余國平

[摘 要] 本文分析認(rèn)為城市高房價(jià)基于三個深層經(jīng)濟(jì)因素:1、現(xiàn)有的住宅小區(qū)式開發(fā)和管理部分彌補(bǔ)了城鎮(zhèn)公共產(chǎn)品供給的不足;2、產(chǎn)權(quán)界定不清;3、交易成本高昂,導(dǎo)致房地產(chǎn)“企業(yè)”的價(jià)值上升。解決高房價(jià)的建議:加強(qiáng)公共財(cái)政建設(shè);明確地界定城鎮(zhèn)土地產(chǎn)權(quán),確認(rèn)集體土地所有者和實(shí)際占有者的土地市場主體地位;簡化相關(guān)政府審批手續(xù),依法行政,減少房地產(chǎn)行業(yè)的交易成本。

[關(guān)鍵詞] 公共產(chǎn)品;交易成本;科斯定理

1998年我國開始在全國范圍推進(jìn)“房改”,住宅產(chǎn)業(yè)化被寄予改善城鎮(zhèn)居民居住條件、擴(kuò)大內(nèi)需、帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等一系列厚望。十余年來,房地產(chǎn)行業(yè)在相當(dāng)程度上實(shí)現(xiàn)了當(dāng)初的目標(biāo)。并且,在1994年財(cái)稅體制改革后獲得的預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入比重日漸縮小的地方政府“發(fā)現(xiàn)”了房地產(chǎn)行業(yè)的新功效:擴(kuò)大地方財(cái)政收入,主要是出讓、拍賣土地的“預(yù)算外”收入。

在此同時,邏輯上必然地,房價(jià)逐步上漲。在初期,由于亞洲金融危機(jī)、互連網(wǎng)泡沫破裂、非典等一系列沖擊,我國經(jīng)濟(jì)景氣度不高,GDP增長率連年在8%左右徘徊,房價(jià)上漲的趨勢不明顯。2003年以后,隨著經(jīng)濟(jì)步入擴(kuò)張周期,全國房價(jià)開始快速增長。雖然2007年10月在中央強(qiáng)力調(diào)控下一度回落,但隨著2008年底應(yīng)對金融危機(jī)的經(jīng)濟(jì)刺激措施的推出,2009年房價(jià)呈現(xiàn)更猛烈的上漲。

究其原因,一般人們歸結(jié)為以下三個方面:第一,在現(xiàn)行的財(cái)稅體制和城鎮(zhèn)土地制度下,地方政府通過土地收儲和“招、掛、拍”,壟斷土地供給。為了增加地方財(cái)政收入而控制土地供給量,人為制造“短缺”,抬高地價(jià)。第二,房地產(chǎn)企業(yè)為了高額利潤而囤積土地,并通過一系列的市場營銷手段,哄抬房價(jià)。第三,人民幣升值及升值預(yù)期下,海外“熱錢”涌入“炒房”,加上國內(nèi)的炒房力量,使對商品房的購買力超出了實(shí)際居住需求。

于是,地方政府、開發(fā)商、炒房者成了中央政府調(diào)控政策、學(xué)術(shù)界研究及草根民意共同所指的目標(biāo)。但在此種種壓力下,房價(jià)的持續(xù)上漲,特別是“房價(jià)——收入比”居高不下,說明高房價(jià)有其更深層次的原因,而不僅是表面的供求失衡。

筆者認(rèn)為,上述三方面只是房價(jià)上漲的表層原因。當(dāng)下中國商品房的房價(jià)中包含了三個重要的因素,決定了高房價(jià)有其深層的必然性。

一、公共產(chǎn)品

公共產(chǎn)品由于其非競爭性(MC=0)及非排他性(免費(fèi)搭車),決定了其最有效率的提供方式,主要是政府通過公共財(cái)政承擔(dān)成本而免費(fèi)提供給消費(fèi)者,對有的可以有效排除“免費(fèi)搭車問題”的準(zhǔn)公共產(chǎn)品,也可以在政府授權(quán)和有效監(jiān)管下由企業(yè)提供。

但中國的現(xiàn)實(shí)是,因?yàn)橐韵轮T多原因地方政府對公共產(chǎn)品的供給嚴(yán)重不足。第一,觀念。公共財(cái)政觀念在中國還不夠普及;第二,能力。地方政府的預(yù)算內(nèi)財(cái)政資源有限;第三,體制?，F(xiàn)行體制下,GDP和財(cái)政收入增速最大化是地方政府的主要目標(biāo)函數(shù)。而提供公共產(chǎn)品對GDP的貢獻(xiàn)不夠立竿見影。在增值稅為主的稅制結(jié)構(gòu)中,地方公共產(chǎn)品的質(zhì)量對其財(cái)政收入影響不如所得-財(cái)產(chǎn)稅為主的稅制下影響明顯。

