王　濤

摘要：本文從對歷史進行反思的角度,重新對勞動教養(yǎng)制度的產(chǎn)生及各個重要時期的演變做了研究，指出勞動教養(yǎng)作為我國一個在特殊時期采用的特殊管理處罰方式，無疑做出過很大貢獻，但是它的存在產(chǎn)生了不具有合法性、程序不公正、實體不合理和造成警察權(quán)濫用等問題。勞動教養(yǎng)制度已經(jīng)完成了其歷史使命，如果不盡快對其廢止或改革，必將嚴重影響我國的和諧發(fā)展。

關(guān)鍵詞：勞動教養(yǎng)；制度；演變；問題

中圖分類號：D916.8 文獻標志碼：A文章編號：1002—2589（2009）08—0046—02

一、勞動教養(yǎng)制度的產(chǎn)生

勞動教養(yǎng)制度是我國特有的，它的產(chǎn)生有其深刻的社會歷史背景。1957年8月1日，全國人民代表大會常務(wù)委員會第78次會議批準了《國務(wù)院關(guān)于勞動教養(yǎng)問題的決定》（以下簡稱《決定》），8月3日國務(wù)院予以頒布?！稕Q定》以立法的形式正式確認了黨和政府的勞動教養(yǎng)構(gòu)想，明確了勞動教養(yǎng)涉及的一些基本問題。

首先，勞動教養(yǎng)的目的。從《決定》界定的勞動教養(yǎng)對象的類別來看，普通違法和輕微犯罪人員被提到了首位，勞動教養(yǎng)已經(jīng)從最初構(gòu)想的以維護政治穩(wěn)定為基本目的轉(zhuǎn)向以維護社會秩序為主要目的。

其次，勞動教養(yǎng)的性質(zhì)。勞動教養(yǎng)被確定為“對于被勞動教養(yǎng)的人實行強制性教育改造的一種措施，也是對他們安置就業(yè)的一種辦法”。

再次，勞動教養(yǎng)的程序。《決定》規(guī)定，民政、公安部門，所在機關(guān)、團體、企業(yè)、學(xué)校等單位以及家長、監(jiān)護人都可以提出申請，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民委員會或者它們委托的機關(guān)批準。

再次，勞動教養(yǎng)的期限?！稕Q定》未作硬性規(guī)定，而是采用了彈性制?！氨粍趧咏甜B(yǎng)的人，在勞動教養(yǎng)期間，表現(xiàn)良好而有就業(yè)條件的，經(jīng)勞動教養(yǎng)機關(guān)批準，可以另行就業(yè)；原送請勞動教養(yǎng)的單位、家長、監(jiān)護人請求領(lǐng)回自行負責管教的，勞動教養(yǎng)機關(guān)也可以酌情批準?！痹趯嵺`中，實際上由公安部門按比例解除勞教。

最后，勞動教養(yǎng)工作的管理?！稕Q定》確認“由民政、公安部門共同負責領(lǐng)導(dǎo)和管理?！钡珜嵺`操作中變成

了公安部門一家管理。

二、勞動教養(yǎng)制度的發(fā)展與演變

勞動教養(yǎng)制度創(chuàng)設(shè)不久即遭到了“反右”擴大化的消極影響。1958年8月召開的第九次全國公安會議進一步擴大了勞動教養(yǎng)對象的范圍，從地、富、反、壞、右五類分子擴大到少數(shù)不服從管教的巫婆、神漢、二流子、懶漢等。還提出了大辦勞教的思想，不僅地、市辦勞教，而且還鼓勵縣辦勞教、社辦勞教。至此勞動教養(yǎng)對象的收容范圍和勞動教養(yǎng)場所由大中城市擴大到了縣城和農(nóng)村。從1958年開始，全國收容勞動教養(yǎng)人員的數(shù)量急劇增長，當年末收容人數(shù)達到355777人，1959年達到435325人，1960年達到勞動教養(yǎng)歷史上的最高峰，達到499523人。經(jīng)過清理整頓，勞動教養(yǎng)人員的數(shù)量有所下降，1962年，勞動教養(yǎng)的人數(shù)由1961年396133人下降到186765人，1963年下降到143373人。

1966年文化大革命開始了，“文化大革命”是黨和國家經(jīng)歷的一場空前災(zāi)難，國家的各項事業(yè)在這場災(zāi)難中都遭到了不同程度的破壞，勞動教養(yǎng)工作也受到了嚴重的沖擊。

直至1979年，被勞動教養(yǎng)的人員沒有明確的期限，有的人最長被勞動教養(yǎng)達20多年。在黨的十一屆三中全會之后，黨和政府高度重視作為社會治安重要手段的勞動教養(yǎng)工作。

1982年1月21日國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)了公安部《勞動教養(yǎng)試行法》，對涉及勞動教養(yǎng)的部分問題重新作出了規(guī)定。

