房雷濤

[摘 要] 在發(fā)展經(jīng)濟的同時,最大限度地滿足居民生活需要,實現(xiàn)西安發(fā)展和居民需要的和諧統(tǒng)一,創(chuàng)建最適宜居住和創(chuàng)業(yè)的城市已成為市政府的最高追求。為此,要加快西安市行政管理體制改革,采取有效的機制推進公共治理創(chuàng)新,提升各級政府管理社會的能力和水平,完善社會管理、加快城市建設(shè)步伐。

[關(guān)鍵詞] 公共政策;行政管理體制;改革;和諧社會

黨的十七大報告對加快行政管理體制改革、建設(shè)服務(wù)型政府提出了新的要求、作出了新的部署,并強調(diào)指出,行政管理體制改革是深化改革的重要環(huán)節(jié)。近年來,西安市行政管理體制改革雖然在轉(zhuǎn)變政府職能、理順職責(zé)關(guān)系、精簡機構(gòu)編制、提高依法行政能力和水平等方面取得了一定成效,但隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展,一些長期積累的深層次的體制性問題逐漸顯現(xiàn),成為影響和制約和諧西安經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展的“瓶頸”,所以迫切需要依靠深化行政管理體制改革破除影響科學(xué)發(fā)展的體制障礙。

一、西安市行政管理體制改革的理性認(rèn)識

從十七大報告和西安市十一五規(guī)劃來看,當(dāng)前西安市行政管理體制改革應(yīng)具有如下幾個基本特征:

第一,改革的根本是落實科學(xué)發(fā)展觀。

第二,改革的價值取向是堅持以人為本。城市是由人組成的,促進市民的全面發(fā)展是西安市行政管理體制改革的出發(fā)點和落腳點。構(gòu)建和諧西安,就要改善西安市人民的生活質(zhì)量,把滿足市民的需求作為發(fā)展的目的,切實保障市民的經(jīng)濟、政治和文化權(quán)益,讓改革發(fā)展和現(xiàn)代化建設(shè)的成果惠及全體市民。就要協(xié)調(diào)發(fā)展物質(zhì)資本、人力資本和自然資本,重點是發(fā)展基礎(chǔ)教育、改善公共衛(wèi)生和保護自然資本,從而避免物質(zhì)資本收益下降,為促進技術(shù)創(chuàng)新和提高要素生產(chǎn)率提供高質(zhì)量的人力資本。就要實現(xiàn)從傳統(tǒng)人事管理向現(xiàn)代人力資源管理的根本轉(zhuǎn)變,真正把人放在社會主體的地位上,充分調(diào)動市民的積極性、主動性和創(chuàng)造性,從而在實踐上把提高市民的素質(zhì)、發(fā)揮市民的潛能問題融入和諧西安建設(shè)進程之中。

第三,改革的運行要依法行政。行政管理的最佳狀態(tài)是善治,而“法治”是善治的第一步,沒有健全的法制,沒有對法律的充分尊重,沒有建立在法律之上的社會程序,就沒有善治。善治要求在充分發(fā)揮政府調(diào)控機制、市場機制和社會自治機制三種優(yōu)勢的基礎(chǔ)上,鼓勵西安市民廣泛參與公共治理,推動城市與社會、政府與公眾的互動,實現(xiàn)公共關(guān)系的理性化,最終實現(xiàn)和諧西安。

第四,改革的主體是多元社會主體協(xié)作和參與。西安市行政管理體制模式的轉(zhuǎn)變會使政府與公民、政府與公民社會組織在傳統(tǒng)社會管理模式中的管理關(guān)系變成了協(xié)作關(guān)系。這種協(xié)作關(guān)系有兩層涵義:一是管理主體之間的法律地位平等。這就保證了西安市的政府、市場力量和公民社會組織能夠在同一個平臺上交流。二是機會平等。西安市政府應(yīng)當(dāng)而且能夠為市場主體、公民社會組織提供平等的參與機會,使各利益群體和個人能夠自由表達其意愿,共同管理社會公共事務(wù)。

第五,改革的過程是互聯(lián)、互補、互動。理論表明,行政管理體制改革的方向是要政府與公民社會之間通過談判和反思,采取積極而有成效的合作,使公共利益最大化的社會管理過程。西安市的改革不僅要依靠政府的有效管理,同時要充分調(diào)動其他治理主體的力量,發(fā)揮社會的自治功能,推動建立政府調(diào)控機制與社會協(xié)調(diào)機制互聯(lián)、政府行政功能與社會自治功能互補、政府管理力量與社會調(diào)節(jié)力量互動的社會管理網(wǎng)絡(luò),形成對全社會進行有效覆蓋和全面治理的體系。