在此前提下,涉及到和居住相關(guān)的方面,由房地產(chǎn)公司開發(fā)的商品房恰恰彌補(bǔ)了公共產(chǎn)品的不足。

一方面,按照科斯的說法①,有一類公共產(chǎn)品可以低成本區(qū)分受益者并向其收費(fèi),則該類公共產(chǎn)品企業(yè)比政府能更高效率地提供,而變成類似于私人產(chǎn)品的準(zhǔn)公共產(chǎn)品。例如,在圍合式多戶的住宅小區(qū)的模式下,小區(qū)內(nèi)的保安、綠化、環(huán)衛(wèi)、健身、娛樂等都是由開發(fā)商提供硬件基礎(chǔ),由物業(yè)管理公司(一般由開發(fā)商選定、且往往是開發(fā)商的關(guān)聯(lián)企業(yè))提供服務(wù)。而在普遍是非圍合式單門獨(dú)戶的住宅區(qū)的西方,這些服務(wù)是政府公共服務(wù)的重要內(nèi)容。這也能部分解釋,為什么同一地段同一戶型的不同小區(qū)價(jià)格有巨大差異:開發(fā)商和物業(yè)公司的水平不同,提供的類似于“公共產(chǎn)品”的品質(zhì)不同。

另一方面,一些即使在最嚴(yán)格的產(chǎn)權(quán)界定下也應(yīng)該由政府提供的公共產(chǎn)品,例如:公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)教育、道路、給排水系統(tǒng)等,實(shí)際上也往往由開發(fā)商承擔(dān)。例如,“好”的小區(qū)往往建有幼兒園、小學(xué)甚至中學(xué),有社區(qū)診所,政府社區(qū)工作站、警務(wù)室。而按照相關(guān)法律和規(guī)章,房地產(chǎn)開發(fā)商必須“無償”提供這些屬于公共產(chǎn)品的硬件設(shè)施給政府使用。②實(shí)際上,這些本應(yīng)由公共財(cái)政承擔(dān)的項(xiàng)目,卻成為房地產(chǎn)開發(fā)的成本,必然進(jìn)入房價(jià)。這能解釋,越是政府公共服務(wù)落后的區(qū)域(例如郊區(qū)),住宅小區(qū)規(guī)模越大才越有吸引力。而在市區(qū),周邊配套較齊全,政府公共服務(wù)水平較高,小樓盤和大樓盤的價(jià)差較小。

二、產(chǎn)權(quán)界定和交易成本

交易成本包括“搜尋與信息成本、討價(jià)還價(jià)與決策成本、執(zhí)行與監(jiān)督成本”③,是經(jīng)濟(jì)制度運(yùn)行的成本。在房地產(chǎn)領(lǐng)域,交易成本可以被界定為在購置土地、規(guī)劃、建設(shè)等過程中,除地價(jià)和建筑成本之外的金錢和非金錢方面的直接和間接的投入。

根據(jù)科斯定理,在產(chǎn)權(quán)明晰的前提下,如果交易成本為零(或足夠低),產(chǎn)權(quán)的初始界定不影響資源配置效率。但交易成本為零(或足夠低)只是理想狀態(tài),更有意義是其否命題,即在有交易成本的情況下,“合法權(quán)利的初始界定會對經(jīng)濟(jì)制度運(yùn)行的效率產(chǎn)生影響。權(quán)利的一種安排會比其他安排產(chǎn)生更多的價(jià)值。但除非這是法律制度確認(rèn)的權(quán)利和安排,否則通過轉(zhuǎn)移和合并權(quán)利達(dá)到同樣后果的市場費(fèi)用如此之高,以至于最優(yōu)的權(quán)利安排以及由此帶來的更高的產(chǎn)值也許永遠(yuǎn)也不會實(shí)現(xiàn)”④。于是,作為市場的替代,企業(yè)就出現(xiàn)了。一方面,房地產(chǎn)企業(yè)可以購買大塊土地整體開發(fā),避免了商品房開發(fā)中土地產(chǎn)權(quán)進(jìn)一步細(xì)分到每套房的法律和操作難題,且能夠與房屋同時提供共享的公共設(shè)施。另一方面,房地產(chǎn)開發(fā)商作為企業(yè),在購置土地、規(guī)劃、建設(shè)等過程中擁有強(qiáng)大的談判能力去和政府及設(shè)計(jì)、建筑等相關(guān)企業(yè)打交道。而這些如果由個人處理,單位成本會更高。所以在房地產(chǎn)領(lǐng)域交易費(fèi)用越高,房地產(chǎn)“企業(yè)”的價(jià)值就越大。

由于我國不承認(rèn)城鎮(zhèn)土地的私人產(chǎn)權(quán),私人購地建房成為不可能。現(xiàn)在的城鎮(zhèn)土地產(chǎn)權(quán)包括兩塊:政府已經(jīng)收儲的國有土地和集體土地。由于快速城鎮(zhèn)化,“城中村”集體土地是常見的問題。而集體土地產(chǎn)權(quán)卻很不明晰也不完整。法理上歸集體所有,實(shí)踐中宅基地為村民實(shí)際占有。而無論是作為所有者的集體還是占有者的個人卻都沒有處置權(quán),都不能買賣土地或自行開發(fā)商品房(所以才有“小產(chǎn)權(quán)房”問題)。這不符合自然法理。并且使政府和房地產(chǎn)公司參與城中村改造和郊區(qū)建設(shè)時面臨產(chǎn)權(quán)初始界定不清的問題。

