李振東

提要本文通過(guò)對(duì)現(xiàn)行石油補(bǔ)貼制度分析,發(fā)現(xiàn)這種對(duì)生產(chǎn)者補(bǔ)貼方式存在的一些弊端,并具體提出加強(qiáng)對(duì)石油補(bǔ)貼的監(jiān)督與管理、將石油補(bǔ)貼逐漸轉(zhuǎn)移到消費(fèi)者、逐步取消能源補(bǔ)貼政策、采用新能源等具體建議。

關(guān)鍵詞:財(cái)政補(bǔ)貼;公共支出;消費(fèi)者;生產(chǎn)者;新能源

中圖分類號(hào):F42文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

一、財(cái)政補(bǔ)貼的理論解釋

由于市場(chǎng)機(jī)制存在其失靈的一面,因而政府需要干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。財(cái)政政策則是政府干預(yù)的主要手段,財(cái)政補(bǔ)貼是財(cái)政支出政策的一項(xiàng)內(nèi)容。

財(cái)政補(bǔ)貼是國(guó)家為了某種特定的政策需要,改變需求結(jié)構(gòu)和資源配置結(jié)構(gòu)的政府無(wú)償支出,其實(shí)質(zhì)是把納稅人的一部分收入無(wú)償轉(zhuǎn)移給補(bǔ)貼受領(lǐng)者,是財(cái)政支出中轉(zhuǎn)移支付的一種。

企業(yè)虧損補(bǔ)貼是國(guó)家財(cái)政對(duì)國(guó)有企業(yè)的虧損給予的補(bǔ)貼。在我國(guó),企業(yè)虧損補(bǔ)貼分為兩類:一是經(jīng)營(yíng)性虧損補(bǔ)貼,即國(guó)家對(duì)一部分由于經(jīng)營(yíng)管理不善引起的個(gè)別產(chǎn)品成本高于社會(huì)平均成本的企業(yè)暫時(shí)給予的補(bǔ)貼,但限期扭虧為盈;二是政策性虧損補(bǔ)貼,即國(guó)家為保證國(guó)有企業(yè)按計(jì)劃經(jīng)營(yíng)某種社會(huì)需要的產(chǎn)品而對(duì)其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中由于客觀因素所造成的計(jì)劃虧損進(jìn)行的補(bǔ)貼。企業(yè)虧損補(bǔ)貼的主要功能是支持國(guó)家的產(chǎn)業(yè)政策,抑制物價(jià)總水平的過(guò)快上升。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,財(cái)政補(bǔ)貼通過(guò)供給結(jié)構(gòu)和需求結(jié)構(gòu)的改變對(duì)于穩(wěn)定物價(jià),保證經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)運(yùn)行和社會(huì)安定;促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,優(yōu)化資源配置;促進(jìn)對(duì)外貿(mào)易增長(zhǎng),增進(jìn)技術(shù)交流和合作;調(diào)節(jié)需求和供給結(jié)構(gòu),保持社會(huì)總供求基本平衡方面起著重要作用。

二、石油補(bǔ)貼的廣泛質(zhì)疑

現(xiàn)行的石油補(bǔ)貼是一種用于對(duì)煉油企業(yè)的虧損補(bǔ)貼,他對(duì)于彌補(bǔ)由于能源外部性導(dǎo)致的市場(chǎng)失靈,保護(hù)國(guó)內(nèi)企業(yè)不受國(guó)際環(huán)境劇烈波動(dòng)的影響、保證企業(yè)的持續(xù)正常經(jīng)營(yíng)、促進(jìn)地區(qū)或農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展等有重要影響。2003年以來(lái)國(guó)際原油價(jià)格持續(xù)上漲,國(guó)內(nèi)成品油成本大幅上升,由于國(guó)內(nèi)成品油按政府規(guī)定價(jià)格進(jìn)行銷售,導(dǎo)致成品油和原油價(jià)格“倒掛”,成品油生產(chǎn)企業(yè)大幅虧損,給煉油企業(yè)補(bǔ)貼成了一種必要。