三、現(xiàn)行勞動教養(yǎng)制度存在的主要問題

（一）勞動教養(yǎng)不具有合法性

首先，勞動教養(yǎng)違憲。勞動教養(yǎng)可以歸屬于行政權(quán)，甚至可以說是警察權(quán)的內(nèi)容。也就是說只要由省、自治區(qū)、直轄市和大中城市的勞動教養(yǎng)委員會或者說公安機關(guān)審查批準，即可剝奪公民人身自由長達3至4年之久。《中華人民共和國憲法》規(guī)定:“中華人民共和國公民的人身自由不受侵犯。 任何公民，非經(jīng)人民檢察院批準或者決定或者人民法院決定，并由公安機關(guān)執(zhí)行，不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方法非法剝奪或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身體。”根據(jù)這一規(guī)定，勞動教養(yǎng)顯然違反了憲法。因此，勞動教養(yǎng)所依據(jù)的決定、補充規(guī)定和試行辦法本身都不具備正當性、合法性和合憲性。

其次，現(xiàn)行勞動教養(yǎng)法律規(guī)范與《立法法》、《行政處罰法》的規(guī)定相沖突。２０００年7月1日起實施《中華人民共和國立法法》第8條、第9條明確規(guī)定：“對限制人身自由的強制措施和處罰，只能由全國人大及其常委會通過制定法律來規(guī)定?！保保梗梗赌辏保霸拢比掌鹗┬小吨腥A人民共和國行政處罰法》明確規(guī)定:“限制人身自由的行政處罰，只能由法律設(shè)定”、“本法公布前制定的法規(guī)和規(guī)章關(guān)于行政處罰的規(guī)定與本法不符合的，應(yīng)當自本法公布之日起，依照本法規(guī)定予以修訂，在1997年12月31日前修訂完畢?！?依照1991年11月國務(wù)院新聞辦公室發(fā)布的《中國人權(quán)狀況》白皮書和國務(wù)院1995年發(fā)布的《關(guān)于進一步加強監(jiān)獄管理和勞教工作的通知》，勞動教養(yǎng)的性質(zhì)是可以剝奪公民人身自由的行政措施，而《行政處罰法》中所規(guī)定的7種行政處罰種類中并沒有“勞動教養(yǎng)”，因此作為行政法規(guī)的《勞動教養(yǎng)試行辦法》不符合《立法法》和《行政處罰法》。由此可見，勞動教養(yǎng)目前已經(jīng)在事實上處于缺乏法律依據(jù)的狀態(tài)。

最后，勞動教養(yǎng)的法律依據(jù)違反國際人權(quán)憲章。國際人權(quán)憲章對人身自由作了明確的保障規(guī)定。1988年10月中國政府簽署了《公民權(quán)利與政治權(quán)利國際公約》，該公約規(guī)定:“人人有權(quán)享有人身自由和安全。任何人不得加以任意逮捕拘禁。除非依照法律所確定的根據(jù)和程序，任何人不得被剝奪自由。”勞動教養(yǎng)定位于一種行政措施，不經(jīng)司法程序就可以限制或剝奪被勞教人員的人身自由長達1至3年甚至4年， 根據(jù)國際法優(yōu)于國內(nèi)法的基本法學(xué)理論，這顯然不符合《公民權(quán)利與政治權(quán)利國際公約》保護公民人身自由不受非法侵犯的立法精神。

（二）勞動教養(yǎng)法律規(guī)定的程序不公正

首先，缺少法庭審判程序。依試行辦法的規(guī)定，勞動教養(yǎng)的決定權(quán)由人民政府勞動教養(yǎng)委員會行使，實際操作中是由公安機關(guān)決定，就可以對公民進行勞動教養(yǎng)。這種不經(jīng)過司法程序，而直接由警察決定的方式違背了法治原則。這在程序上剝奪了公民參與的機會，決定者和申請者合二為一，缺乏基本的程序正義。

其次，缺乏保障程序的專門規(guī)定。在立案調(diào)查階段，對調(diào)查取證、傳喚詢問、告知聽證等程序均未作出明確規(guī)定，造成了辦案程序的隨意性；對行政管理相對人的陳述權(quán)、申辯權(quán)沒有明確規(guī)定，這樣就造成了相對人權(quán)利被隨意剝奪；責任制度缺失，如回避制度、備案制度、辦案責任制度、錯案責任追究制度等均未作出明文規(guī)定。

最后，法律監(jiān)督機制不完善。勞動教養(yǎng)法律監(jiān)督機制的缺陷既體現(xiàn)在內(nèi)部監(jiān)督機制的設(shè)定上，也體現(xiàn)在外部監(jiān)督機制的設(shè)定上。公安機關(guān)內(nèi)部實行的是同級復(fù)議制，《勞動教養(yǎng)試行辦法》規(guī)定：被決定勞動教養(yǎng)的人，對主要事實不服的，由審批機關(guān)組織復(fù)查。這種自己決定，自己復(fù)查的做法不符合《行政復(fù)議法》有關(guān)行政復(fù)議程序的規(guī)定。檢察機關(guān)的監(jiān)督效力往往只體現(xiàn)在“司法建議權(quán)”或“提出糾正權(quán)”上，缺乏相應(yīng)的后繼手段。

