1. 法律文本賦予地方人大重要地位和職能，但實(shí)踐中人大職能地位實(shí)現(xiàn)程度受制于極其復(fù)雜的因素。要從“文本—現(xiàn)實(shí)”坐標(biāo)定位地方人大的地位和作用。

30年來，地方法制建設(shè)在不斷推進(jìn)，地方人大也在不斷創(chuàng)新。但是，無論做出多大的努力，文本上的制度設(shè)計(jì)和現(xiàn)實(shí)中的制度運(yùn)行總是有很大的區(qū)別。作為地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)，地方人大應(yīng)該擔(dān)負(fù)憲法法律規(guī)定的諸多重要職權(quán)，但如果僅從理論邏輯或法律條文出發(fā)，得出的結(jié)論往往是過于理想化的，而現(xiàn)實(shí)中人大職能的行使卻又很不理想。如何恰切地認(rèn)識(shí)和把握地方人大的職能作用？從30年乃至50年制度建設(shè)的實(shí)踐觀察，得出的結(jié)論是，置于文本與現(xiàn)實(shí)兩個(gè)維度構(gòu)成的坐標(biāo)系中，既從理論層面思考，又從實(shí)踐層面觀察，才能較準(zhǔn)確地把握地方人大的歷史方位和現(xiàn)實(shí)方位[1]。

國家政權(quán)機(jī)關(guān)的地位和職權(quán)必然由憲法和法律所規(guī)定。法律上賦予地方人大諸多重要職權(quán)，是社會(huì)主義民主法治的價(jià)值取向和目標(biāo)，也表達(dá)了人民民主的發(fā)展方向和路徑。但是，實(shí)踐中地方人大地位和作用的實(shí)現(xiàn)程度，地方人大及其常委會(huì)某一職權(quán)的行使程度、行使方式、行使的績效，受制于體制的、機(jī)制的、觀念的，甚至經(jīng)濟(jì)的和社會(huì)歷史文化等多種因素。政治體制改革的進(jìn)程、黨政關(guān)系法治化的程度、特定時(shí)期黨的政策主張等，對(duì)其影響更直接；有的時(shí)候與權(quán)威領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力以至作風(fēng)、威望等也有很大關(guān)系。突發(fā)的社會(huì)和政治風(fēng)波，也會(huì)強(qiáng)烈地影響到對(duì)局勢(shì)的主流判斷，從而影響到人大制度的建設(shè)發(fā)展。如果對(duì)政治發(fā)展進(jìn)程和制度變革的節(jié)奏難以自如把控，可能引起某種既定平衡以至政治社會(huì)穩(wěn)定的不確定性，使行動(dòng)者（包括決策者和執(zhí)行者）不會(huì)單純追求抽象的理念或強(qiáng)調(diào)落實(shí)法律文本之規(guī)定，而更傾向于采取規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的策略。由是觀之，地方人大的某些文本權(quán)能，在當(dāng)前以至今后相當(dāng)長的時(shí)期，現(xiàn)實(shí)中依然受到很大制約[2]。

從這樣的角度審視地方人大的歷史和現(xiàn)實(shí)方位，就是不僅要堅(jiān)定地方人大建設(shè)的方向和目標(biāo)，也要理解人大制度前進(jìn)的漸進(jìn)性和階段性。人大制度建設(shè)既得符合人民民主發(fā)展的方向，也得考慮其現(xiàn)實(shí)的可能性。這樣才能清晰認(rèn)識(shí)人大工作和人大制度建設(shè)中哪些是可以做而且能夠做得更好的，哪些是需要繼續(xù)創(chuàng)造條件逐步實(shí)現(xiàn)的，哪些是超越現(xiàn)實(shí)許可暫時(shí)無法做到的，從而使地方人大的探索創(chuàng)新更有成效，更能發(fā)揮出它的價(jià)值[3]。

2. 地方人大制度創(chuàng)新的力度和效果在不同地方和不同時(shí)期有很大區(qū)別，很大程度上緣于地方經(jīng)濟(jì)政治社會(huì)條件的不斷變化。地方人大建設(shè)有待進(jìn)一步穩(wěn)定化和法制化。