由于政府相關(guān)部門的工作效率低下,由于市場不規(guī)范,“潛規(guī)則”、尋租現(xiàn)象的廣泛存在,在購置土地、規(guī)劃、建設(shè)等過程中,房地產(chǎn)公司付出的交易成本往往非常之高。交易成本降低經(jīng)濟(jì)效率,即同樣產(chǎn)品的成本進(jìn)而價(jià)格的上升,具體體現(xiàn)就是房價(jià)的上漲。

綜上所述,如果政府的目標(biāo)函數(shù)是GDP和財(cái)政收入增速最大化,財(cái)政支出主要用于“經(jīng)濟(jì)建設(shè)”而不是提供公共服務(wù),政府作為土地市場的參與者,而不是界定產(chǎn)權(quán)和游戲規(guī)則以減少交易費(fèi)用為目標(biāo)的“裁判員”,則房價(jià)的高漲是不可避免的。因?yàn)榉績r(jià)已經(jīng)不僅是“私人產(chǎn)品”的市場價(jià)值的體現(xiàn),還包含了以下三個方面的“市場化”價(jià)值。(一)公共產(chǎn)品的市場化價(jià)值:部分純公共產(chǎn)品的在政府缺位下的市場化價(jià)值,及準(zhǔn)公共產(chǎn)品在沒有有效監(jiān)管狀態(tài)下的市場化價(jià)值;(二)法權(quán)的市場化價(jià)值:初始產(chǎn)權(quán)的法律界定是市場經(jīng)濟(jì)有效運(yùn)行的基本前提,但產(chǎn)權(quán)界定的先天不足使之只能通過市場化的方式來解決;(三)交易費(fèi)用的市場化價(jià)值。在購置土地、規(guī)劃、建設(shè)等過程中,房地產(chǎn)公司付出的交易成本最終都內(nèi)化為房價(jià)的組成部分。

并且,以上三部分的“成本”有很多灰色的部分,由于法制的不完善和政府規(guī)章、政策、人事等各方面的頻繁變化,對房地產(chǎn)開發(fā)商來說,以上三部分投入的“收益”面臨很大的不確定性,所以要求的不僅僅是“正產(chǎn)利潤”,還包括對不確定性的補(bǔ)償,即超額利潤。這就更推高了房價(jià)。

三、解決高房價(jià)的建議

基于上述分析,大體需要從這三個方面入手。

1、加強(qiáng)公共財(cái)政建設(shè)。由政府而不是開發(fā)商提供足夠的公共產(chǎn)品。準(zhǔn)公共產(chǎn)品的市場化供給要在政府的有效監(jiān)管下進(jìn)行,企業(yè)只能從中獲取正常利潤。

2、明確地界定城鎮(zhèn)土地產(chǎn)權(quán),確認(rèn)集體土地所有者和實(shí)際占有者的土地市場主體地位,其可以直接賣地也可以自行開發(fā)商品房出售,以增加房地產(chǎn)市場有效供給。

3、簡化相關(guān)政府審批手續(xù),并使之規(guī)范化、透明化,依法行政,杜絕“潛規(guī)則”和尋租,減少房地產(chǎn)行業(yè)的交易成本。

[注釋]

① 羅納?德科斯.企業(yè)、市場與法律.之.經(jīng)濟(jì)學(xué)中的燈塔.盛宏 陳郁 譯校,格致出版社,2009.6.1.

② 參見北京市西城區(qū).進(jìn)一步加強(qiáng)居住區(qū)內(nèi)社區(qū)公共服務(wù)配套設(shè)施建設(shè)管理意見.(2004年11月15日北京市西城區(qū)人民政府,西政發(fā)〔2004〕28號文件印發(fā)).資料來源:搜房網(wǎng)http://bbs.soufun.com/1010064101-1-6106/97111511_97111511.htm.

③ Carl J.Dahlman,"The Problem of Externality",The Journal of Law of Economics 22 no.1(April 1979):148.

④ 羅納?德科斯.企業(yè)、市場與法律.盛宏 陳郁 譯校,格致出版社,2009.6.1:113.

[參考文獻(xiàn)]

[1] 羅納?德科斯.企業(yè)、市場與法律.盛洪 陳郁 譯校.格致出版社,2009.6.1.

[2] 北京市西城區(qū).進(jìn)一步加強(qiáng)居住區(qū)內(nèi)社區(qū)公共服務(wù)配套設(shè)施建設(shè)管理意見.(2004年11月15日北京市西城區(qū)人民政府 西政發(fā)〔2004〕28號文件印發(fā)).

[3] Carl J.Dahlman,“The Problem of Externality”,The Journal of Law of Economics(April 1979).