呂 翾

[摘 要] 本文列舉了我國當前城市建筑物利用過程中的“不循環(huán)”、“不經(jīng)濟”的現(xiàn)象,并結合新近頒行的《循環(huán)經(jīng)濟促進法》,從其所規(guī)制的行為主體——城市人民政府與建筑物所有者或使用者兩方面入手,結合若干部相關法律規(guī)范,重點探討該法對促進我國建筑物循環(huán)利用的意義并指出該法存在的若干不足之處及其完善之對策。

[關鍵詞] 城市建筑物;循環(huán)利用;循環(huán)經(jīng)濟

房地產(chǎn)業(yè)作為我國國民經(jīng)濟的支柱產(chǎn)業(yè),在經(jīng)歷了十多年迅猛發(fā)展的同時,也出現(xiàn)了大量資源、能源的消耗與浪費等現(xiàn)象。這違背了“可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略”,不利于我國經(jīng)濟增長方式的轉變和“兩型”(資源節(jié)約型和環(huán)境友好型)社會的建立?！堆h(huán)經(jīng)濟促進法》及其相關配套法律規(guī)范的實施,對于提高城市建筑物循環(huán)利用效率有著積極的意義。

一、我國城市建筑物利用中存在的“不循環(huán)”、“不經(jīng)濟”的現(xiàn)象

1、樓房強拆事件頻繁發(fā)生

近些年來,我國各地頻繁爆發(fā)房屋強拆甚至炸樓案。有十幾層鋼筋混凝土企業(yè)大樓,有豪華高級的城市別墅群,還有氣派無比的大酒店等等,它們都在強拆風暴中被無情的炸藥一下送上了天。分析其中原因,除了政府在由房地產(chǎn)泡沫破滅引發(fā)金融危機導致行業(yè)資金鏈斷裂的情況下為整治或消除在房產(chǎn)市場迅猛發(fā)展時期開發(fā)商過度開發(fā)而在房地產(chǎn)泡沫后遺留的諸如爛尾樓這種城市“負資產(chǎn)”外,主要還在于這是在房價跟隨地價的飛漲而飛漲且地價飛漲的幅度大大高于房價飛漲的幅度之時,開發(fā)商為重新獲得土地進行開發(fā)以牟取暴利而濫炸存量房屋。

2、城市政府機關頻繁新建豪華辦公場所

我國地方一些政府機關存在著爭先恐后新建豪華政府或機關辦公場所的鋪張浪費現(xiàn)象,而且在裝修和使用過程中消耗大量資源。這嚴重敗壞了黨和政府在人民群眾心目中的形象。究其原因,除了我國稅費體制原因——“費”不入庫——地方政府將主要收入來源的“費”用于自身的享用上,還有就是我國法律,特別是規(guī)范建筑物循環(huán)利用方面的法律規(guī)范遲遲沒有出臺,造成實踐中無法可依。

3、城市建筑物拆遷規(guī)模大、進度快

近十幾年我國房地產(chǎn)業(yè)迅猛發(fā)展在一定階段造成了土地過度開發(fā)、房屋過度拆遷及重復性建設浪費等現(xiàn)象。土地資源在一定時段是存量有限的,而城市建筑物也是如此。對土地出讓不能太快也不能太慢,太快導致土地資源的直接浪費,而太慢又使土地供給不足而導致價格上漲,使得地價增幅大于房價增幅,而將導致開發(fā)商有可能大規(guī)模強拆在合理使用壽命的存量建筑物而使其“短命”。因此對于土地與建筑物的開發(fā)規(guī)模與進度,要在動態(tài)平衡中適中調控,不能無止境地開發(fā)再開發(fā),而是要想方設法做到循環(huán)利用。國務院曾于2006年5月出臺六項針對性措施促進房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的文件,其中一點就是要“合理控制城市房屋拆遷規(guī)模和進度,減緩被動性住房需求過快增長”,目的正在于此。