正因?yàn)槿舜舐毮軐?shí)現(xiàn)程度受制于復(fù)雜的因素，所以地方人大各項(xiàng)職能的行使在實(shí)踐中并不平衡，有的職能如立法權(quán)行使得相對(duì)充分，有的職能如對(duì)財(cái)政預(yù)算的監(jiān)督事實(shí)上存在很大的伸縮性，有的職能如監(jiān)督權(quán)的許多規(guī)定能否落實(shí)取決于各種環(huán)境因素而非人大自身原因，甚至有的職能被長期擱置在文本中或僅限于形式上行使。很大程度上，地方人大制度創(chuàng)新能否產(chǎn)生理想績效，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件成熟度相關(guān)。如果不能產(chǎn)生預(yù)想的績效，可能意味著不甚符合政治社會(huì)現(xiàn)實(shí)，或者政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件尚未成熟；如果地方人大進(jìn)行的創(chuàng)新產(chǎn)生了預(yù)想的績效，必定是某一方面的政治經(jīng)濟(jì)和社會(huì)條件已相對(duì)成熟。

回顧上世紀(jì)80~90年代地方人大創(chuàng)造出的那些監(jiān)督方法，不能忽視這樣一個(gè)現(xiàn)象，就是那些制度“創(chuàng)新”大都回避憲法和法律規(guī)定的監(jiān)督方式，而主要運(yùn)用憲法和法律以外的方式，回避“剛性”的監(jiān)督手段而采用相對(duì)柔和的手段。憲法和法律明確規(guī)定的方式，如聽取和審議“一府兩院”的工作報(bào)告、審查和批準(zhǔn)計(jì)劃和預(yù)算多限于形式上的“行使”，質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、撤職和罷免等基本被“擱置”不用。這曾經(jīng)被戲稱為“走小路不走大路”。出現(xiàn)這種情況，就是因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)中地方人大在地方國家政權(quán)中的定位并不如憲法法律文本中那樣“清晰”，現(xiàn)實(shí)中黨政關(guān)系也不比“理論上”那樣容易理順，不僅僅是法律對(duì)地方人大監(jiān)督職權(quán)的規(guī)定過于原則、缺乏可操作性，最關(guān)鍵的是地方人大行使憲法法律規(guī)定的“剛性”的監(jiān)督手段的社會(huì)、政治條件尚不具備，把法律上的東西落實(shí)在現(xiàn)實(shí)中尚有很大的障礙。但是隨著我國政治經(jīng)濟(jì)和政治文明建設(shè)的發(fā)展，人民群眾對(duì)加強(qiáng)監(jiān)督，根治腐敗，建立廉潔、透明、高效政府，保證司法公平公正的愿望也十分強(qiáng)烈。為此一些地方開始探索在現(xiàn)行體制和現(xiàn)行法律狀況下也能運(yùn)作，又能在一定程度上加強(qiáng)法律監(jiān)督，保證法律的遵守和執(zhí)行的形式，這就有了監(jiān)督制度“創(chuàng)新”。而地方人大“創(chuàng)造”的這些監(jiān)督方式，靈活性較大，可軟可硬，一般也不涉及處置，沒有嚴(yán)格的規(guī)定要求，“想出手時(shí)就出手”，這就給地方人大很大的操作彈性。正因?yàn)檫@樣，這些“新”的監(jiān)督方式一時(shí)間向全國各地方推開。