（三）勞動教養(yǎng)法律規(guī)定的實體不合理

首先，勞動教養(yǎng)處罰程度與罪錯性質(zhì)不相對應(yīng)。根據(jù)人對社會危害程度來看，行為可分為一般違法行為、嚴重違法行為、輕微犯罪行為、嚴重犯罪行為。從我國普遍認為的社會治安管理的“三級制裁體系（刑罰—勞動教養(yǎng)—治安管理處罰）”來看，刑罰管理犯罪行為，勞動教養(yǎng)管理輕微犯罪行為和嚴重違法行為，治安處罰管理一般違法行為。

其次，勞動教養(yǎng)適用對象沒有法定化。當前勞動教養(yǎng)的適用對象，由最初的國務(wù)院《關(guān)于勞動教養(yǎng)問題的決定》中規(guī)定的4種擴大到現(xiàn)在20多種，其中有全國人大常委會通過的《關(guān)于禁毒的決定》、《關(guān)于嚴禁賣淫嫖娼的決定》、國務(wù)院發(fā)布的《鐵路運輸安全保護條例》和最高人民法院、最高人民檢察院和公安部、司法部等有關(guān)部門下發(fā)的司法文件及其他規(guī)范性文件中補充的勞動教養(yǎng)適用對象。隨著治安形勢的變化，地方性法規(guī)也在擴充其適用對象，從而使勞動教養(yǎng)適用對象增加過多過快，甚至在實踐過程中被“靈活地”濫用，有損于法律的嚴肅性和公民個人的權(quán)利和自由。

最后，勞動教養(yǎng)期限失當。勞動教養(yǎng)主要適用于那些罪行輕微，不夠刑事處罰的人。因此勞動教養(yǎng)的處罰強度理應(yīng)低于刑事處罰，但實際情況卻恰恰相反，勞動教養(yǎng)對象所受實際處罰遠遠重于刑事處罰。按我國刑法規(guī)定，自由刑中的管制期限為3個月以上，2年以下，數(shù)罪并罰時最高不得超過3年；拘役的期限為1個月以上，6個月以下，數(shù)罪并罰時最高不得超過1年；勞動教養(yǎng)的期限為1至3年，必要時可延長至4年。可見，勞動教養(yǎng)期限的起點要比短期自由刑的起點高，其最高期限也比管制、拘役的最高期限長，甚至高于對輕罪適用的有期徒刑，其輕重失當是極為明顯的。

（四）勞動教養(yǎng)制度造成警察權(quán)的濫用

關(guān)于勞動教養(yǎng)的法律規(guī)定，勞動教養(yǎng)管理委員會行使勞動教養(yǎng)的決定權(quán)，勞動教養(yǎng)管理委員會作為法定的勞動教養(yǎng)工作的領(lǐng)導(dǎo)和管理機構(gòu)，由民政、公安、勞動部門負責人兼職組成，設(shè)在公安機關(guān)。這樣就容易造成如下后果:第一，隨意擴大收容范圍或降低收容條件，把一些明顯不符合條件的人勞動教養(yǎng)；第二，以教代刑，降格處理；第三，隨意決定勞動教養(yǎng)期限，有的地方不論違法行為輕重，也不管本人態(tài)度如何，一律勞動教養(yǎng)3年。

總之，勞動教養(yǎng)作為我國一個在特殊時期采用的特殊管理處罰方式，無疑做出過貢獻，但它已經(jīng)完成了其歷史使命。特別是1990年以后，隨著我國民主與法制的進一步完善，勞動教養(yǎng)暴露出來的問題日趨嚴重，改革的呼聲也頗高，但經(jīng)過了近20年，它仍然存在，這必將嚴重影響我國的和諧發(fā)展。

參考文獻：

[1]張紹彥.第一次全國勞動教養(yǎng)立法理論研討會綜述[J].現(xiàn)代法學(xué)，2001，（6）:156-160.

[2]司法部勞動教養(yǎng)制度改革與完善研究課題組.改革和完善中國勞動教養(yǎng)制度[J].中國司法，2004，（3）:28-30.

[3]陳忠林.我國勞動教養(yǎng)制度的法律困境、價值危機與改革方向——關(guān)于制定《強制性社會預(yù)防措施法》的設(shè)想[J].法學(xué)家，2004，（4）:121-132.

[4]楊子云.勞動教養(yǎng)實行50年[J].中國改革，2008，（1）:65-66.

（責任編輯/彭?。?/p>