國(guó)內(nèi)最大的煉油企業(yè)中石化今年3月29日披露的年報(bào)顯示,2008年獲得了503億元財(cái)政補(bǔ)貼;此前中石油發(fā)布的年報(bào)顯示,2008年獲得157億元的財(cái)政補(bǔ)貼。這樣,兩大國(guó)有石油企業(yè)去年一共獲得660億元財(cái)政補(bǔ)貼。其中,中石化是這樣解釋巨額財(cái)政補(bǔ)貼的:國(guó)際原油價(jià)格大幅攀升,國(guó)內(nèi)成品油價(jià)格長(zhǎng)時(shí)間從緊控制,煉油業(yè)務(wù)長(zhǎng)期處于巨額虧損狀態(tài)。

兩大石油巨頭自2005年開始到現(xiàn)在,每次財(cái)政補(bǔ)貼都可以獲得數(shù)十乃至數(shù)百億的財(cái)政補(bǔ)貼。過(guò)去,在國(guó)際油價(jià)持續(xù)高漲的背景下,兩大石油巨頭按照國(guó)家價(jià)格政策,對(duì)國(guó)內(nèi)成品油采取“倒掛”方式銷售,作為企業(yè)追求自身利益最大化,既然為社會(huì)穩(wěn)定犧牲了利益,要求獲得國(guó)家相應(yīng)補(bǔ)償也是合情合理的。但公眾對(duì)兩大石油巨頭獲取巨額財(cái)政補(bǔ)貼存在著廣泛質(zhì)疑,據(jù)新浪網(wǎng)作出的一項(xiàng)“是否贊同中石化集團(tuán)獲得煉油財(cái)政補(bǔ)貼”調(diào)查顯示,有52%的人對(duì)此表示反對(duì)。既然質(zhì)疑聲不斷,就說(shuō)明這種補(bǔ)貼存在很多問(wèn)題。通過(guò)以下分析可以看到這種補(bǔ)貼措施本身存在諸多不合理之處。

三、基于公共支出效益視角下的分析

公共支出效益是指為滿足社會(huì)共同需要而進(jìn)行的資源配置活動(dòng)與所得的社會(huì)實(shí)際效益之間的比較關(guān)系,其基本內(nèi)涵是政府資源配置的合比例性和政府適用資源的有效性。這里資源分配的合比例性指“配置效率”,資源運(yùn)用的有效性指“技術(shù)效率”。本文從對(duì)分配結(jié)果的影響、對(duì)資源配置的影響、對(duì)支出效益影響的其他因素等三個(gè)方面來(lái)探討其不合理性。