但是，各地方人大使用這些方式時(shí)冷時(shí)熱，在不同地方和不同時(shí)期，使用的頻率和力度，以及達(dá)到的效果都不一樣，表明不同地方和不同時(shí)期的經(jīng)濟(jì)及政治社會(huì)條件是不斷變化的，地方人大監(jiān)督權(quán)的行使并未穩(wěn)定化和法制化，存在很大的隨意性。近些年來在一些經(jīng)濟(jì)社會(huì)較發(fā)達(dá)的地方，人大對(duì)財(cái)政預(yù)算的監(jiān)督創(chuàng)新取得相當(dāng)明顯的成效，很大程度上是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展對(duì)地方預(yù)算監(jiān)督提出了需要并創(chuàng)造了條件。如果當(dāng)下行使監(jiān)督權(quán)的社會(huì)、政治條件還不成熟，監(jiān)督就很難得到理想效果，其績效難以“持續(xù)”。既然達(dá)不到理想效果，自然在熱情過后就會(huì)冷下來，有些監(jiān)督方式和方法在熱鬧一陣之后就很少被采用了。這樣反倒影響地方人大的權(quán)威。從長遠(yuǎn)來看，僅從局部、從個(gè)別制度規(guī)定上對(duì)人大監(jiān)督進(jìn)行改進(jìn)和加強(qiáng)，是難以奏效的，從根本上扭轉(zhuǎn)監(jiān)督不力的現(xiàn)狀有賴于整個(gè)監(jiān)督體制的創(chuàng)新。只有這樣，才能擺脫監(jiān)督工作探索中“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的做法。人們自然寄望于監(jiān)督法出臺(tái)能夠解決諸多監(jiān)督體制上的難題，但現(xiàn)實(shí)總是與人們的期待有距離。人大監(jiān)督制度的建設(shè)，是人民民主和社會(huì)主義法制建設(shè)的關(guān)鍵內(nèi)容之一，不可能超越政治體制改革總的設(shè)計(jì)單獨(dú)推進(jìn)。2006年8月監(jiān)督法出臺(tái)，對(duì)人大常委會(huì)的監(jiān)督方式和程序作了規(guī)范，很多規(guī)定其實(shí)就是對(duì)憲法法律已規(guī)定的監(jiān)督方式進(jìn)一步地重申和程序上的明確。當(dāng)下，僅僅法律本身顯然不可能解決地方人大監(jiān)督體制和監(jiān)督制度中所有的問題；但創(chuàng)造條件激活憲法法律規(guī)定的監(jiān)督職能和監(jiān)督方式，而不是在法律和體制之外“創(chuàng)新”，更有益于推動(dòng)地方人大制度建設(shè)，特別是地方人大監(jiān)督制度和監(jiān)督工作的法制化和規(guī)范化。

3. 地方立法之所以取得巨大成就，就是因?yàn)轫槕?yīng)了執(zhí)政黨執(zhí)政方式的轉(zhuǎn)變，以及改革開放后經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)對(duì)法制的強(qiáng)烈需求，地方立法具備了大展宏圖的條件。

總結(jié)地方人大法治建設(shè)和制度創(chuàng)新，有必要探究地方人大在什么條件下更能夠作為，在什么條件下能夠產(chǎn)生更大的績效。地方人大在民主法治建設(shè)中最突出的成效體現(xiàn)在地方立法方面，尤其是地方經(jīng)濟(jì)立法成果輝煌，就是因?yàn)榈胤搅⒎ň邆淞舜笳购陥D的條件。比如執(zhí)政黨原來依靠政策辦事和運(yùn)動(dòng)推動(dòng)的執(zhí)政方式正在向民主法治的方式轉(zhuǎn)變，改革開放后經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)對(duì)法制產(chǎn)生強(qiáng)烈需求，社會(huì)主義法制體系需要地方立法的推進(jìn)和補(bǔ)充等。

十一屆三中全會(huì)以來，隨著現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)立法工作越來越迫切；形勢(shì)要求我們抓緊制定各種經(jīng)濟(jì)法規(guī)，來直接反映經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，調(diào)整經(jīng)濟(jì)關(guān)系[4]。經(jīng)濟(jì)體制的改革和國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，使越來越多的經(jīng)濟(jì)關(guān)系和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)準(zhǔn)則需要用法律形式固定下來[5]。但是我國各地經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展不平衡，各地差別很大?！案鞯胤?、各方面的具體問題很難都由中央規(guī)定，由地方根據(jù)中央總的方針，從自己的實(shí)際情況出發(fā)來規(guī)定，可以更好地解決本地的問題”[6]。國家的法律只能解決最基本的問題，不能規(guī)定太細(xì)。法律雖然盡可能地考慮了不同情況，但很多時(shí)候只能做統(tǒng)一的規(guī)定。法律制定后實(shí)施中還有很多問題要解決，需要各省級(jí)人大及其常委會(huì)制定地方性的實(shí)施細(xì)則[7]，通過制定實(shí)施性地方性法規(guī)，結(jié)合本地實(shí)際進(jìn)一步細(xì)化、落實(shí)國家法律的規(guī)定。此外，經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展需要制定許多方面的法律規(guī)范，形成成龍配套的法律體系，但全國人大不可能在短時(shí)期立即建立起這樣的完整的法律體系，因此對(duì)于只要是地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展急需立法而國家尚未做出法律規(guī)定的、而又是非專屬中央立法的事項(xiàng)，有立法權(quán)的地方人大及其常委會(huì)可以通過先行立法，制定出地方性的規(guī)范，為最終制定全國性的法律積累經(jīng)驗(yàn)；還有一些本地區(qū)特有的不可能由國家做出統(tǒng)一規(guī)定的事項(xiàng)，也需要有立法權(quán)的地方人大及其常委會(huì)根據(jù)當(dāng)?shù)氐木唧w情況和實(shí)際需要，做出創(chuàng)制性的規(guī)定。這樣地方人大在立法上就擁有了非常大的創(chuàng)新空間。而地方立法權(quán)的行使是圍繞黨的中心工作展開的，地方立法事項(xiàng)從屬于中央立法，一般也不涉及體制方面的問題，所以更容易作為。