第六,改革的實現(xiàn)具有動態(tài)性和權(quán)變性。面對復(fù)雜多樣、變動不居的快速轉(zhuǎn)型社會,多元互動、共同協(xié)作的權(quán)力運行過程更適合于現(xiàn)代社會建設(shè)。這也決定了西安市行政管理體制改革必須遵循動態(tài)和權(quán)變原則,因時、因地施治,不斷推進行政管理體制模式的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型。對于正在建設(shè)和諧西安來說,西安市行政管理體制改革無疑是一種構(gòu)建和諧城市的模式選擇。體制改革為西安市采取更加有效的公共政策來解決和諧西安面臨的社會管理問題提供了新的治理范式,使實現(xiàn)路徑具有動態(tài)性和權(quán)變性。

二、西安市行政管理體制改革的具體措施

行政管理體制改革,就是通過政府不斷的加強自身建設(shè),整合城市資源,提高管理水平,建設(shè)服務(wù)型政府,強化政府的社會管理和公共服務(wù)職能,為地方群眾提供方便快捷優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。所以行政管理體制改革涉及整個社會領(lǐng)域,應(yīng)堅定信心、加大力度,進一步推進重點領(lǐng)域的改革。

1、制定并實施公共服務(wù)均等化標(biāo)準(zhǔn),是構(gòu)建和諧西安的重點

現(xiàn)實生活中日趨嚴(yán)重的社會不公正現(xiàn)象導(dǎo)致大面積負(fù)面效應(yīng)的情況,迫切需要以政府為核心的公共管理部門強化公共服務(wù)職能,完善公共服務(wù)體系,提高公共服務(wù)水平,實現(xiàn)人人享有基本公共服務(wù)的目標(biāo)。要做到這些,目前很重要的一點,就是加快制定并實施公共服務(wù)均等化標(biāo)準(zhǔn)。公共服務(wù)均等化是指市政府要為社會公眾提供基本的、在不同階段具有不同標(biāo)準(zhǔn)的、最終大致均等的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。西安市在基本的公共服務(wù)領(lǐng)域政府應(yīng)盡可能地滿足人們的基本物質(zhì)需求,盡可能地使人們享有同樣的權(quán)利?；竟卜?wù)的均等化,其實質(zhì)在于市政府要為群眾提供基本而有保障的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。結(jié)合西安市目前正在進行的機構(gòu)改革,重新配置政府的權(quán)力結(jié)構(gòu)和功能,改變目前的公共政策制定過程。否則,西安市行政管理體制改革仍然可能陷入失敗。

2、建設(shè)西安市公共服務(wù)體系,是構(gòu)建和諧西安的核心

加大政府的社會管理和公共服務(wù)職能,無疑是未來行政管理體制改革的重點。這就要求西安市政府圍繞建立公共服務(wù)體制,重構(gòu)公共服務(wù)體系,加強政府在社會管理和公共服務(wù)領(lǐng)域的職責(zé)。西安市政府在體制改革的過程中,首先要解決人民群眾最關(guān)心、最需要了解的問題,各部門各行業(yè)緊緊抓住與人民群眾利益密切相關(guān)和容易出現(xiàn)不公平、不公正甚至可能產(chǎn)生腐敗的重點、熱點、難點問題,一個一個問題加以解決,務(wù)求取得實實在在的效果。政府要真正做到“權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀”,才能更好的構(gòu)建和諧西安。

3、建立健全社會控制體系,是構(gòu)建和諧西安的基礎(chǔ)