1、對(duì)分配結(jié)果的影響。一是項(xiàng)目支出所需資金的負(fù)擔(dān)者和受益者往往是分離的,有些項(xiàng)目對(duì)某些人群可能產(chǎn)生累進(jìn)性收益,對(duì)另一些人可能產(chǎn)生累退性分配效應(yīng)。一個(gè)民主的社會(huì)財(cái)政交易制度的設(shè)計(jì)應(yīng)該體現(xiàn)的原則就是對(duì)等原則,即消費(fèi)的公共物品(公共支出規(guī)模與結(jié)構(gòu))與所納稅款應(yīng)該對(duì)等。近幾年的石油財(cái)政補(bǔ)貼都是補(bǔ)給了兩大石油巨頭,這是一種直接向生產(chǎn)者的補(bǔ)貼,就會(huì)在一定程度上導(dǎo)致不公平,表現(xiàn)在:①生產(chǎn)側(cè)的補(bǔ)貼會(huì)使所有用油個(gè)體得到補(bǔ)貼,但并不是所有用油個(gè)體都是弱勢(shì)群體,這會(huì)導(dǎo)致補(bǔ)貼目標(biāo)的偏離;②補(bǔ)貼的錢是來(lái)自于全體納稅人,而也不是所有的納稅人都是用油個(gè)體,使一些不用油的人的錢去補(bǔ)貼用油的人,并不能兼顧公平的。二是分配的長(zhǎng)期效果不同于短期效果,長(zhǎng)時(shí)間的低油價(jià)政策,使相關(guān)企業(yè)對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、降低能耗的積極性減弱,這也是我國(guó)最近幾年單位能耗一直高居不下的一個(gè)重要原因。三是跨時(shí)分配效應(yīng),有些公共支出對(duì)不同代際之間的影響不同。石油價(jià)格經(jīng)過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼后,遠(yuǎn)遠(yuǎn)的低于成本,會(huì)導(dǎo)致過(guò)度消費(fèi),加速石油的耗竭,讓用油成本后推,使其成為下一代人對(duì)現(xiàn)代人的補(bǔ)貼。四是逆向分配效應(yīng),有些公共項(xiàng)目的受益者并非政府所預(yù)期的受益者。兩大石油公司都是在海外上市的國(guó)有公司,直接對(duì)這兩個(gè)公司的補(bǔ)貼會(huì)導(dǎo)致納稅人的錢落入海外投資者和其他特定利益團(tuán)體的分紅中,而他們并不是補(bǔ)貼的目標(biāo)群體;在每年都獲得補(bǔ)貼的情況下,為了享受出口退稅,兩公司還將一部分進(jìn)行出口,這是有悖公平的;對(duì)生產(chǎn)者的補(bǔ)貼也使一些走私團(tuán)伙獲利,他們將國(guó)內(nèi)補(bǔ)貼低價(jià)格的成品油販賣到國(guó)外獲取差價(jià)。這些事實(shí)使政府的財(cái)政補(bǔ)貼偏離了最初設(shè)計(jì)的補(bǔ)貼對(duì)象。

2、對(duì)資源配置的影響。一是由于資源的稀缺性,當(dāng)它用于一個(gè)指定用途的項(xiàng)目時(shí),它就喪失了在其他用途上的最大收益,這個(gè)最大收益就是指出的機(jī)會(huì)成本,機(jī)會(huì)成本也存在于公共支出領(lǐng)域,由于邊際收益遞減規(guī)律的作用,只有當(dāng)邊際收益大于邊際成本時(shí),政府支出才是有效率的,最佳的政府支出是Ge點(diǎn),如圖1所示。而每年的石油補(bǔ)貼都占公共財(cái)政支出的相當(dāng)大比重,如2008年度兩大石油公司獲得高達(dá)660億元的補(bǔ)貼,而2009年公布的中央財(cái)政預(yù)算數(shù)據(jù)顯示,2009年中央對(duì)全國(guó)社會(huì)保障和就業(yè)方面的財(cái)政支出預(yù)算為300.48億元。這樣比較起來(lái),中央財(cái)政對(duì)兩大石油企業(yè)一年的補(bǔ)貼,超過(guò)了社會(huì)保障支出資金的兩倍多,可見如果這部分補(bǔ)貼用于其他方面,也會(huì)產(chǎn)生相當(dāng)大的社會(huì)福利;二是由于石油資源是稀缺的,這種對(duì)石油的補(bǔ)貼其實(shí)是導(dǎo)致了低油價(jià),不能讓石油價(jià)格反映稀缺成本,會(huì)促使過(guò)度消費(fèi),并且成為通貨膨脹的一個(gè)動(dòng)因。這種經(jīng)過(guò)補(bǔ)貼后的低油價(jià)降低了相關(guān)用油企業(yè)改善機(jī)器設(shè)備、提高能源使用效率的積極性;三是對(duì)于油價(jià)的補(bǔ)貼一直在GDP中占有一定的比例,這種坐享其成的補(bǔ)貼會(huì)使投資煉油和擴(kuò)大生產(chǎn)的動(dòng)機(jī)減弱,不能充分地反映供給和需求之間的規(guī)律。(圖1)