1992年我國確立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)。1993年3月憲法修正案規(guī)定“國家實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”，“國家加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)立法”。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一系列準(zhǔn)則、制度、規(guī)則、秩序和結(jié)果，需要法制的確立、確認(rèn)、規(guī)制、保護(hù)、調(diào)整和引導(dǎo)。這一時(shí)期地方立法適應(yīng)建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和依法治國的要求，主要圍繞經(jīng)濟(jì)建設(shè)展開。地方人大經(jīng)濟(jì)立法的積極性也十分高漲，有立法權(quán)的地方人大制定了大量的地方性經(jīng)濟(jì)法規(guī)。地方立法開始在立法觀念上由經(jīng)驗(yàn)立法轉(zhuǎn)變?yōu)槌傲⒎ǎ舜笤诹⒎ㄖ械牡匚挥杀粍?dòng)的角色轉(zhuǎn)變?yōu)槠鹬鲗?dǎo)作用，立法指導(dǎo)思想由法律工具主義轉(zhuǎn)變?yōu)闄?quán)利主義[8]。

隨著地方立法數(shù)量的急劇增長，立法的質(zhì)量問題凸現(xiàn)出來。除了缺少地方特色和可操作性，部門利益法制化、部門利益侵犯公民權(quán)利的傾向更為人們所詬病。地方立法開始強(qiáng)調(diào)“有特色”和“可操作”，有立法權(quán)的地方人大在改進(jìn)立法技術(shù)、提高立法質(zhì)量方面做了探索，“立法聽證”等一些民主立法等制度和措施，相繼被引入地方立法工作中。從1999年開始，一些地方人大在制定地方性法規(guī)過程中，開始嘗試舉行向社會(huì)公開的立法聽證會(huì)，聽取公眾對(duì)法規(guī)草案的意見，搜集有關(guān)的信息。為使立法聽證會(huì)有序進(jìn)行和達(dá)到預(yù)期目的，有的地方人大制定了一次性的立法聽證會(huì)程序或舉行立法聽證會(huì)的具體方案[9]。2000年3月立法法頒布一個(gè)月后，浙江省人大于2000年4月率先制定了立法聽證會(huì)規(guī)則。此后，全國許多省市人大先后制定了立法聽證規(guī)則，并且就與人民群眾利益密切相關(guān)、受到普遍關(guān)心關(guān)注的立法，舉行了聽證。地方立法中采用“立法聽證”等，既是地方人大不斷探索的結(jié)果，也是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)政治發(fā)展的必然。

4. 發(fā)揮好人大職能作用符合人民民主建設(shè)的方向。要為發(fā)揮地方人大的作用和價(jià)值創(chuàng)造條件，絕不能虛化和矮化人大的法律地位。

充分發(fā)揮地方人大的職能作用，是發(fā)展人民民主的需要?！叭魏蚊撾x中國國情，超前于經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展階段和發(fā)展水平的民主建設(shè)，只能是空想；任何固步自封，落后于經(jīng)濟(jì)體制改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的民主建設(shè)，也不利于社會(huì)主義的順利發(fā)展?！盵10]地方人大的探索創(chuàng)新，如果超越中國國情，超前于經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展階段和發(fā)展水平，在實(shí)踐中就可能發(fā)揮不出作用，以至于流產(chǎn)；但同樣，如果故步自封，落后于經(jīng)濟(jì)體制改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，也不利于民主法治的順利發(fā)展。如果在地方人大工作和制度建設(shè)中可以做而且能夠做得更好的，我們沒有做或沒有做好，那就是“失職”；如果是需要?jiǎng)?chuàng)造條件逐步實(shí)現(xiàn)的，我們沒有積極地創(chuàng)造條件，而是消極等待，同樣是“失職”。比如面對(duì)全球金融危機(jī)，國家出臺(tái)了4萬億元的經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，人民群眾期望了解這4萬億元的巨額資金如何使用、用到了哪里，而且期望把資金用到最該用的地方、發(fā)揮出其最大的效能。人大有財(cái)經(jīng)監(jiān)督的法定權(quán)力和手段，如果各級(jí)人大對(duì)此依然無所作為，就會(huì)“失職”，人民群眾就會(huì)不滿意?？傮w上來看，30年我國地方法治和人大制度建設(shè)不斷取得進(jìn)步，說明我國的地方法治和人大制度建設(shè)基本上是適應(yīng)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民主政治建設(shè)總的進(jìn)程。