改革開放以來,西安市的社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大的分化和重組,所以必須建立與此相適應(yīng)的社會控制體系。由于當(dāng)前西安正處于社會轉(zhuǎn)型期,產(chǎn)生了很多社會矛盾和問題,出現(xiàn)了許多不和諧因素,而且在某方面,矛盾和問題甚至變得更為復(fù)雜、尖銳,處置起來難度特別大。這就需要以市政府為核心的公共部門圍繞和諧西安的目標(biāo),不斷健全和完善各項社會管理機制,確保社會各個系統(tǒng)、各個要素始終處于良性運行和協(xié)調(diào)發(fā)展的狀態(tài)。從西安的實際情況來看,亟待確立的社會管理機制至少包括:一是公正的利益協(xié)調(diào)機制。當(dāng)前不少勞動者的部分權(quán)益得不到有效保障,有失社會公正。這種情況,客觀上要求政府建立健全包括利益引導(dǎo)機制、利益約束機制、利益調(diào)節(jié)機制和利益補償機制等在內(nèi)的社會利益協(xié)調(diào)機制,引導(dǎo)公眾以理性合法的形式表達利益要求、解決利益矛盾,妥善處理不同利益主體之間的利益關(guān)系;二是友善的社會幫助機制。西安市各公共部門和社會力量,通過社會救助的方式對社會上困難的弱勢群體提供最低生活保障來縮小社會差異,減少社會排斥,增進西安整合與和諧;三是有效的公共安全機制。為適應(yīng)社會轉(zhuǎn)型對公共安全多樣化的需求,政府提供公共安全職責(zé)要從被動的、消極的“反應(yīng)式治理”,向主動的、預(yù)防的“積極式治理”轉(zhuǎn)變,健全社會治安綜合治理工作機制,不斷完善有效的矛盾疏導(dǎo)機制,確立信訪工作責(zé)任制,綜合運用法律、政策、經(jīng)濟、行政等手段和教育、協(xié)商、調(diào)解等辦法,依法及時合理地處理面臨的問題,確保西安市民安居樂業(yè)和社會政治穩(wěn)定;四是靈敏的社會預(yù)警機制。應(yīng)當(dāng)盡快建立社會運行狀況的監(jiān)測體系及危機預(yù)警系統(tǒng),形成完備的社會發(fā)展監(jiān)控體系,對可能出現(xiàn)的問題和危機及早作出預(yù)測,防微杜漸,使問題和危機化解在萌芽狀態(tài),從而切實提高西安市政府應(yīng)急管理的科學(xué)性、針對性和有效性。

4、實施行政許可職能歸并,是構(gòu)建和諧西安的保證

盡管西安市行政審批制度改革取得了較大的成績,但仍然存在一些問題,比如還存在一些不必要的審批、重復(fù)審批以及有些行政審批的程序設(shè)計上存在矛盾,但是其實際效果并不理想,很多重大項目的審批權(quán)難以觸動。在繼續(xù)深化行政審批制度改革上,要進一步清理和調(diào)整行政審批項目,理順行政服務(wù)中心的管理機制,實施行政許可職能歸并,真正貫徹落實《中華人民共和國行政許可法》。

5、推動事業(yè)單位改革,是構(gòu)建和諧西安的支撐

在當(dāng)前形勢下,西安市推動事業(yè)單位改革,不是為了簡單的人員分流,而是為了給整個行政管理體制改革提供必要支持,提高公共服務(wù)的有效性,同時推動社會事業(yè)發(fā)展,促進西安和諧。要以分類改革為主導(dǎo),積極進行改革探索,要創(chuàng)新機制,強化事業(yè)單位內(nèi)部管理,要把握好改革節(jié)奏,保障事業(yè)單位改革的平穩(wěn)推進。必須審慎協(xié)調(diào)各種復(fù)雜的利益關(guān)系。事業(yè)單位的養(yǎng)老保險由于涉及人多,基金籌集和支付量大,更是重點需要解決的問題。改革既要充分考慮老制度下退休人員的既得利益,又要合理確定新制度下退休人員的待遇水平。另外,未聘人員的就業(yè)、補償和安置問題,人員流動特別是流向企業(yè)后社會保障制度的連續(xù)與銜接問題、事業(yè)單位的資產(chǎn)處置和產(chǎn)權(quán)安排等問題也都必須妥善解決。因此,在事業(yè)單位改革過程中,一方面要放開,鼓勵社會資本、民間資本的積極介入,另一方面政府也要明確自己的責(zé)任所在,類似教育、醫(yī)療、社會保障等帶有公益性、公共性的事業(yè)必須由政府來承擔(dān)。市政府不能借改革為由“卸包袱”,把它們?nèi)客平o市場。

6、注重培育發(fā)展社會組織,是構(gòu)建和諧西安的基礎(chǔ)