3、對(duì)支出效益影響的其他因素。一是兩大石油公司作為國(guó)有企業(yè),每年都能獲得大量的利潤(rùn),它多來(lái)源于長(zhǎng)期作為石油行業(yè)壟斷型國(guó)企的政策性暴利,在整體利潤(rùn)相對(duì)較高的情況下,承擔(dān)一些政策性虧損也就屬于正常的義務(wù),這樣再要求巨額補(bǔ)貼就顯得不合適;二是國(guó)有企業(yè)制度的一些問(wèn)題導(dǎo)致很難區(qū)分企業(yè)的政策性虧損和經(jīng)營(yíng)性虧損的界限,從而可能會(huì)導(dǎo)致補(bǔ)貼的過(guò)多。兩大石油企業(yè)都不清楚真正供油成本,也就是這種補(bǔ)貼沒(méi)有使成本與油價(jià)相關(guān)聯(lián),補(bǔ)多補(bǔ)少都只有政府和企業(yè)在進(jìn)行談判,而最大的利益相關(guān)者消費(fèi)者卻沒(méi)有在里面,沒(méi)有進(jìn)行充分的博弈;三是從中石油的年報(bào)中看到,2008年盈利大為減少,但高層管理人員卻在2008年普遍提高了薪水。職工的收入與企業(yè)的效益相聯(lián)系并呈正相關(guān),石化行業(yè)的收入遠(yuǎn)高于其他競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)收入,企業(yè)一方面享受著國(guó)家財(cái)政的巨額補(bǔ)貼,一方面又享受著豐厚的福利和工資待遇,這是不符合邏輯的。作為世界500強(qiáng),在超額利潤(rùn)支撐下產(chǎn)生的員工高收入、管理高成本、運(yùn)行低效率,自身不進(jìn)行“節(jié)流”,而一味地要求“開源”,這是不合理的。

四、改進(jìn)能源補(bǔ)貼的措施

中國(guó)作為一個(gè)發(fā)展中國(guó)家,在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的過(guò)程中進(jìn)行能源補(bǔ)貼,對(duì)于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行是必要的,但同時(shí)也帶來(lái)許多負(fù)面問(wèn)題,因此進(jìn)行改進(jìn)顯得尤為迫切,具體的措施如下:

一是加強(qiáng)石油補(bǔ)貼的監(jiān)督與管理。加強(qiáng)對(duì)法律法規(guī)的執(zhí)行力度。中國(guó)的制度建設(shè)尚未完善,還存在一些漏洞,因此更應(yīng)該執(zhí)行好現(xiàn)行的法律法規(guī),將道德風(fēng)險(xiǎn)降到最低。根據(jù)中華人民共和國(guó)預(yù)算法的規(guī)定,財(cái)政補(bǔ)貼需由人大審批通過(guò)才能執(zhí)行,而每次石油補(bǔ)貼時(shí),財(cái)政部總是繞過(guò)法定程序,從其上繳的所得稅中直接給予兩大公司補(bǔ)貼,這種做法違反法定程序和收支兩條線原則,以后應(yīng)該杜絕。加強(qiáng)補(bǔ)貼制度透明力度,接受社會(huì)輿論的監(jiān)督,讓大眾享有知情權(quán)。與收稅一樣,補(bǔ)貼(負(fù)稅)的關(guān)鍵是透明,不透明的補(bǔ)貼不僅使人曲解補(bǔ)貼的用意,還會(huì)使補(bǔ)貼流入不該受補(bǔ)貼的人手中,每年兩公司所獲得的財(cái)政補(bǔ)貼都是通過(guò)年報(bào)才能知曉,而不是通過(guò)正規(guī)的官方渠道發(fā)布,并且每次公布都只是結(jié)果,并沒(méi)有說(shuō)明如何彌補(bǔ)損失和用途,這怎么能讓人信服。