二、我國城市建筑物循環(huán)利用過程中亟待規(guī)制的主體

《循環(huán)經(jīng)濟促進法》第25條第2款規(guī)定了我國城市建筑物循環(huán)利用過程中亟待規(guī)制的行為主體的范圍。首先即針對城市人民政府,其次還針對建筑物的所有者或者使用者(包括業(yè)主或租賃者)。同時也適用于對房地產(chǎn)開發(fā)商及物業(yè)公司等行為的規(guī)制。

1、城市人民政府

《循環(huán)經(jīng)濟促進法》的規(guī)定直接施加了對地方人民政府負有的維護辦公大樓,延長其使用壽命的義務與責任。在施加義務的同時,也賦予了政府一定的監(jiān)管權力。本人認為,地方政府應當有如下一些權力:一是在行政立法的權力。具體表現(xiàn)為制定本地方現(xiàn)有和新建建筑物使用規(guī)范條例、維護責任的具體內容及責任、建筑物使用能耗的具體標準等權力;二是地方政府具體執(zhí)法的權力。地方政府城市規(guī)劃部門與建設部門、城市執(zhí)法部門等應分別有對建筑物規(guī)劃與建筑標準和使用年限等、對違法強拆行為做出處理的權力等。

2、建筑物所有者和使用者

建筑物所有者在不同階段有不同:在該建筑物建造過程中(即投入使用前或出售前)是由開發(fā)商所有;在出售后由購買人即業(yè)主個人所有;而在物業(yè)管理中,物業(yè)公司因受委托而產(chǎn)生一定的義務與責任。建筑物使用者則是主要通過租賃或其它有償或無償方式取得建筑物使用權并實際占有使用的權利主體。

(1)所有者。①開發(fā)商。受土地市場價值規(guī)律作用,當房價與地價飛漲,且地價增幅遠大于房價增幅時,就會發(fā)生開發(fā)商千方百計“拆房占地”的現(xiàn)象。第25條第2款之前半部分用“應當”一詞,直接明確了開發(fā)商在開發(fā)階段作為建筑物所有者有“采取措施,加強建筑物維護管理,延長建筑物使用壽命”的義務。但在該條款后半部分做出的禁止性規(guī)定中似乎只是針對地方政府強拆行為,而不包括開發(fā)商,本人認為這是有缺陷的。因為每每政府做出強拆某一“合理”建筑物的決定多半是開發(fā)商背后的唆使與裹挾,因此應該條款后半部分的禁止性規(guī)定所規(guī)制的對象擴展至開發(fā)商。

②業(yè)主。隨著《物業(yè)管理條例》和《物權法》的相繼出臺,我國對房屋業(yè)主行為的規(guī)范有了法律上的依據(jù)。許多城市房屋住宅小區(qū)也依據(jù)上述兩部法律,并結合自身的實際工作情況,制定了更為詳細管理行為規(guī)范,包括在規(guī)范業(yè)主對建筑物循環(huán)利用方面的義務。需要說明的是,對于各個住宅小區(qū)根據(jù)法律法規(guī)制定的符合法律法規(guī)指導精神的本小區(qū)業(yè)主權利義務準則,應確定其內部規(guī)范效力,視為“軟法”,在內部具有普遍約束力,各業(yè)主必須尊行。物業(yè)小區(qū)的相關指導機關也可以監(jiān)督執(zhí)行。

③物業(yè)公司。物業(yè)公司在房屋住宅小區(qū)以及建筑物日常維護方面扮演著重要的角色。因此政府對于物業(yè)公司的監(jiān)管,要嚴格規(guī)范物業(yè)市場,對其實行優(yōu)勝劣汰。物業(yè)管理公司應該享有足以勝任日常管理與維護工作的權力。

(2)使用者。建筑物使用者總的說來一定要按照合同的規(guī)定維護好保養(yǎng)好所使用的建筑物。使用者也負有維護所使用建筑物,提高其循環(huán)利用效率的義務。其具體表現(xiàn)在:一是應規(guī)范所有者與使用者之間的使用權出讓合同,明確規(guī)定雙方在建筑物維護方面的權利義務關系;二是提倡建筑物有償出讓使用制度,所有者與使用者應該分配好由其承擔的維護費用等;三是使用者對于建筑物的使用不得損害社會公共利益等。