加快社會組織的培育發(fā)展,是市場經(jīng)濟發(fā)展的客觀要求,西安市要從理念、戰(zhàn)略、策略等多方面有新的舉措,其中要特別注重西安行業(yè)協(xié)會的改革。深化西安行業(yè)協(xié)會市場化改革,推進行業(yè)規(guī)范治理和政會脫鉤,就是要把更適宜于行業(yè)協(xié)會承擔(dān)的行業(yè)管理等職能,委托或轉(zhuǎn)移給行業(yè)協(xié)會;將本應(yīng)屬于行業(yè)協(xié)會的職能,移交給行業(yè)協(xié)會;進一步明確行業(yè)協(xié)會地位,履行行業(yè)維權(quán)、行業(yè)服務(wù)、行業(yè)自律、行業(yè)代表、行業(yè)協(xié)調(diào)等職能;要大力培育發(fā)展那些功能顯著、行為規(guī)范、服務(wù)有效的新型行業(yè)協(xié)會,形成符合社會主義市場經(jīng)濟規(guī)律和國際慣例的行業(yè)協(xié)會組建、發(fā)展、運作和退出機制;建立政府與行業(yè)協(xié)會委托和購買服務(wù)制度,形成行業(yè)政策互動機制等。從發(fā)展的角度看,沒有社會組織、特別是行業(yè)協(xié)會的大發(fā)展,轉(zhuǎn)變政府職能和構(gòu)建和諧西安的步伐也很難加快。

7、加強社區(qū)建設(shè)和管理,是構(gòu)建和諧西安的關(guān)鍵

隨著公民參與和民主政治的不斷拓展,社區(qū)的地位和功能得以彰顯,社區(qū)成為基層民主自治制度中的重要載體。通過民主管理、民主決策、民主監(jiān)督制度的逐步健全,實現(xiàn)廣大社區(qū)居民的自我管理、自我服務(wù)、自我教育和自我監(jiān)督,是西安市實現(xiàn)多元社會文明治理的一個有效的實現(xiàn)形式。把一部分政府可以不直接承辦和企事業(yè)單位剝離出來的社會管理職能、公共服務(wù)職能交由社區(qū)承擔(dān),同時要努力培養(yǎng)居民的社區(qū)意識,引導(dǎo)和鼓勵他們參與政治生活,提高社區(qū)居民的自治程度。社區(qū)居民通過廣泛參與,了解自身需求,并采取積極的改進行動,動員社區(qū)內(nèi)的一切資源,盡力化解社區(qū)內(nèi)的各種矛盾,提高全社區(qū)居民的福利和生活質(zhì)量,增強社區(qū)的認(rèn)同感和歸屬感。此外,要借鑒發(fā)達國家以及沿海有關(guān)社區(qū)建設(shè)的有益經(jīng)驗,正確區(qū)分社區(qū)管理事務(wù)中基層組織建設(shè)、弱勢群體保護等純公益福利部分和家庭服務(wù)、物業(yè)管理等非營利或營利部分,采取不同政策加以對待,不斷豐富社區(qū)建設(shè)和管理的內(nèi)容,推進社區(qū)功能的完善和發(fā)展。

總之,經(jīng)濟繁榮是實現(xiàn)西安和諧、人民安居樂業(yè)的前提和條件,沒有繁榮的經(jīng)濟,就不會有和諧的社會,只有以經(jīng)濟發(fā)展做基礎(chǔ),和諧社會的建設(shè)才能有強有力的支撐。目前西安市出現(xiàn)的許多矛盾,如職工下崗失業(yè)、社會保障滯后等,都是因為西安經(jīng)濟發(fā)展緩慢所致。解決好這些矛盾,最根本的辦法還是靠發(fā)展經(jīng)濟。而經(jīng)濟發(fā)展又絕不能是只要速度不要質(zhì)量和效益的發(fā)展,必須是全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展。因為單純的GDP增長、發(fā)展失調(diào)的短期行為,不僅不利于建設(shè)和諧西安,往往還會破壞社會的和諧,形成西安的不穩(wěn)定因素。只有實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展,才會促進西安社會的和諧。

[參考文獻]

[1] 楊永山.實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展 構(gòu)建和諧城市.光明日報,2005-09-20.

[2] 構(gòu)建和諧城市的策略選擇.理論廣角(03版),四川日報,2006-05-02.

[3] 沈立人.發(fā)展先進文化 構(gòu)建和諧城市.改革與開放.2005.8.