“一個(gè)國家的政治發(fā)展、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化發(fā)展是互為條件的?！盵11]發(fā)揮地方人大各項(xiàng)職能的經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件，也是由不具備到逐步具備、由不成熟到成熟。要發(fā)展地看問題，不能因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)的或暫時(shí)的原因虛化和矮化地方人大的職能和地位。很長一段時(shí)間在社會(huì)上甚至在人大內(nèi)部，蔓延著一種人大無所作為的思想，或者認(rèn)為人大工作無足輕重。有很多人或者很多時(shí)候，只是口頭上講人大制度的重要性，在文件和領(lǐng)導(dǎo)講話上“發(fā)揮”人大的職能作用，而實(shí)際上對(duì)發(fā)揮人大作用顧慮重重，對(duì)人大制度建設(shè)不積極，甚至設(shè)置障礙。如果我們的思想和觀念被各種陳規(guī)陋習(xí)和條條框框所禁錮，不能跟上時(shí)代的步伐，就會(huì)成為前進(jìn)和創(chuàng)新的束縛及障礙。改革開放30年，就是中國共產(chǎn)黨以巨大的勇氣不斷解放思想、一次次突破各種思想上的障礙和體制上的束縛的30年。30年來各種因素和條件的變化是不言而喻的。要有發(fā)展的眼光，不應(yīng)該作繭自縛，因偏見而固執(zhí)己見，因短視而拒絕變革，因狹隘而自以為是。面對(duì)新的歷史背景，一定要按照黨的十七大提出的深化政治體制改革、擴(kuò)大人民民主的要求，不斷創(chuàng)造條件推動(dòng)實(shí)踐發(fā)展和理論創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)地方人大的制度權(quán)威。

注釋：

[1]對(duì)該問題的進(jìn)一步論述，參見筆者《從“文本—現(xiàn)實(shí)”坐標(biāo)定位地方人大作用》，載《人大研究》2008年第1期。

[2][3]謝蒲定：《從“文本—現(xiàn)實(shí)”坐標(biāo)定位地方人大作用》，載《人大研究》2008年第1期。

[4]以上闡述，參見1980年8月26日五屆全國人大常委會(huì)第十五次會(huì)議通過的彭真所作全國人大常委會(huì)工作報(bào)告；1982年12月6日在五屆全國人大五次會(huì)議上楊尚昆所作全國人大常委會(huì)工作報(bào)告；等等。見劉政、于友民《人民代表大會(huì)工作全書》（以下稱《全書》），中國法制出版社1999年1月版，第534、543頁。

[5]《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》，中國共產(chǎn)黨十二屆三中全會(huì)1984年10月20日通過。

[6]彭真：《關(guān)于地方人大常委會(huì)的工作》，1980年4月18日。見《全書》第1005頁。

[7]陳丕顯：《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)工作報(bào)告》，1985年4月3日在六屆全國人大三次會(huì)議上。見《全書》第552頁。

[8]蔡定劍、傅靜：《代序——人大制度二十年發(fā)展與改革討論會(huì)綜述》，見蔡定劍、王晨光主編《人民代表大會(huì)二十年發(fā)展與改革》，中國檢察出版社2001年2月版， 第4~5頁。

[9]闞珂：《地方立法現(xiàn)行聽證制度比較研究》，載《人大研究》2003年第4期。

[10]李鐵映：《論民主》，人民出版社、中國社會(huì)出版社2001年8月版，第305頁。

[11]中華人民共和國國務(wù)院新聞辦公室：《中國的民主政治建設(shè)》白皮書，2005年10月。

（作者系甘肅省人大常委會(huì)《人大研究》副主編）