二是石油補(bǔ)貼逐漸轉(zhuǎn)移到消費(fèi)者。能源補(bǔ)貼形式的選擇取決于很多因素,包括補(bǔ)貼成本、交易費(fèi)用和管理費(fèi)用以及補(bǔ)貼對(duì)不同社會(huì)群體的影響等。當(dāng)然,最簡(jiǎn)單補(bǔ)貼形式就是支付給生產(chǎn)者,而消費(fèi)者的補(bǔ)貼管理成本可能更高,但正如上文分析的那樣生產(chǎn)補(bǔ)貼有種種弊端,而消費(fèi)補(bǔ)貼的效果未嘗不好。OECD(經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織)國(guó)家大多對(duì)生產(chǎn)者直接補(bǔ)貼,通常是直接支付或者支持研發(fā);而大部分的發(fā)展中國(guó)家和轉(zhuǎn)型國(guó)家,較多的是對(duì)消費(fèi)者補(bǔ)貼,主要通過(guò)價(jià)格和稅負(fù)控制,使終端消費(fèi)價(jià)格低于生產(chǎn)成本。作為發(fā)展中的中國(guó),也應(yīng)采取消費(fèi)者的補(bǔ)貼,這可以明顯解決生產(chǎn)補(bǔ)貼的幾個(gè)不足,可以到達(dá)真正的補(bǔ)貼對(duì)象,并且如果規(guī)定好補(bǔ)貼金額最高上限,可以鼓勵(lì)企業(yè)降低能耗,轉(zhuǎn)變產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),減少補(bǔ)貼帶來(lái)的效率損失等。這種補(bǔ)貼方式的轉(zhuǎn)變一開始可能會(huì)面臨一些既得利益集團(tuán)的阻礙,正如2008年底燃油稅的實(shí)行一樣,需要讓每個(gè)利益相關(guān)團(tuán)體進(jìn)行充分的博弈,也需要政府有足夠的魄力,才能獲得社會(huì)福利的極大改善。

三是取消能源補(bǔ)貼政策,采用新能源。財(cái)政補(bǔ)貼是一種補(bǔ)助性或補(bǔ)充性的調(diào)節(jié)手段,在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的條件下,財(cái)政補(bǔ)貼只能是對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的校正和有益補(bǔ)充,而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是起基礎(chǔ)性資源配置作用的,財(cái)政補(bǔ)貼最終是要取消的。一些研究結(jié)果說(shuō)明,取消能源補(bǔ)貼可以減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)和財(cái)政赤字,有利于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。根據(jù)IEA(國(guó)際能源署)的估算,對(duì)于8個(gè)最大的非OECD國(guó)家,取消能源補(bǔ)貼后,其經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率每年可以平均增加0.73%?？梢?如果政府將這部分補(bǔ)貼用于改善公共交通和提高人民福利,同樣會(huì)解決一定的問(wèn)題。

此外,補(bǔ)貼還會(huì)影響環(huán)境,在各個(gè)國(guó)家,能源補(bǔ)貼對(duì)環(huán)境的影響各不相同,取決于他們的能源需求和供給情況以及環(huán)境影響度。被補(bǔ)貼的能源產(chǎn)品供需對(duì)價(jià)格彈性越大,補(bǔ)貼對(duì)環(huán)境的影響就越大,燃料替代也將決定某一燃料補(bǔ)貼對(duì)環(huán)境的整體影響。

能源安全是一個(gè)國(guó)家安全的重要保障。近年來(lái)我國(guó)能源對(duì)外依存度不斷提高,國(guó)際能源價(jià)格的波動(dòng)對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成了不小的沖擊,降低能源依存度,尋找替代能源成為大勢(shì)所趨。石油的耗竭成為必然,而以生物能等為代表的新能源則是最佳的替代方案,將部分補(bǔ)貼拿來(lái)資助新能源的開發(fā),對(duì)于中國(guó)長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展都是有利的。

(作者單位:西南交通大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院)

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