，執(zhí)行方面的權(quán)力將向議事協(xié)調(diào)機構(gòu)、事業(yè)單位和基層政府轉(zhuǎn)移，因此，要把調(diào)整、整合政府的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)、事業(yè)單位改革、特別是有行政職能的事業(yè)單位的改革進行統(tǒng)一的考慮。因此，一定要建立起符合行政執(zhí)行特點的職位分類。職位分類是其他各項人事管理的起點和基礎(chǔ)。相對于行政決策而言，行政執(zhí)行專業(yè)性、程序性、機械性、事務(wù)性較強，管理范圍和對象具有確定性，其內(nèi)部責(zé)任明確，工作任務(wù)也易于量化，工作標(biāo)準(zhǔn)也易于確定，因而完全可以建立起一套科學(xué)的職位分類。通過職位分類，建立內(nèi)部的權(quán)責(zé)體系及相應(yīng)的執(zhí)行責(zé)任感，從而為執(zhí)行類公務(wù)員的錄用、晉升和培訓(xùn)提供科學(xué)的依據(jù)，為考核提供客觀標(biāo)準(zhǔn)，為克服官僚主義創(chuàng)造條件，為實現(xiàn)合理的職級工資制度奠定基礎(chǔ)。應(yīng)該指出的是，主動型行政執(zhí)行大都以隊伍建制，在職位分類時，應(yīng)結(jié)合其特點，建立相應(yīng)職組、職系。執(zhí)法隊伍的規(guī)模與人員應(yīng)當(dāng)與其擔(dān)負(fù)的職能相匹配，盡可能做到規(guī)模適度。由于作為一個單一制國家，國家大、人口多，社會和經(jīng)濟發(fā)展不平衡，市場尚未成熟，改革的任務(wù)很重；應(yīng)對經(jīng)濟全球化趨勢，對政府對外經(jīng)濟關(guān)系提出了更高的要求；基于歷史原因，社會自治能力弱、水平低，許多在西方國家可以由社會自治或市場調(diào)節(jié)的事，在我國仍需由政府承擔(dān)。這些情況的存在，不可能過分強調(diào)壓縮政府規(guī)模尤其是執(zhí)法隊伍規(guī)模，而應(yīng)該在科學(xué)劃分、配置各級政府和政府部門的職能與權(quán)限的基礎(chǔ)上，合理設(shè)置執(zhí)行機構(gòu)，核定有執(zhí)行資格的人員編制，實現(xiàn)執(zhí)行機構(gòu)及人員編制向科學(xué)化、規(guī)范化、法制化的根本轉(zhuǎn)變。

監(jiān)督機制：在原有的三權(quán)格局之中，監(jiān)督權(quán)相對較弱，因此，如果要保證行政的效益，使得行政權(quán)運作過程中所產(chǎn)生的爭議漸少，就有必要首先從行政監(jiān)督權(quán)的強化人手。這種監(jiān)督更多地側(cè)重于決策要不要調(diào)整、協(xié)調(diào)性怎樣、執(zhí)行評估等績效監(jiān)督，當(dāng)然也要對決策、執(zhí)行中的合法與否進行監(jiān)督。改革后的政府各部門既然是在“大部”框架下的綜合職能部門，部門首長應(yīng)對部門各機構(gòu)、各公務(wù)員的政策、行為及其后果向人大、政府承擔(dān)政治責(zé)任、行政責(zé)任。具體來說，要建立起符合各類行政權(quán)力特點的績效評估制度。科學(xué)的績效評估是人事管理的關(guān)鍵。結(jié)合2007年6月1日起施行的《行政公務(wù)員處分條例》，全面推進以行政首長為重點的行政同責(zé)制，切實做到有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法要追究。按照“誰審批、誰負(fù)責(zé)”的原則制訂內(nèi)部行政責(zé)任追究辦法，明確規(guī)定追究什么、追究誰、誰來追究、如何追究等內(nèi)容，使責(zé)任追究制能真正落實到直接部門、直接人，制訂出責(zé)任人過錯過失行為的具體追究辦法。至于執(zhí)行機構(gòu)，其承擔(dān)政策執(zhí)行和服務(wù)提供的職能，其業(yè)務(wù)范圍明確、單一且具有程式化特點，這就為明確管理目標(biāo)和強化責(zé)任機制奠定了基礎(chǔ)。在明確管理目標(biāo)的基礎(chǔ)上，執(zhí)行機構(gòu)負(fù)責(zé)人對運營狀況承擔(dān)個人責(zé)任。并且，結(jié)合2006年起施行的《中華人民共和國公務(wù)員法》第54條的規(guī)定，對正確行使“抗命權(quán)”的公務(wù)員不追究責(zé)任，但由于執(zhí)行人員在執(zhí)行過程中的過錯導(dǎo)致相對人利益或社會公益受損的情況除外。

總體來說，上述的這種職責(zé)劃分和運行機制，是有彈性的，強調(diào)互動，強調(diào)行政權(quán)力系統(tǒng)內(nèi)決策、執(zhí)行與監(jiān)督的互相制約與協(xié)調(diào)。比如執(zhí)行可制約決策，一是反饋執(zhí)行中發(fā)現(xiàn)的決策問題，促使決策部門適時對決策進行調(diào)整；二是如果決策不科學(xué)，決策目標(biāo)定得太高，缺乏手段落實，執(zhí)行者在與決策者簽署決策——執(zhí)行合同時就可以討價還價(執(zhí)行者與決策者就執(zhí)行政策方面簽署合同在英國、新西蘭等國就經(jīng)?？梢?，甚至執(zhí)行者可以選擇不簽合同，以推動決策的科學(xué)、有效。而決策對執(zhí)行的制約更是以其意志的貫徹表現(xiàn)得更為明顯。而作為監(jiān)督權(quán)能，自然更應(yīng)該起到協(xié)調(diào)、制約之功效。以使決策與執(zhí)行這兩種直接關(guān)乎行政相對方利益的權(quán)能都能規(guī)范、高效行使。制約是手段，三種權(quán)能在行政權(quán)運作機制的大系統(tǒng)中實現(xiàn)協(xié)調(diào)，進而帶給公眾和社會以實際利益與和諧才是目標(biāo)，最終達(dá)到通過行政體制的改革促進政治民主化、經(jīng)濟市場化與社會法治化、和諧化的目的。

責(zé)任編輯：張亞茹