三、《循環(huán)經(jīng)濟促進法》之不足及其改進

1、《循環(huán)經(jīng)濟促進法》第25條第2款中使用的“城市規(guī)劃”范圍太窄,應該將“城市規(guī)劃”改為內涵與外延較寬泛的“城市規(guī)范”

《循環(huán)經(jīng)濟促進法》第25條第2款中使用的“城市規(guī)劃”,具有強烈的行政管理公法色彩。因其主要是由城市人民政府規(guī)劃管理部門制定的具體的規(guī)劃方案,屬于公法性規(guī)范性文件。它主要反映的是城市規(guī)劃行政機關行政管理的要求。本人認為這里應該使用“城市規(guī)范”用詞,因為“城市規(guī)范”包括了一切與城市整體風貌協(xié)調一致的,不破壞在城市環(huán)境整體生存最低限度的城市規(guī)劃要求,其范圍比“城市規(guī)劃”要大很多,而且彈性較大,較為科學合理,也更有利于保護相對人的合法權益。相對人在權利受侵害時能直接依照該條款規(guī)定來對抗城市人民政府的強拆行為,并且其“抗辯”的理由不受城市規(guī)劃這個行政性文件所確立權力義務規(guī)范的限制。城市規(guī)劃行政部門也再不能一味以這一“城市規(guī)劃”具體行政行為具有所謂確定性而一意為之。

2、該條款中“公共利益”范圍過大,應做出最嚴格的限制

我國對“公共利益”的界定具有抽象性與高度的概括性,至今尚無一部法律給予了較為明確的界定。本人認為,對“公共利益”進行界定有兩個問題是必須明確:一是應將“公共利益”嚴格限定為對不特定的人群提供服務的一種公共產(chǎn)品,強調其“公共性”、“非營利性”。公共利益項目必須非以營利為目的,絕不能包括商業(yè)開發(fā),而對于國家機關為建設高檔辦公樓而拆除仍在合理使用壽命范圍內的建筑物等情形也應明確界定為不屬于公共利益范疇而不能予以適用;二是在公共利益的認定程序上。應該給廣大相對人以“知情權”和“話語權”。因此某事項是否屬于公共利益不只由政府和開發(fā)商說了算,也應該聽取相對人的意見。當發(fā)生分歧后,應該由相關機構進行裁決。而對于一些重要的、關系到相對人重大利益或群體性重大利益的,應由法律規(guī)定為由縣級以上人民代表大會決定是否符合公共利益。

3、“城中村”小產(chǎn)權房的法律地位與命運

小產(chǎn)權房是指在城市區(qū)域內尚未被城市化開發(fā)的仍屬于集體經(jīng)濟組織所有的土地上建設的房屋,因未繳納土地出讓金等費用,其產(chǎn)權證不是由國家房管部門頒發(fā),而是由集體經(jīng)濟組織頒發(fā)的。一般認為該產(chǎn)權并不構成真正法律意義上的產(chǎn)權。

本人認為,地方政府不能在一味以小產(chǎn)權房或其他“違章建筑”非法為由強制拆除。只要這些建筑物在合理的使用壽命內且還具有使用價值,并且沒有違反“城市規(guī)范”,與城市整體風貌協(xié)調一致的,沒有破壞在城市環(huán)境整體生存最低限度。城市人民政府就不能當然地粗暴地一拆了之,而不顧使用者等相對人的強烈反對。這一問題可以通過對在合理使用壽命范圍內且具有使用價值的這一類小產(chǎn)權房補征土地出讓金的方式使之“大產(chǎn)權化”。

《循環(huán)經(jīng)濟促進法》第25條第2款及其相關法律規(guī)范是抵制公權力濫用的一面“堅盾”。但其也存在若干缺陷和漏洞,例如法律責任一章中對于違反該條規(guī)定的行為沒有規(guī)定處罰措施,本人認為,應該在該章中明確規(guī)定對于地方政府、開發(fā)商等違反該條規(guī)定侵害相對人權利的行為的民事責任、行政責任乃至刑事責任。對于地方政府面對逐利開發(fā)商非法強拆行為而不作為的,可以地方政府為被告提起行政訴訟。這需要在以后的立法中逐步完善。

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